统筹破解民办高校用地用房的制度性瓶颈

刘永林，周海涛

（1.北京信息科技大学 公共管理与传媒学院，北京100192；2.北京师范大学 教育学部，北京100875）

我国民办高校是民办教育事业的重要组成部分，对促进高等教育事业的改革与发展发挥着重要作用。据统计，2017年全国普通高等学校2631所，普通本专科在校生2753.59万人；其中，民办高校747所（含独立学院265所），普通本专科在校生628.46万人，分别占比为28.39%、22.82%。[1]从2017年9月1日起，新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称新《民促法》）正式开始实施。为进一步实施新《民促法》，教育部于2018年4月20日就《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）向社会公开征求意见，在进一步完善修订草案的基础上报送国务院法制工作部门。司法部于2018年8月10日发布《中华人民共和国民办教育促进法实施条例（修订草案）（送审稿）》（以下简称《送审稿》），再次向社会征求意见。新《民促法》实施条例修订过程中的两部修订草案引起了全社会的广泛关注和讨论。截至目前，天津市、上海市、重庆市等二十七个省份也已发布贯彻落实《国务院关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》（国发〔2016〕81号，以下简称“国务院三十条”）的实施意见。

当前，我国民办教育“新法新政”正处在深入实施的关键时期。由于我国民办教育发展各地情况不一，必须坚持中央顶层设计与基层创新互动，在中央层面的宏观政策框架下，积极鼓励各省级政府发挥教育统筹权，紧密结合具体省情，制定符合区域实际、反映地方特色的中观、微观政策，推进地方民办教育制度创新。[2]如何有效发挥省级政府的统筹权，弥合国家分类管理顶层设计与推动地方落实之间的差距？架起宏观上民办教育发展的总体要求、目标任务和改革方向与微观上民办教育关键领域、薄弱环节和操作层面的具体措施之间的桥梁，是政策实施中的重大现实问题。民办高校用地用房作为办学的基本条件，涉及生均占地面积和校舍建筑面积的刚性标准，在新设民办高校、现有民办高校分类选择登记以及独立学院转设为独立设置的民办高校过程中，已成为难以突破的政策性瓶颈之一。

一、统筹公办民办教育用地规划，落实民办教育用地扶持政策

（一）推进公办、民办教育用地规划全纳、同等

新形势下，统筹规划民办教育发展，切实把民办教育事业纳入当地经济和社会发展规划，合理配置新增公办教育与民办教育资源，是落实公办教育与民办教育同等法律地位的源头性问题。早在1997年国务院颁布的《社会力量办学条例》第四十七条中就已明确，教育机构建设需要使用土地的，应当根据有关规定纳入规划并优先安排。2003年颁布的《民办教育促进法》第五十条明确规定，新建、扩建民办学校应当按照公益事业用地及建设的有关规定给予优惠。在前述两部法律法规颁布的前后，以陕西省为代表，还有浙江省、江西省等地，根据国家有关规定将民办高校建设用地纳入当地建设规划，大力支持民办高校在建设规划范围内依法优惠征用土地，有效促进了当地民办高校的快速发展。[3]但遗憾的是，大部分的省级区域在统筹公办、民办教育用地规划方面，推进力度不一、效果各异的现象依然比较突出。2012年，教育部颁布的《关于鼓励和引导民间资金进入教育领域促进民办教育健康发展的实施意见》再次强调，要求各地在规划教育事业发展时，充分考虑民办教育用地需求，并在新增教育资源时统筹考虑公办学校和民办学校发展实际。从我国民办教育发展历程看，实践中民办高校用地规划难以获得与公办高校的同等待遇，统筹实现公办、民办高校用地的全纳、同等规划仍需时日。例如，民进广东省委在2016年调研发现，办学场地的限制成了广东省部分民办学校发展的“紧箍咒”，建议将民办学校用地纳入教育用地总体规划。[4]

教育用地规划是时空上对教育用地的总体配置安排，是教育用地的“龙头”，同时也是民办教育用地获得同等待遇的元政策。当前“新法新政”实施过程中，贯彻落实对民办高校的用地扶持政策，首先必须从统筹教育用地规划入手。从“新法新政”的相关规定看，新《民促法》仅仅明确了非营利性民办学校用地与公办学校的同等原则。新《民促法》实施条例正在修订过程中，其中《征求意见稿》和《送审稿》在强调新《民促法》第五十一条内容的基础上，新增“地方人民政府在制定闲置校园综合利用方案时，应当考虑当地民办教育发展需求”的内容。在二十七个省级政府所颁布的落实新《民促法》和“国务院三十条”的实施意见或办法中，广东省和江西省要求将民办学校建设用地纳入土地利用各项规划计划，在分配新增建设用地指标时向民办学校倾斜、在土地利用年度规划中优先安排；其余省份并未对民办教育用地规划做出突破性的创新。即便是“倾斜”“优先”等表述，也并非创新，更不意味着实践中可以将含义如此模糊的象征性、宣誓性表述真正落实到位。当前，在中央关于教育用地政策的顶层设计之下，各级地方政府的相关部门应适应教育行业发展的新要求和新趋势，改革、创新土地利用、规划、管理的方式方法，以实现城乡教育统筹和区域均衡发展为目标，在土地利用总规划和年度计划中，合理安排教育用地指标，优先支持教育用地项目；统筹考虑和平衡民办教育用地需求，推进教育发展规划、城乡规划和土地利用总体规划中公办、民办教育用地全纳、同等，继而合理配置公办、民办教育用地的规模、布局、结构和时序安排，编制教育资源布点专项规划，并纳入控制性详细规划，助力推进公办、民办教育事业协调发展。

（二）推进民办教育用地差别化分类扶持政策落地落细

在统筹公办、民办教育用地用房规划的引领下，亟须各省级政府结合本地实际，以落实新《民促法》土地扶持政策为契机，建立健全有效的民办高校用地用房分类扶持政策体系，将新设立的营利性民办高校、非营利性民办高校，以及现有民办高校分类登记，并将独立学院转设为独立设置的民办高校过程中涉及用地用房的政策性难题一并考虑解决。当前，新《民促法》和“国务院三十条”原则性规定了新建、扩建营利性民办学校按照国家规定供给土地，这成为营利性民办学校用地属于教育用地范畴的现行“国家规定”，但是实践中将可能面临难以充分兑现供给用地待遇的困局。“国家规定”是延续当下实践中土地的有偿使用政策，抑或是在有偿使用与划拨用地中寻求一种符合我国实际和营利性民办学校特点的折中方案，仍然需要中央层面和地方层面进一步创新落细，以避免当前营利性民办学校的用地政策成为选择登记的直接阻碍。在新《民促法》中原则性规定了按照与公办学校同等原则新建、扩建非营利性民办学校，还需中央和地方相关部门在此宏观政策下进一步细化，以兑现“以划拨等方式用地优惠”的相关配套政策，使民办学校获得与公办学校同等的对待。

在分类管理框架下，明确营利性民办学校和非营利性民办学校的教育用地属性后，如何在中观、微观层面落实非营利性和营利性民办学校用地的分类扶持政策已成为民办教育分类管理政策实施中的关键环节。基于此，笔者认为，第一，在供应土地的方式上，新建营利性民办学校可探索多元化土地供应模式。一方面，可参照高新技术产业、现代制造业以及其他鼓励投资工业项目的工业用地政策，通过土地出让、租赁、划拨、作价入股等形式供应土地；[5]另一方面，还可参照探索利用农村集体土地增加保障性住房供给的方式，在不改变农村集体土地基本属性的前提下，营利性民办学校以合作、参股、租赁等方式变通获得农村集体建设用地中“公益性公共设施用地”的使用权。第二，在获得土地的方式上，推动更多省份实施租赁、出让等多种组合的供应方式、长短结合的供应年期、分期缴纳土地出让金等措施，也可以探索通过土地、校舍等要素低租金、零租金的方式，交由品牌学校通过品牌化管理输出等方式办学。第三，在供应土地的对象上，在符合当地经济社会发展需求的前提下，新建民办学校用地应当严格遵循“引进特色、优质办学资源”等要求；对于扩建民办学校，实行优质、良好、发展、限制等评估分级，对民办学校的办学条件、管理水平和办学规模等方面进行综合评价，并将其作为供地参考。此外，还可以实施规划引导下的“项目引资”，定期公布项目引资指南，以公开招标、项目遴选、协议引资等方式引进举办者。

二、优化办学用地用房刚性政策，多措并举节约集约用地用房

（一）建构民办高校用地用房的多元设置标准体系

教育部《普通本科学校设置暂行规定》（教发〔2006〕18号）以及《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号）明确规定了民办普通本科学校校园占地面积500亩以上和生均校舍建筑面积30平方米以上的设置标准。长期以来，一些民办高校以划拨方式获得土地时，审批非常严格、程序过于烦琐，以出让的方式获得土地使用权则成本太高、筹资困难，且普遍认为现行国家规定的校园占地面积及校舍建筑面积设置标准过高，不但增加了民办高校的财力负担，也限缩了民办高校特色发展的空间。[6]这一点对于独立学院的影响显得尤为明显。2003年教育部曾规定独立学院的校园占地面积不少于300亩，大部分独立学院据此标准规划建设校园。但是，在2008年教育部颁布的《独立学院设置与管理办法》关于独立学院转设的新标准下，校园占地面积500亩的标准成为影响独立学院转设的关键因素。[7]在办学实践中，独立学院转设中“校园占地面积500亩的标准”直接催生和掀起了一股“迁址办学”热潮，一部分省份支持独立学院从省会城市、大中城市迁址到非中心城市办学，以实现办学条件中的校园占地面积标准。有学者统计，2008年4月-2017年4月期间，全国有近百所独立学院迁址办学。[8]然而，被动的迁址办学尽管解决了发展空间问题，但外部环境调适、生源下降、师资流失、债务攀升、校地合作、文化重建等诸多新挑战随之而来。有学者认为，“如果说满足教育部规定的基本办学条件是‘大考’的话，迁址后的发展就是场更大的考试。”[9]

面对民办高校发展的新形势和独立学院转设的困境，中央和地方省级政府应当在充分考虑和平衡民办教育用地需求的基础上，根据各类民办高校的办学形式、专业特点、区位差异等因素，结合国家教育用地的行业标准，制定符合当地实际的民办高校用地用房的国家标准和地方标准，从根本上解决民办高校校园占地面积及建筑面积问题。从国内情况看，统一规定的民办高校校园占地面积及建筑面积设置标准，与不同省份土地资源的多少、民办高等教育规模的大小、经济发展程度的高低等省情形成巨大的反差与张力。例如，上海、江苏、广东是典型的资源小省、经济大省及人多地少的省份，教育用地需求旺盛，对民办高校用地供给趋紧，仅按照“生均用地规模”单一控制要素，已无法有效引导建设项目优化空间布局和集约高效利用土地。[10]从世界范围来看，高校的生均占地面积和校舍建筑面积标准与高校的办学质量之间没有绝对的必然联系。例如，英国剑桥大学16500名学生、校园占地面积435亩，加拿大布鲁克大学11000名学生、校园占地面积400亩，香港理工大学22000名学生、校园占地面积140亩。[11]此外，从整个社会土地和房产资源的优化配置来看，需要进一步增强供给对需求变化的适应能力，降低民办高校用地用房的门槛和成本。目前我国社会上存在大量闲置、半闲置的楼堂馆所或者适用于教育的土地、房产，以及公办学校的冗余资源。唯独强调民办高校自有产权的土地和校舍，而不放开通过租借土地和校舍办学，不完全符合当前我国“五大理念”之下的共享发展理念。因此，需要创新对自有产权与租借土地及校舍的优化配置，积极鼓励政府将适合办学的空置楼宇、厂房等依法、优惠、优先出租给民办学校使用，促进存量资源再利用。域外国家和地区的相关经验也是值得借鉴的。例如，日本在二战后将大量闲置的义务教育学校校舍低价租赁给私立高校，推动建立发达的私立高等教育系统；澳大利亚采用政府辅助贷款的方式给予私立学校用地扶持；我国香港地区以对政府所有的土地或者校舍采取一元钱批租给举办者的方式支持私立学校。[3]

（二）建立民办高校用地用房集约利用的导向机制

高校土地集约利用遵循的是适度集约原则，主要在于高校土地承载强度偏大可能减少校园建筑面积规模，还可能不利于或限制教学、科研和社会服务功能的发挥。[12]当前，在优化民办高校校园占地面积和校舍建筑面积刚性标准的基础上，基于节约集约教育用地的基本国策，还需要加大教育用地用房节约集约利用力度，多措并举满足民办高校的用地用房需求。面对我国国土资源紧缺，新增用地空间逼仄和存量用地有限、低效的实际情况，如何有效配置、合理利用教育用地的问题更为突出，亟待从当前公办高校用地用房的现状与问题中汲取应有的教训。有学者对成都市17所主要高校土地集约利用状况的分析评价结果显示，低度利用土地面积占到25.80%，近90%的高校存在土地利用的挖潜空间。[13]实践中，公办高校用地规模、开发强度与土地资源紧缺的客观实际相距甚远，在一定程度上造成国土资源的较大浪费。例如，在高校层面，校园规模和功能区域布局的科学、合理和综合规划不足；在政府层面，高校集中绿化用地、校舍建筑用地、校舍建筑综合容积率和建筑密度的国家和地方标准供给不足，且对教育土地混合使用和建筑复合利用的引导不足。[12]此外，对整个社会存量土地和房产资源统筹考虑不够、开放共享引导不足，未充分考虑各类教育设施的紧凑布局、综合设置、开放共享，等等。

基于公办高校用地用房的现状，在新时期民办高校用地用房供给策略上，亟待建立民办高校用地用房集约利用的导向机制。从政策趋向看，国土资源部发布的《节约集约利用土地规定》（2014第61号令）明确了最严格的节约用地制度，指出优先安排社会民生建设用地，教育用地政策总体反映出总量和强度“双控”的趋向。从实际出发，以国家层面的教育用地政策为导向，推动制定和实施更加节约集约的地方性建设项目用地控制标准，尤其是制定和实施高校集中绿化用地、校舍建筑用地、校舍建筑综合容积率和建筑密度等一系列标准势在必行。在标准的控制和指引下，亦即在明确高校容积率下限的开发强度控制要求以及在探索教育用地多功能开发、地上地下立体综合开发利用的情况下，还需深度融合公共服务设施规划，增强高校用地的综合效能。例如，上海市对本市三十三所高校的学校类型、生均规模、土地利用强度等情况进行评估后，比照日本、新加坡、北京等地的高校用地标准和案例，结合本地实际，优化调整了相关用地标准。在满足高校建筑体量、建筑高度等功能用房需求的前提下，增设了高校容积率下限控制值，引导高校紧凑布局、合理用地。在充分对接教育部高校用地行业标准的基础上，区分外环线内外用地条件设置生均用地规模控制范围，外环线内的生均用地规模较原标准下降近10%。[10]对于高校而言，需要持续提升对教育土地集约利用政策的认知水平，进一步通过优化用地结构、拆旧建新、综合立体开发和功能区域规划等途径挖潜。[12]

（三）探索适度允许民办高校租赁土地和房产办学

综合多元突破民办高校用地用房的制度性阻滞，在建构民办高校用地用房的多元设置标准体系和建立民办高校用地用房集约利用的导向机制之外，在高校设置用地用房的法定标准之内，是否允许民办高校租赁土地和房产办学也值得探讨。《普通本科学校设置暂行规定》是当前高校设置条件的主要依据。就民办高校而言，新《民促法》第十一条明确规定“民办学校的设置标准参照同级同类公办学校的设置标准执行”，《独立学院设置与管理办法》（教育部令第26号）第九条明确规定“独立学院的设置标准参照普通本科高等学校的设置标准执行”，也即民办高校与公办高校同等适用《普通本科学校设置暂行规定》。但是，《普通本科学校设置暂行规定》作为高校设置条件的主要依据，在设置标准的“（五）基础设施”部分关于“土地”“建筑设施”要求的表述中，均未明示土地和房产必须是自有产权。反倒是《独立学院设置与管理办法》第十八条在申请筹设独立学院须提交的材料中，出现了“资产来源”“有效证明文件”“并载明产权”“其中包括不少于500亩的国有土地使用证或国有土地建设用地规划许可证”等表述，更明显地指向了土地和房产必须是自有产权。实践中，无论公办高校还是民办高校，对于高校设置条件中“土地”“建筑设施”的要求均是按照“必须是自有产权”来操作的，并未有普遍的质疑和特殊的例外存在。另外一个反证就是，原国家教委1993年颁布的《民办高等学校设置暂行规定》（教计〔1993〕129号）第十条，对自行筹资建校舍确有困难的民办高校，允许租借适用土地和房产从事教学活动，但强调要有具备法律效力的契约。该条款曾明确规定可以租赁土地和房产办学。但是，在随后修改并重新颁布的教育部第25号令《民办高等学校办学管理若干规定》（2007年2月3日颁布）中，删去了前述租赁办学的相关规定，修改为符合国家规定的高校设置条件。

毋庸置疑，从现有的法律和政策看，在高校设置的“土地”和“建筑设施”法定标准之内，并无租赁土地和房产办学的空间。在高校保证土地和房产的法定标准的前提下，一般认为是允许有部分土地和房产以租赁的方式存在的。现行政策的出发点，主要在于高校稳定发展和防范办学风险的需要，当然也应该是对市场准入门槛设置予以综合考量的结果。显然，不拥有土地、房产等大额固定资产的租赁办学，在防范办学风险和高校稳定发展上，不如自有土地和房产的民办高校程度高。总体而言，高校所涉及的政治、经济和社会等方面的因素复杂而广泛，对于高校的抗风险性和稳定性要求更高也无可厚非。但是，笔者认为，在未来高等教育新业态的引领下，考虑到“双一流”建设背景下的新一轮高校重新洗牌，土地资源的日益紧缺，以及一部分高校转型或倒闭后出现的大量闲置且适宜出租的土地和房产等，应当可以在办学风险防范机制更为完善的前提下，进一步探索拓展适度允许民办高校租赁土地和房产办学的政策空间。

三、同步完善用地用房配套政策，切实降低办学用地用房成本

（一）优化民办高校用地用房的减税降费政策

在分类管理背景下，突破民办高校办学空间的制度性障碍，亟待进一步完善与用地用房政策相关的税费制度。如美国联邦和州政府均有政府间接资助私立高校的政策措施，支持私立高校发展，非营利性私立高校用于教学的房产、设施、土地等方面均可享受免税的优惠政策。[14]我国现行的教育税收政策法规过于原则性，法规内部也不衔接，民办高校与公办高校同等的税收优惠待遇难以落实，尤其是缺乏对于何种教育机构享受何种程度的减免税的具体规定，以至于产生各地执行标准不统一、民办高校税赋不均的问题。在民办高校落实法人财产权、独立学院转设以及现有民办高校分类登记过程中，涉及民办高校土地房产的权属转移手续，其中权属转移涉及的税费尚无配套的税收优惠政策。资产过户及变更登记涉及土地等十余个部门，在将土地和房产等不动产过户到学校名下时，要缴纳契税、营业税、增值税等总计约为不动产价值9%的税费，也即过户1个亿的不动产要缴纳900万元的税费，致使一些民办学校的举办者迟迟不愿过户。

遵循非营利性与营利性民办学校分类管理的“有分有统”原则，在一定程度上要统一规范各地对民办学校的税收行为。总体上，民办高校的用地用房税费成本政策直接影响用地用房问题的有效解决程度。在中央层面，财政部、税务总局应会同国土资源部、司法部、教育部等，抓紧修订完善教育用地用房税收政策，推进土地、财政、税收等多方面政策机制无缝衔接，加速推进减税降费；在地方层面，通过制定地方性法规或地方政府规章的形式，落实各地方省级政府关于实施“国务院三十条”的意见或办法中有关税收分类扶持的要求。具体而言，要加快落实非营利性民办学校与公办高校同等的土地和房产等税收政策；对企业办的高校自用的房产、土地，免征房产税、城镇土地使用税；对于从事学历教育的营利性民办高校，占用的耕地、自用的土地和房产用于教学的，免征耕地占用税、城镇土地使用税和房产税。举办者以土地原值过户到高校名下时，只收取证照工本费、登记费；房产过户到学校名下时，应减半收取交易手续费；土地和房产的其他产权转让、过户，或举办者财产权与高校资产相分离，收取适当的工本费、登记费或交易手续费；对高校学生公寓与学生签订租赁合同的，可以免征房产税、印花税。

（二）建立健全民办高校用地的供应价格机制

由于民办教育领域投入资金大、回报周期长等特点，当前举办者面对一些扶持政策不明朗，未来收益难预测，在选择登记的过渡期内将有很长一段时间的观望。[15]当前，现有民办学校选择登记为营利性民办学校的，如果此前是以划拨方式取得土地的，必须首先补齐高额的土地出让金。有学者举例估算，2014-2015年全国土地出让平均价中，非营利民办学校的土地单价是每亩15万元，营利性民办学校的土地出让金是每亩270万元，以校均100亩基数计算的两者差距为2.5亿元。[5]对于新建营利性民办高校而言，在办学收益不确定和办学成本高企的支持政策框架下，加之教育设施融资担保的法律阻碍，新建营利性民办高校时土地供应的价格高低也将成为关键问题。因此，民办高校用地的供应价格将会成为分类管理政策推进的重要制约因素，同时也是地方各级政府在“新法新政”落地落细时可以有所作为的政策空间。

在当前中央和地方层面关于民办高校土地支持的政策框架下，建立健全民办高校用地供应价格机制应成为地方分类支持政策创新的重点之一。在国家层面教育用地政策的刚性约束下，各地经济发展水平和民办教育发展水平存在较大的差异性和非均衡性，交由地方政府根据当地实际情况因地制宜创新实施土地定价机制，给予民办高校最大程度的土地价格优惠，也是路径选择之一。[16]当前，亟待地方各级政府在职责权限范围内，结合各地民办教育发展的不同重点和力度，进一步控制和降低开发成本及地价，合理确定地价水平，支持民办高校获得出让土地或承租土地的优惠价格。此外，还可以进一步创新和深化教育项目PPP合作机制，将政府购买教育服务与民办高校的办学用地用房等需求有效结合，探索通过公私合作模式助力民办高校走出办学用地用房的困境。例如，杭州市政府组建国资公司作为合作方，以优惠价格出让土地，支持建设杭州师范大学钱江学院；另有海宁市政府以出让土地、建设校园及其办公硬件等方式，支持建设浙江财经学院东方学院。[17]

（三）清除民办高校不动产融资担保的制度障碍

《中华人民共和国担保法》第三十七条明确规定，学校等以公益为目的的事业单位的教育设施不得抵押。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国担保法〉若干问题的解释》第五十三条明确规定，高校以教学设施以外的财产为自身债务设定抵押可以认定有效。显然，民办高校用地用房主要的教学设施或是难以满足“功能清晰、产权独立”条件的非教学设施，由于存在法律障碍，难以在融资中进行不动产抵押担保。在分类管理背景下，非营利性民办高校与公办高校享有同等地位，其学校教学设施等不动产无法用于抵押担保尚且可行，但营利性民办高校（包括学历和非学历教育等）继续受制于教学设施等不动产抵押担保的禁止性规定，必将大大影响社会力量进入民办教育领域。

在现有的《中华人民共和国担保法》第三十七条规定及相关司法解释的制度框架下，要实现对于营利性民办学校以教学设施等不动产进行抵押担保的彻底解禁或者有限放开，尚需各方共同努力。可以预测的是，由于司法机关的最终认可是决定性的，而且司法机关也是“以法律为准绳”的，其被动性和滞后性决定了相关法律法规的修改和解释尚需一定的时间。值得注意的是，关于营利性民办高校以教学设施等不动产进行抵押的禁止性规定在政策层面已见松动。例如，《国务院办公厅关于进一步激发社会领域投资活力的意见》（国办发〔2017〕21号）明确提出，探索允许营利性的教育等社会领域机构以有偿取得的土地和设施等财产进行抵押融资。再如，在目前二十七个省级政府颁布落实“国务院三十条”的相关实施意见或办法中，上海市、山东省、广西壮族自治区、海南省明确提出探索营利性民办学校以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资；湖北省则直接允许营利性的教育培训机构以有偿取得的土地、设施等财产进行抵押融资。