国外国土空间规划实践及对云南省国土空间规划的启示

(云南财经大学 云南 昆明 650221)

国土空间规划是指对本国国土空间的合理化布局和国土资源开发利用整合的规划。是统筹整体和区域的空间开发、优化国土资源配置、调控社会经济发展、生态文明建设的重要手段。具有战略性、前瞻性。在2018年3月中共中央印发了《党和国家机构改革方案》，明确由自然资源部负责建立空间规划体系并监督实施。自然资源部的成立，整合了国土资源部等8个部委的规划编制职能，实现了对各类规划的统筹合一，实现了“一张蓝图干到底”。2019年5月23日，中共中央、国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》正式对外公布。《意见》指出，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。

空间规划会随着国家的发展而不断地进行调整，以便适应其发展的需求，也就是要对未来的发展进行预测和规划。根据有关数据统计，我国当前已通过的各类规划编制约90种左右。说明我国正在不断完善国土空间规划体系的法律法规建设。同时也存在了职能混乱、规划部门不协调等问题，造成资源的浪费、经济的滞后发展等后果。这并不利于我国新型城镇化、生态文明建设、脱贫攻坚等一系列国家重大战略的实施。在我国，从国土空间的角度看的话，“胡焕庸线”是真正意义上揭开了我国人类活动和国土开发的研究。新中国成立后，在20世纪70年代开始我国政府和科学界开始了对自然资源的调查和评价工作，逐步开展土地整治和区域资源开发利用与经济发展的研究，为相关空间规划奠定了理论基础，到1987年我国颁布了《国土规划编制办法》，确定了国土规划的主要内容，拉开了国土空间规划的序幕。国土空间规划作为国家空间发展战略性、综合性的政策，对统筹开发各类国土资源、强化生态环境保护、实施国土综合整治等起到了促进作用。

现代意义上的国土空间规划理念在19世纪末、20世纪初由英国、德国等西欧国家的发展规划产生的，20世纪60年代以后，大多数国家由政府组织开展了此项工作。为此，本研究的内容是分析总结国外国土空间规划的经验，结合云南省的实际情况提出相关建议和措施。

一、国外国土空间规划实践

由于各国的实际发展情况不同，所以决定了各国的国土空间规划存在差异性和多元化，因此，我们选取具有代表性的几个国家进行研究分析。

荷兰的国土面积4.1864平方千米，人口密度超过500人/km2，是世界上人口密度最高的国家之一，这些实际状况使荷兰政府不得不重视国土空间规划问题，所以荷兰也是最早进行国土空间规划的国家之一。荷兰的国土空间规划从开始到现在一共经历过5次，每次国土空间规划的修订时间大约是5-10年，从最开始的调整人口分布，改善落后地区发展。到建立规划交通布局，解决城市扩张造成的人口增长，原有城市格局的破坏和环境恶化等问题。到解决核心城市群出现的衰退现象，提出城镇优先发展原则，实施人口迁徙政策，防止城市经济衰退。欧盟的成立、欧洲一体化的发展使荷兰进行了第四次国土空间规划，提出“可持续发展”理念和发挥中心城市群的辐射性。在21世纪荷兰的第五次国土空间规划对过去国家的社会和经济的发展进行了总结和分析，对未来30年的空间开发进行了预测和展望。回顾每次国土空间规划都强调在内容上与上次的规划保持良好的衔接和延续。而且在规划的实施纲要里都贯穿了建立生态缓冲带的理念。荷兰的国土空间规划行政体系分为中央、省、地方三级，各级在规划时的重点不同，为避免产生冲突，政府间形成垂直和水平协调机制，构建一个完整的规划体系。在制定规划方案的过程中，荷兰政府注重公民的参与度，通过新闻媒体、举行行政评议会、召开新闻发布会和听证会收集民众意见。并且实施监察机制，加强中央的宏观管理。在政策方面，荷兰制定相关规划法和财政、产业等政策有效保证和促进国土空间规划的实施。

德国在20世纪初随着工业化和经济的快速发展，为了协调城市快速扩张产生的冲突和混乱就对柏林、慕尼黑等中心城市进行了区域规划，所以德国是最早进行国土空间规划的国家。从20世纪30年代开始，德国更加重视国土空间规划。二战结束后，德国经济快速发展，但与此同时出现了区域发展不协调的问题，因此，缩小区域间的差距，促进薄弱地区的发展是德国区域空间规划的首要问题。到20世纪90年代，随着东西两德的统一和欧洲一体化的发展趋势，使德国的社会经济结构发生了巨大的变化，为了适应发展的需求，德国提出了9项国土空间规划发展的目标和任务。德国的国土空间规划按行政层级划分为联邦、州、区域和地方4级，联邦和州的规划期限一般为15-20年，而规划又分为正式规划和非正式规划两种。正式规划按照联邦、州、区域和地方的相关的法律法规规定而进行的规划，非正式规划相对比较灵活和开放，是以地区的实际具体问题为导向，参与者更加广泛和基础，规划效果与实际情况更切合。目前，此类规划有增多的趋势。德国在国土空间规划的政策主要体现在财政上面，实施国家投资、横向拨款、补贴救助等政策确保规划的顺利实施。德国的国土空间规划重视理论探索和基础研究，在编制规划方案之前必须进行全面、深入、细致、缜密的空间发展调查分析研究工作。国土空间发展分析研究的科学性、系统性和精准性很高所以德国重视空间规划人才的培养，在20世纪60年代，德国就开始在大学开设此类专业，并且注重培养复合型人才。

日本是世界上开展国土规划较早的国家之一。在二战结束后，日本就开始酝酿制定国土规划，从二十世纪中叶开始，日本制定了第一部国土开发的法律法规——《国土综合开发法》，拉开了日本现代化国土空间规划的序幕。随后，日本制定了上百部国土空间规划的配套法案，形成了具有自身特色、较为完善的国土开发法律体系。从1962年开始，日本进行了第一次国土规划，到目前为止，日本已出台了第7次国土规划。在前五次的国土规划中，主要是大规模的国土开发，国土空间布局和区域主体功能业已“成形”。国土开发已经完成，开始了国土形成，就是立足于已经成形的国土空间格局来推进区域性的协作发展。进入21世纪以后，日本人口减少和老龄化导致城市人口规模缩减，城市之间竞争压力大，发展不平衡和基础设施老化等问题日益显现。2015年日本通过了第七次国土空间规划，此次规划以国家宏观调控，采取措施应对人口减少的社会问题；重视区域交流、提倡重点区域要“因地制宜”推动创新，以人口、资源、文化、知识、技能等多要素为区域经济增长动力，实现区域之间全面发展；利用民间资源，鼓励民众参与地区建设改善农村生活环境；优化基础设施；采用信息技术(互联网和物理空间信息系统)促进社会服务、文化交流、产业联合等价值最大化；构建小型中心城市群和打造世界级都市圈等。日本这次规划布局分为重点城市(一线城市)、中心城市(二三四线城市)、农村和边境地区，从而细化落实规划内容。

二、对云南省国土空间规划的启示

(一)创新规划体系，完善国土空间规划法律体系

在新颁布的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》将改变过去的不同部门不同规划产生的冲突局面，自上而下地建立“多规合一”的规划体系。在以国家规划的大指导方针下，综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态保护等因素，科学合理地改进现有规划体系。探索将不同领域规划的方法进行深度融合，实现多部门政策的有机融合，构建科学有效的规划体系，明确省、州、市县规划的功能和作用，做到层次分明、分工明确。在上述国家中，各国政府都有对应的规划法律来保障规划的权威性，必须按照法定程序编制和实施规划。所以完善相关法律体系起到了不可替代的作用。

(二)国土空间规划应与区域发展政策相结合

国土空间规划在支撑新型城镇化发展、生态文明建设、脱贫攻坚等方面起到了非常积极的作用，所以应该把国土空间规划建设为一个统筹协调多方面政策的平台。结合云南省的发展定位考虑把建设西南开发桥头堡战略、脱贫政策、民族地区发展政策、农业地区发展政策、生态建设等一系列针对特定区域特殊问题的政策有机地进行统筹整合，使规划和政策的实施能够获得更大的收益，缩小区域之间的差距。

(三)加强科技创新，形成信息化数字管理平台

21世纪是信息化、数字化快速发展的时代，在社会发展的各个方面都要及时进行更新，这样才能更好地为大众服务。在国土空间规划方面，除了要培养更多复合型专业人才以外，还应该结合时下的新技术、新应用。大数据、云计算、人工智能等应用可以帮助我们更好地进行规划和管理。国土空间规划和治理需要大量的基础数据，比如人口密度、经济发展、交通状况、土地覆被、建设用地、资源分布情况等多维度大数据，而云南省又拥有丰富的自然资源和复杂的地质地貌，结合这些新技术我们可以建立一个一体化的信息平台，这样不仅能够更好地呈现区域范围内的国土空间分布特征，体现区域之间的差异，扩展空间规划的广度和深度。而且还能提高规划质量，并且可以实时监控，及时调整。是国土空间规划更加的智能化和高质量、高水平的推进。

(四)以生态为前提，构建区域国土空间格局

国土空间规划以生态文明建设为纲，强化生态保护、修复和建设，划定“生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”三条空间管制线。而在2018年云南省《政府工作报告》中明确提出：“全力打造世界一流的‘绿色能源’‘绿色食品’‘健康生活目的地’这三张牌，形成几个新的千亿元产业。” 云南省具有良好的生态环境和自然禀赋，生态是云南省的一张王牌。生态文明建设和社会经济的发展都是以国土空间为载体的，建立以生态健康发展为导向的高质量、高水平的空间格局，强化底线约束，促进绿色发展、安全发展和可持续发展为目标，加快形成绿色生产、生活方式，形成生态、文明、宜居的组团式城乡空间结构。

(五)以边疆、民族等特色，打造新时代的西南城镇样板

中央城市工作会议指出，要加强城市设计，加强对城市空间立体性、平面协调性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控。保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“基因”。云南省位于西南边陲，境内有25个少数民族，其中有15个是云南省特有的少数民族，有8个少数民族自治州、29个少数民族自治县。云南具有特有的民族特色，在云南省的国土空间规划方案中应着重考虑城镇所处的地理位置、民族文化等因素。各州市应结合自身资源禀赋，深度挖掘民族文化、古城古镇、生态环境、特色产业等优势，将自身资源不断转化为经济发展动力。州市之间还应加强协作，建立特色城市群，打造新时代西南城镇样板。