农村基层民主制度的演变及困境——以“路径依赖”为理论视域

(天津师范大学政治与行政学院 天津 300380)

自1978年以来，我国改革开放走过了40年的光辉历程，40年春风化雨、春华秋实，极大改变了中国的面貌，无论是农村领域的改革，亦或是城市经济体制的改革，均发生了前所未有的巨大变化。为了将改革开放进行到底，需要我们及时地回顾与总结这40年来各领域的经验教训，以便为改革开放注入更强大的动力，避免再次走上错路老路。而农村领域的改革经过艰难困苦，玉汝于成的发展路程，历经了从实行家庭联产承包责任制、乡镇企业异军突起、取消农业税牧业税和特产税到农村承包地“三权”分置、打赢脱贫攻坚战、实施乡村振兴战略等等政策和现象，与此相伴随的则是农村基层民主制度的不断发展与完善。回顾农村基层民主制度的演变历程，其经历了一个制度化、纵深化和现代化的发展路径。本文试图从“路径依赖”的理论视角去探讨农村基层民主制度的这一发展演变历程，并总结出农村基层民主制度在当下遇到的一些实际问题，从而为巩固党在农村的执政基础，推动国家治理体系和治理能力现代化提供借鉴。

一、“路径依赖”理论

“路径依赖”是指人类社会中的技术演进或制度变迁均有类似于物理学中的惯性，即一旦进入某一路径，无论“好”与“坏”，都会对这种路径产生某种依赖，并在依赖过程中不断进行自我强化，这将或多或少对以后及将来的路径选择产生重要影响。作为这一理论的传播者诺斯把路径依赖解释为“过去对现在和未来的强大影响”，并指出，“历史确实是起作用的，人们今天的各种决定、各种选择实际上受到历史因素的影响”。

路径依赖所产生的后果有两种，一是走向善治的路径选择，即原有的制度设计，在以后的发展过程中，会随着经济社会的变化而不断进行自我革新，不断去适应现实社会的发展，这便是一种良性的路径依赖；二是走向僵化的路径选择，即原有的制度设计，随着社会的发展，而不能从内在的制度性上作出相应的改变，逐渐走向无效率、僵化的道路，这便是一种被“锁定”的路径依赖。

二、农村基层民主制度的路径演变

通过“路径依赖”理论分析我国农村基层民主制度的路径演变，可以将这一演变路径分为三个阶段，分别是制度化阶段(1978年至1998年)、纵深化阶段(1999年至2010年)、现代化阶段(2012年至今)。之所以这样划分，一是根据农村基层民主制度的具体实践倒逼国家将其合法化，另一方面是根据我国政策法律层面对其作出的主导性制度性安排，然而总体上，我国农村基层民主制度是依据“四个民主”作为基本遵循，并在这一路径选择下作出适当合理的改变以适应农村社会经济的发展。鉴于农村基层民主制度的理论与具体实践是动态和延续的，上述阶段的划分并不意味着各阶段及针对某一具体形态的聚类与下一阶段的相割裂，只因在总体特征上，阶段之间有较大不同之处。农村基层民主制度既是我国基层群众自治制度的一部分，也是我国的一项基本政治制度，更是中国特色社会主义民主政治的组成部分。从乡村治理的角度讲，我国农村基层民主制度关乎乡村发展的安稳有序，对于乡村经济的发展也起着至关重要的作用，同时，它与乡村经济的发展又有着命运与共的内涵，因而在推动乡村振兴战略的具体落实和国家治理体系和治理能力现代化的进程中有着先导性的意蕴。我国农村的基层民主制度的起源并非是由国家首先提出，然后推行于全国，恰恰与此相反，它是一个自下而上的过程，首先发端于农村，对国家形成一种倒逼形态，最终由国家确认，将其合法化、制度化。

(一)农村基层民主制度化

1978年十一届三中全会作出改革开放的伟大决策，以家庭联产承包责任制为核心的改革首先在农村拉开了帷幕。农村土地在以集体财产的前提下承包到户，及大地激发了广大农民的生产积极性，农村经济的活力被包产到户彻底激发出来，这也催动着原有的管理农村的人民公社体制的瓦解。国家权力退出农村社会，基层组织体系原有的功能陷入瘫痪、半瘫痪状态，导致了农村管理的真空，[1]因而农村社会中开始孕育着自治的管理模式。

村民自治发端于广西和寨村，1979年，和寨村按照家庭联产承包责任制分田到户，使得村内生产队成了空架子，社会治安较差，一些村内事务得不到良好治理。在这种情况下，1980年1月，在和寨村大队党支部书记蒙宝亮，老党员蒙正昌、蒙正奉、蒙光新等人主持下，果地屯召开了全屯户主会议，选举产生村民自治组织，同时制定了村规民约。由此，果地村委会成为了全国首个利用村规民约进行村民自治、村务民主管理的村民委员会。这对于解决维护村内稳定、村务管理、村务监督、管理集体财产具有非凡的意义。此后，“和寨式”村委会成为我国农村基层组织建设的方向。然而不可忽视的是这一阶段的村委会的民主色彩还不是十分浓厚。广西一些村类似于和寨村的做法迅速在全国引起强烈的反响，并在中央进行探索农村管理模式的背景之下，这一做法得到了中央的重视和认可，且很快进入到国家的议事日程当中。1982年，全国人大常委会在起草宪法修正案时，总结了从基层群众中创造的新鲜经验，把村委会和居委会共同写进宪法，并对村委会的性质、任务和组织原则都作了具体规定，这也是我国制宪史上的一个伟大创举。1982年宪法规定了乡镇政府为国家在基层的政权组织，并明确规定了村委会为基层群众性自治组织。1983 年 10 月，中共中央、国务院印发了《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，要求在农村广泛建立由村民选举产生的村民委员会，并规定了村委会的建立、职能、产生方式等方面的内容。由此以后，全国普遍开展了由生产大队改建村委会的做法，绝大多数地方以人民公社为基础成立了乡镇政府。北京、内蒙古、天津、新疆、河北、西藏等地根据本地实际情况制定了《村民委员会组织简则》。至此，村委会的做法在全国推广开来。1987年，《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》开始执行。作为自我管理的村委会，其领导成员必然是村民选举产生，而“早期的村委会选举大多参照县乡人大选举的办法”[2]。由此，基层民主制度由村民自发性的创造上升为国家主导的制度性安排，成为了合法合理的村民自治组织，从地方性的试点发展到全国性的推广，至此也形成了我国基层群众自治组织体系。在此之后，我国农村基层民主自治制度一直沿着这一架构不断发展完善。

为了适应全国农村自发性地自我管理新模式的发展，使其按照国家规划的轨道继续前进，并形成国家引导的管理模式，1988年6月，民政部开始在全国范围内引导农村开始村民委员会的选举。1994 年，民政部印发《全国农村村民自治示范活动指导纲要(试行)》，提出村民自治示范活动的任务和具体措施，初步建立起了“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”等四项民主制度，实际上系统地确立了农村基层民主的基本内涵和主要内容，把全国农村基层民主建设推向了制度化发展新阶段。1998年，党的十五届三中全会提出：“扩大农村基层民主，实行村民自治是党领导亿万农民建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造。”1998年，《中华人民共和国村民委员会组织法》正式颁布实施，对“四项民主”作了法律规定，至此村民自治制度成为我国农村基层民主建设的基础性制度正式确立起来。

(二)农村基层民主纵深化

20世纪90年代中后期，随着社会主义市场经济在我国的逐渐确立，作为我国的一项基本政治制度——农村基层民主制度，也在有限的范围内作出相应的改变，且逐渐向纵深化方向发展。进入21世纪以后，村民自治得以全面实施，村干部作为村民当家人的角色变得越来越重要，“自治”变得名副其实。“以竞争性选举为主要特征的农村基层民主实践在全国普及，成为乡村治理新常态”[3]127。

2002年，党的十六大进一步强调，要健全和完善村民自治机制，并且把村民自治摆在社会主义政治文明建设过程中的重要位置。各地积极探索民主听证会、民主活动日、村民咨询日等新的民主形式，不断丰富和发展村民自治的具体形式。经十六届五中全会审议通过的《中国人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》，对扎实推进新农村建设提出“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的基本要求，农村基层民主建设全面纳入现代化建设的总体框架之中。2007年，十七大指出“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人们当家作主最有效最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工作重点推进。并且规定基层群众自治制度为中国特色政治制度的内容之一。这更进一步加强了我国农村基层民主制度的深度，同时也表明了农村基层民主制度在国家层面得到更加重视。2010年，《村民委员会组织法》经全国人大常委会再次进行修订，其中对村委会选举、自治章程和村民会等内容进行了更详细的规定，且明确规定要增设村务监督机构。这一阶段的农村基层民主制度，不仅在基本内容、运行规则、委员会选举等方面得以进一步拓宽和明确规定，且在国家法律和制度层面得到更加地认同和重视。由此这一阶段更加推进我国农村基层民主制度向“四项民主”纵深化发展，为丰富多样的民主形式作了更加积极有效的探索，也为基层民主制度积累了宝贵经验。

(三)农村基层民主现代化

随着我国社会经济的不断发展，市场经济更加活跃，农村基层民主制度也出现更加丰富多样的民主形式，国家在将基层民主制度又提升到一个新的高度。因而，在国家力推下和农村社会主义民主具体实践过程中，我国农村基层民主制度更进一步迈向现代化，成为国家治理体系和治理能力现代化在社会主义新农村的具体表现。

2012年，党的十八大报告中指出，基层群众自治制度和多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度共同构成我国社会主义基本政治制度，并提出要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，拓宽范围和途径，丰富内容和形式，保障人民享有更多更切实的民主权利。另外，还首次提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”，并在此基础上确立“社会主义协商民主制度”概念。“协商民主作为一种新型民主建设路径，逐渐走进社会公众的视野，成为村民自治新的增长点”[4]。但在全国范围来看，有关协商民主实践的制度化、程序化、标准化还有待完善，就其在各地区的状况而言，还处于探索阶段。2013年，党的十八届三中全会提出，我国全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力现代化。由此，我国村民自治成为国家治理现代化的重要组成部分。村民自治不仅仅是社会主义民主的一种体现，也是现代国家治理的一种形式。2017年党的十九大明确提出实施“乡村振兴战略”，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。随着我国社会主义社会进入新时代，国家开始了大踏步迈向现代化的新征程，我国农村基层民主制度也随着国家治理现代化的步伐，开始了更新更高的现代化阶段。

三、农村基层民主制度的现实困境

通过我国农村基层民主制度的演变历程来看，它的发展并非一帆风顺，其在各阶段也面临着较为严峻的问题，而各种现实中的困境，又反过来迫使农村基层民主制度的良性发展。

从最初的农村基层民主实践开始，就表明了“村民自治是建立在集体经济基础之上的”[3]128。集体经济是公有制的实现形式之一，建基于此的村民自治有条件排斥日益增长的个人财富对公共事务的影响。一般而言，集体经济发展较好的村庄，村民自治就比较有活力。原因在于，集体经济培育了村民的公共观念，村民有参与、监督村务的内在动力。

改革开放以来，随着农村生产力的快速发展，农村劳动力被不断解放出来，加之社会主义市场经济的广泛活跃，打工成为广大农村劳动力谋求出路的重要途径。在那些村集体经济欠发达的广大农村，剩余青壮年劳动力不再留守在家，而是选择外出务工。由此，造成村干部年龄普遍偏高，致使较多村庄无法正常开展村务工作。另外，村干部年龄偏高，又使其限制了管理思维活跃度，其仍旧停留在老旧僵化的思维模式上，尤其缺乏现代管理知识和必要的技能，不能根据本村实际状况，主动参与到市场经济竞争中去，为村庄谋求更多的效益。同时，农村基层组织的日常工作主要体现在民生服务上面，而农村留守人员是社会公共服务和产品的最应受益者，而作为公共服务和产品供给方的农村基层组织的能力却表现出较大欠缺。国家对于农村建设的专项资金以及弱势群体的福利在基层落实中甚至出现层层克扣的现象，进而衍生出村干部腐败问题，这些因素削弱了基层自治组织的权威，深刻且持久的影响了基层民主制度的运行。

小结

透过路径依赖的视域对农村基层民主制度的演变历程研究发现，我国农村基层民主制度从农民自创到国家将其制度化、合法化之后，其总体路径是沿着“四项民主”为核心而逐渐发展变化的，并不断朝着现代化的目标演进。在农村基层民主制度发展过程中，虽然出现村干部腐败、基层组织松散弱化等诸多问题，但随着国家治理体系和治理能力现代化的逐步推进，以及乡村振兴战略的逐渐落实，这些问题终究会被逐一克服。