合肥市蜀山区社区居家养老服务的现状与问题研究

(安徽大学管理学院 安徽 合肥 230601)

一、引言

人口老龄化的持续加剧，导致养老需求不断增加以及多元化，但在我国养老服务有效性不足、养老服务和产品供给效率低质量差、养老服务市场秩序不规范、城乡养老服务业发展不平衡等问题阻碍了我国养老服务的提供和发展。在此背景下政府曾多次采取相应措施出台相关政策，提出建立多层次的养老服务体系。公共服务供给主体逐渐实现多元化，形成以政府为主导各种社会主体共同参与的供给格局，在社区居家养老服务领域引入 ppp 模式，这一方式改变了以往政府作为单一供给主体提供社区居家养老服务绩效低下的问题，是政府应对老龄化社会对养老服务日益增长的需求的有效措施。合肥市蜀山区积极采取措施，通过政府购买社区居家养老服务，推动社区居家服务和机构养老服务的发展，满足老年人所需的生活照料服务、医疗保健、社会帮助和精神慰藉等需求，但是在实践上，蜀山区社区居家养老服务仍存在着问题，如何完善蜀山区社区居家养老服务的建设是个值得思考的问题。

二、合肥市蜀山区社区居家养老服务的实践与历程

(一)启动政府购买居家养老服务

合肥市于 2013 年 10 月正式启动政府购买居家养老服务，凡是合肥市市区符合 70 周岁以上的低保老人、空巢老人、90 周岁以上高龄老人都可以免费享受每月 600 元的社区居家养老服务。服务内容主要有生活照料、医疗保健、家政服务、紧急救助和精神慰藉五个大项，具体服务内容涉及理发、送餐、陪护、日常保洁、下水道维修等 38 个小项，每个小项都有具体的服务范围和服务标准。[1]为了确保政府购买居家养老服务的质量和效率，掌握居家养老服务人员的具体服务情况和老人们的实际需求，实现真正的老有所养，确保政府购买公共服务真的发挥作用，蜀山区于 2014 年 10 月开始实施“月访制”。所谓“月访制”是指针对服务内容、服务时间、服务金额、服务满意度等，每月定期上门对社区内的居家养老服务的对象进行回访，征得老人们的意见和建议，以此对政府购买居家养老服务的内容和形式进行优化和改进。

(二)延伸居家养老内容，引入“医养结合”模式

随着政府购买社区居家养老服务的实践和推进，不同家庭的养老需求也各不相同，在实现基础生活服务提供的程度上，蜀山区进一步延伸社区居家养老服务的内容，将社区的医疗卫生服务引入居家养老服务中心，定期安排为老人们进行身体检查，做到让老人小病不出家门，大病接受跟踪服务，从过去“老有所养”逐步过度到“医养结合”、“健康养老”。为了让社区的养老服务中心能够切实的发挥作用，蜀山区鼓励拓宽民间资本在社区居家养老服务业中的发展空间，按照互惠互利的原则，通过建立准入制度、项目管理制度，以购买服务、委托等多种形式，鼓励和支持各类民间组织、企业从事社区居家养老服务，将中心交给他们运营，为社群老人提供专业的服务。

(三)高层住户居家养老探索“互联网+”新方式

随着科学技术的发展，信息时代的到来，互联网进入到生活的方方面面，蜀山区针对部分高层住户探索了“互联网+”居家养老新方式。首先，建立了“大数据”信息动态库。将老年人的家庭、身体条件、养老需求等信息进行收集，建立数据库，逐步对信息进行完善，实行动态管理，并开设老年人服务热线，可通过电话联系全方位的专业服务。其次，在此基础上采取“志愿服务+互助+自雇”模式。建立志愿者队伍，为老年人提供上门、义诊等志愿服务。所谓“自雇”是指组织部分提前退休人员，担任社区居家养老服务人员。最后，引进“互联网+”提高服务精准度。实现社区服务现代化、科技化、信息化，在社区服务中心实现无线网络全覆盖，建立平台公共号，促进信息的交流与沟通。

三、合肥市蜀山区社区居家养老服务的成效

蜀山区政府高度重视和推进居家养老服务工作，积极提供政策支持。及时成立全区居家养老工作领导小组，着力构造全区居家养老工作指导中心、镇街居家养老服务中心和社区(村)居家养老服务站三级网络，明确相关部门和镇街园主体责任，并坚持示范引路，选定 3 个街道、24 个社区分别打造居家养老服务中心和服务站试点[2]，蜀山区居家养老服务的建设已初具成效。

(一)社区居家养老服务中心建设标准化

蜀山区成立的社区居家养老服务中心呈现标准化的特点，按照政策规定的统一标准建设，内设医疗保健室、书画阅览室、娱乐活动室、舞蹈室、营养餐厅、理发室等多个功能区，主要为辖区内 60 岁以上的老人，特别是三无、高龄、独居、特困和生活不能自理的老人提供生活照料、家政服务、精神慰藉、康复保健、紧急救援等各项服务。

(二)引进“互联网+”，社区居家养老服务信息化

随着信息时代的到来，越来越多的领域引进“互联网+”模式，社区居家养老服务这一领域也逐渐走向信息化。许多社区居家养老服务中心都有自己的 APP，每一位老人都有自己的账号，记录着自己的信息，每次的服务都留有记录，为老人带来了便利。如三里庵社区居家养老服务中心是蜀山区“互联网+大养老”模式的首创，在服务中心引进了一系列的医疗器械，能检测包括心电图、体脂、骨骼等 27 项身体技能。老人只要凭借身份证就能进行身体的检测，机器能自动生成检测结果，并对老人健康情况做出评价，同时这些检测结果会通过互联网传送到老人子女或者其他看护人的手机中，提醒子女等看护人老人的具体健康情况。这些检测数据会留有记录，能对老人的身体变化情况做出评估。这项服务为老人提供了极大的方便，一定程度上减轻了老人去医院体检的负担。

(三)“医养结合”，链接社会资源

上文提到，所谓“医养结合”就是将医疗资源和养老服务相结合，完善养老服务的内容，同时提高社会资源的利用率。其中，“医”包括医疗康复保健服务，具体有医疗服务、健康咨询服务、健康检查服务、疾病诊治和护理服务、大病康复服务以及临终关怀服务等；“养”包括的生活照护服务、精神心理服务、文化活动服务。合肥市蜀山区芙蓉社区居家养老服务中心与周边医院和药房进行合作，定期为老人提供志愿服务，老人不用奔波就能在服务中心享受到服务。芙蓉社区居家养老服务中心不仅仅在医疗方面与其他社会组织有所合作，仍在努力的链接其他社会资源，扩大服务的涵盖面，为老人提供更多的服务，同时整合社会资源，实现社会资源利用率最大化。

(四)服务种类齐全，服务方式灵活

上文提到，合肥市为符合一定标准的老人提供600元的居家养老服务券，不仅能用于解决老人的吃饭问题，还能应用于各项其他的社区居家养老服务，项目包括保洁、钟点工、陪护、理发等 28 项服务。其中一些项目，如用餐、理发等服务，老人不仅能在社区居家养老服务中心享受服务，也能由工作人员提供上门服务。合肥市蜀山区西园新村小区有不少高龄老人，这些老人行动不便或生活某些方面不能自理，为了解决这类老人的生活问题，三里庵社区居家养老服务中心提供上门服务，由专业人员上门为老人服务，由于需求量大，服务中心的负责人专门为此制作了排班表，为老人提供固定的服务。

四、合肥市蜀山区社区居家养老服务存在的问题

为了应对人口老龄化给社会带来的在养老方面的压力，蜀山区积极采取各项措施提高社区居家养老服务供给的质量和效率，但是仍存在一些问题。

(一)区域之间不均衡

第一，区域分布不平衡。遍观蜀山区，现有的社区居家养老服务中心分布不均衡，南北差异明显。蜀山区南部的新城区社区居家养老服务中心分布比北部老城区多。第二，区域发展不平衡。发展蜀山区北部老城区建设的社区居家养老服务中心，建设时间相对较早，部分设施已陈旧老化，而南部新城区新建的社区居家养老服务中心相对于北部老城区来说，设备先进且环境优美，空间设计更加科学合理，但是在运营管理方面还不够成熟。个体之间存在差异，服务内容存在差异，服务质量和效率也存在差异。例如定点就餐和送餐服务，有些居家养老中心提供定点就餐服务，每周的菜单会提前公示，由专设的食堂供应饭菜，有些社区居家养老服务中心还未能提供定点就餐服务，上门送餐不能保证饭菜的质量、不能适应老人们的口味。

(二)社区居家养老服务供给不足

一站式的综合社区居家养老服务中心数量不够，一个服务中心辐射的面积过大，由于交通问题以及老年人身体状况，会给居住距社区居家养老服务中心有一定距离的老人带来不便。据了解，蜀山区于 2017 年提出将新建 10 所社区居家养老服务站(中心)，新建的10 所社区居家养老服务站(中心)分别位于辖区蜀山新产业园区立新社区、卫星社区，稻香村街道黄山路社区，五里墩街道陈村路社区，荷叶地街道红四方社区、凯旋门社区和金荷社区，琥珀街道飞虹社区、奥林花园社区、翠竹园社区。现有部分已投入使用，但问题仍未解决。[3]

(三)部分设施设置不合理造成资源浪费

成立社区居家养老服务中心必须建有舞蹈室、医疗保健室、书画阅览室、娱乐活动室、营养餐厅、心理咨询室、助浴角、日间照料室等设施，但是存在部分设施利用率不高，部分设施供不应求的情况。如舞蹈室、娱乐活动室这样的场所利用率较高，相比较之下，心理咨询室和助浴角利用率就比较低。书画阅览室满足部分老人的需求，但书籍的类型和更新速度也对阅览室的利用率造成影响，书籍更新不及时、类型不适应等造成书画阅览室利用率低。助浴角存在的初衷是帮助行动不便的老人进行身体清洁，但社区居家养老服务的含义就是社区和家庭相结合，老人们都住在就近小区，行动不便的老人也不便出门，大多需求上门服务，助浴角的利用率就受到了影响。

(四)服务队伍不稳定，缺乏专业培训

由于缺乏促进社区居家养老服务可持续发展的动力机制，缺乏有效的管理，也由于许多人不能适应伺候老人的工作，致使社区居家养老服务队伍缺乏稳定性。工作类型特殊且工作量大，工资报酬相对较低，服务队伍难以扩大，而有限的服务队伍难以满足日益增长的需求。从事该项工作的部分是退休或下岗女职工，部分工作人员受教育程度较低，缺乏专业正规的培训，有一定工作经验但专业理论知识不足，缺乏一定的专业技术和方法，能给老年人提供家政服务和日常生活照料，但老年人所需的心理辅导等深层次的需求难以满足。社区居家养老服务队伍整体素质无法满足老年人的实际需要，这在一定程度上限制了居家养老工作的开展和服务内涵的延伸。[4]

五、完善蜀山区社区居家养老服务的对策建议

(一)区域均衡发展，规范服务标准

首先，对某些社区居家养老服务中心陈旧过时的基础设施进行更新换代，提高设施的安全性和先进性，提高服务供给的质量。对运营和管理不成熟的社区居家养老服务中心进行培训，加快社区居家养老服务中心的发展，完善其功能并提高工作水平。其次，对全区的社区居家养老服务中心进行统一管理，标准统一化。对一些服务的质量和要求进行统一管理，比如定点就餐和上门送餐服务的质量应建立统一标准。但标准统一不是一刀切，应因地制宜实事求是。有的区域老人集中，独居老人居多，有定点就餐的需求，需要提供定点就餐服务，但有的区域情况不同，老人对定点就餐的需求不高，如果强制提供定点就餐，会造成资源浪费。最后，通过政策落实，在全区范围内形成统一的且有一定灵活性的标准。

(二)整合社会资源，加大建设力度

首先，要加快社区居家养老服务中心的建设速度，增加综合性一站式社区居家养老服务中心的数量，尽可能做到区域间分布科学均衡，覆盖面广。在老人聚集的小区或者交通便利的地点建立社区居家养老服务中心或下属站点，从而做到老人有地方可去，有便利可享受，有需求能满足。其次，不仅政府要加大资金的投资力度，更迫切的是整合各种社会资源，让更多的社会资源涌入社区居家养老服务这一领域，让各种社会资源充分发挥积极性，提高社区居家养老服务供给的质量和效率，同时实现社会资源利用率最大化。最后，社区居家养老服务的发展需要政府、第三方组织、社区、家庭的多方努力，政府、第三方组织、社区要扮演好自己的角色，家庭也要积极配合，实现社区居家养老服务的目的和初衷。

(三)设施灵活运用，实现效能最大化

提高设施建设的科学性，建设多功能性质的基础设施，提高基础设施的利用率。比如老人对娱乐活动的需求较大，可以建设多功能活动厅，一个区域能同时满足多种需求。或者提高基础设施的使用率，灵活运用基础设施，当某项设施出现供不应求时，可开放其他场所作为补充，实现基础设施机动使用。基础设施的建设也应因地制宜，实事求是。根据该社区居家养老服务中心所覆盖社区的特点，灵活设置基础设施，避免造成不必要的资源浪费。

(四)建设高素质队伍，提高专业服务水平

居家养老服务人员不仅应具备专业的家政、康复护理等技能，更应该在精神道德层面有较高的要求。服务方式的灵活性，服务技能的专业程度决定了服务的质量，要采取灵活的服务方式，满足老人多方面的需求。矫海霞提出“应加强对社区居家养老服务人员的专业教育、在职教育和岗位技能培训，不断提高其政治素质、职业道德和业务水平。另外，适当提高居家养老服务人员的待遇，提升其职业美誉度。结合国家各类劳动保障政策，为社区居家养老服务人员争取更多的政府补贴，同时严格保障服务人员的养老保险、医疗保险、工伤保险和失业保险等保险费用的足额缴纳。”[5]

六、结论

随着社会的发展，老年人口的增加使得社会养老负担日益加重，养老负担的增加对居家养老服务的供给提出了要求，从合肥市蜀山区三里庵居、芙蓉社区居家养老服务中心来看，合肥市蜀山区社区居家养老服务的建设已具有一定成效，但仍存在发展不均衡、供给不足、部分资源浪费、队伍专业性不足的问题，社区居家养老服务供给的总量、质量和效率都有待提高。蜀山区政府为缓解社会养老压力做出了努力，社区居家养老服务中心通过各种方式提高服务质量和水平，但完善居家养老服务不仅需要政府的支持和引导，更需要社会组织和家庭等多方的参与和配合。