域外大国国家安全法律制度经验启示

(西华师范大学 四川 成都 610000)

“国安才能国治，治国必先治安”。经过40年改革开放，中国经济、政治、科技、文化、社会等各个方面蓬勃发展，中国特色社会主义进入了新时代。从维护国家安全的角度讲，国家安全的内涵和外延也发生着深刻变化。党的十八大以前，我国于1993年颁布实施《国家安全法》，1994年6月出台《国家安全法实施细则》，使维护国家安全有了法律保障。但这两部法律法规并非完全意义上、涵盖全面的国家安全法，而仅仅是对反间谍方面工作作了规制，是狭义上的国家安全法律。在新历史时期，面对更加严峻的敌情形势，面临更加巨大的风险挑战，面临百年未有之大变局，党中央成立国家安全委员会，出台国家安全战略纲要，提出总体国家安全观①，不断完善国家安全的体制机制。为强化国家安全保障，重新制订了《国家安全法》《反间谍法》等一系列国家安全法律法规，为维护国家安全提供基本遵循和法律保障。但对照总体国家安全，对比域外大国，我国在维护国家安全的法律建设上还有不小差距，我国国家安全法律存在体系不健全、衔接不充分、缺位错位等现状和问题。彭真同志曾提出:“研究法学必须吸收古今中外的有益的经验”。②为此，笔者深入分析美国、俄罗斯、英国、法国等联合国常任理事国国家安全法律制度，力图从域外大国的法治建设中汲取经验，对我推进全面依法治国，完善我国国家安全法律有所裨益。

一、域外大国国家安全法律考察

国家安全概念起源于美国，西方国家经过上百年的发展，积累了丰富的理论基础，形成了较为完备的国家安全法律体系。

(一)美国

美国颁布的《1947年国家安全法》③,是美国历史上诞生的第一部真正意义的、专门的国家安全法，是美国构建现代国家安全法律体系的开端。这部门法律明确了建立国家安全体制、职能机构、保障和监督国安机构等事项。最开始的版本只有6章数千字，七十多年来，又相继加入了《国家安全法修正案》《情报人员身份保护法》《中央情报局信息法》《情报组织法》《反情报和安全促进法》《情报更新与改革法》《反情报促进法》《情报改革法》等修正案。现在的美国《国家安全法》,对美军事、外交、情报三类主要工作作出明确规定,对维护美国国家安全起到了举足轻重的作用。

美国采取的是以《1947年国家安全法》为统揽的总法模式。在情报工作方面，出台专门的《外国情报侦察法》予以单独规定。它允许“美国总统可以不考虑其他法律，通过司法部长授权，进行一年以上的电子侦察以获取外国政府或政府间组织的情报信息”。④后又出台《外交使团法》，对外国驻美外交人员加强监听监视。在反间谍工作方面，美国向对间谍犯罪处为重罪，甚至极刑，美国参议院批准《军人间谍罪惩治法》，甚至可以在和平时期对犯间谍罪的军人处以死刑。此后，1988年9月，美国又颁布了《关于制裁泄露国家经济和商业情报者的法令》，用判处3到8年的徒刑取代之前的无作为或解雇，极大增加犯罪成本，为遏制泄密高发态势起到关键作用。在技术侦察方面，美国更是无所不用其极，号称“对全世界进行监听”。1959年，美国出台《国家安全局法》，允许国家安全局通过卫星和遍及世界的监听站，截收各国的无线电通信信号，破译他们的密码，获取间谍的潜伏通信联络活动，为政府提供整理过的情报等。2007年，美国出台《保护美国法》,规定了对身在美国境外人士开展电子侦听的程序。2013年6月，先后供职于美国中央情报局、国家安全局的斯诺登实名披露了包括“棱镜”在内的美国政府多个秘密情报监听监视项目，举世震惊。在对外方面，1994年，美国颁布了《反情报和安全促进法》,成立“国家反情报政策委员会”，负责反间谍协调工作。为提高国家安全机构后备人员的素质，保持其可持续发展，长久维护国家安全，美国还于1991年颁布《国家安全教育法》，设立国家安全专项资金，规范操作运用程序。“9.11”后,2004年，美国通过了《情报改革法》，法案授权设立国家情报主任，管辖当时的15个情报机构。在反恐方面，2002年，美国出台《国土安全信息共享法》，促进安全部门之间的情报、信息、数据共享。

美国的立法还与国际大势密切相关。“冷战”后，苏联倒台，美国一家独大，美苏之间的斗争由政治领域、军事领域转向经济领域，为保护经济信息安全，1996年9月，美国出台《反经济间谍法》⑤，为美打击该国经济领域的间谍、窃密等活动提供了法律依据。2001年，美国出台《美国捍卫与加强本土安全采取有效措施与打击恐怖主义举措法案》，即所谓的《爱国者法》,该法赋予美国国家安全机构防范打击恐怖主义的特殊能力，国家安全机关可以对美国公民、绿卡持有者等实施秘密监听。

(二)俄罗斯

俄罗斯继承了前联大部分“遗产”，其国家安全法律以苏联框架为基础，经过二十余年发展，形成了相对齐备的法律体系。一是以俄联邦宪法为统领。1993年《俄罗斯联邦宪法》确定了俄罗斯联邦的宪政原则、国家制度，对维护俄联邦国家安全的根本原则和有关安全机构的活动进行规范，从而构成了俄罗斯国家安全保障体系的核心法律基础。二是多个基本法为支撑。俄相继出台《俄联邦安全法》《俄联邦对外情报法》《俄联邦侦缉行动法》《俄联邦安全局机关法》等四部专门基本法，囊括了国家安全法律保障机制的最重要内容。譬如2010年，俄罗斯颁布了新的《安全法》，规定了国家首脑即总统、俄罗斯联邦议会、政府、联邦权力机关、联邦主体以及地方权力机关在保障国家安全领域的具体职责和作用。三是以部门条例为补充。如《俄联邦安全会议条例》《俄联邦对外情报局条例》《俄联邦安全局条例》等行政法。上述三层次的法规政策有机体，在法律框架内确立起总统垂直领导下的联邦安全会议的决策指挥机制。

俄罗斯总统还确立国家安全领域的基本方向，制定国家安全战略和一系列相关的纲领性文件，如《俄联邦国家安全战略》《俄罗斯联邦军事学说》《俄联邦对外政策构想》等国家战略原则，对俄国家安全进行顶层设计。如2015年普京签署的新版《2020年前俄罗斯国家安全战略》⑥，对俄外交政策的主导方向、军事力量以及经济能源安全等问题进行了一系列具体的规定。在该战略中，俄罗斯更加强调运用外交、政治、法律手段维护国家利益，但是如果这些手段没有成效，俄罗斯仍将用武力手段维护国家权益。

截止目前，俄罗斯在维护国家安全领域，出台了种类繁多的法律法规，据不完成统计，共计有15部联邦法律、200多个总统命令、500 多个政府决议、16 个纲领性文件，而且相关的立法活动还在不断的发展。

(三)英国

英国国家安全法律体系始建于二战后，与美国的“总法模式”、俄罗斯的“宪法模式”不同，其趋向于“散法模式”，一个突出特点就是不断细化中央政府和地方政府在维护国家安全、应对风险挑战上的职责权限。英国国家安全法律主要涵盖三个方面：一是国防与应急。1948年，英国政府颁布《国民防务法案》，界定了国民防务和紧急状态的范围。1986年，英国出台《和平时期国民防务法案》，明确了中央政府与地方政府在应急安全管理方面的责任范围，2004 年11月，英国议会通过《国民紧急应变法》，成为英国处理紧急事态的基本遵循。根据议会通过的《国民紧急应变法》，英国政府又制定了《紧急应变与复原准则》，对可能遇到的紧急事项进行安排。二是情报与反恐。为应对历史悠久的恐怖主义等威胁，英国制定了为数众多的反恐怖法律法规，有1974年的《恐怖主义防止法》，1989年的《安全局法》，1994年的《情报服务法案》，2000年的《调查权力规范法》，2000年的《恐怖主义法》(取代1974法)，2001年的《反恐怖主义、犯罪和安全法》，2005年的《预防恐怖主义法》(取代2001年法)，2006年的《反恐法案》，2008年的《反恐法案》，2011年的《恐怖主义预防与调查措施法案》，2013年的《司法和安全法案》等。经过数十年的发展，英国的反恐法案可以说在全世界独树一帜，具有标竿性。三是保密与反间。英国1911年和1920年先后颁布国家保密法，规定公职人员未经授权传播和泄露任何官方信息构成犯罪。1989年，英国议会颁布了《国家安全机构法》，首次将情报机构的活动纳入法治轨道，明确了各相关机构的职责权限和管辖归属。根据《1994年情报机构法》，英国成立了情报和安全委员会负责审查安全局、秘密情报局和政府通信总部的财政支出、行政行为和政策制定。《2000年调査权规范法》，规范了国家安全机构的调査活动，明确了对国家安全机构的监督机制。

总的来看，英国国家安全法律在立法和实践中不断完善，在部分领域独树一帜，对我完善国家安全法律具有重要作用。

(四)法国

二战结束后，法国从第四共和国演变到第五共和国，历经九任总统，经过东西方冷战、东欧剧变、海湾战争、911事件、国际金融危机等重大考验，法国的国家安全法律、体制机制一直在发展变化。

法国于1959年出台《国防组织法》，重新组建和规范了法国国防委员会，该法对国防的领域体制机制、委员会职责、军事组织等方面作了明确规定，提出“无论任何时候，在任何情形下，对待任何侵略，都要确保领土安全和完整，保障人民的生命安全”。法国总统戴高乐在重组国防委员会，一方面是加强与各国的防务联系，另一方面是协调各部门之间的动作。该法还授权，总统的私人参谋部负责所有国防事务，而且还可根据不同形式、不同要求，召开不同的专题会议。

法国的国家安全体制改革始终坚持以宪法为基础，依据《第五共和国宪法》建立《国防总组织法》，设立了国防委员会；依据《第五共和国宪法》和第一部反恐怖法案—《第86-1020法案》，设立国内安全委员会；依据2008年《国防与国家安全白皮书》，设立国防及国家安全委员会。

二、域外大国国家安全法律制度特点

(一)立法理念先进

美、俄、英、法四国的社会形态、主流意识、国家体系、文化习俗、法律法规均有很大不同，但他们的共通点是，具有丰富的立法理论，各国领导阶级均高度重视国家安全问题，形成了法治思维习惯，注重通过法治的方式维护国家安全，保障国家安全工作，并建立了符合本国实际的国家安全法律体系。特别是美国，作为世界头号大国，其在世界的领先性是全面性的，在国家安全立法领域，美国有众多智库、专家、学者进行专门研究，形成了完备的法律理论体系，在当今世界具有极大的话语权，众多国家都是学习美西方国的法律理论，来制定完善自身的国家安全法律。在法律的数量上也是遥遥领先的，内涵丰富的。譬如，美国利用其国内通过的“301”条款⑦，对包括中国在内的众多国家挥舞贸易大战，实现自身国家利益最大化，危及其他国家利益、发展和安全，站在我们的立场，不危害了我国家利益、安全，但站在美国的立场，其维护了美国的国家利益、安全。

(二)立法形式多样

综观美、俄、英、法国四国国家安全法律，从立法形式上主要有三种：一是综合性，均制定了统领国家安全领域的基本法，如美国的《1947年国家安全法》，俄罗斯的《俄联邦安全法》等，指引其它国家安全领域法律建设，规范国家安全工作体制机制，形成国家安全法律体系。二是专门性，根据具体领域面临的不同国家安全问题，制定单独的法律，规定该领域国家安全工作的相关事项。主要体现在情报领域、反间谍侦察领域、技术侦察领域、对外领域、反恐怖领域、国防领域等 众多领域。三是分散式，对国家安全事项的法律规定散见于各个领域的法律法规当中。每个国家既有专门的维护国家安全法律法规，也有与之相互衔接的其它刑事、行政等方面法律法规，两者相辅相成，相得益彰。

(三)立法模式独特

从美、俄、英三国国家安全法律来看，美国是总法模式，其《1947年国家安全法》是其维护国家安全的总法，后面所有国家安全法律都是这一总法在某个领域的具体呈现。俄罗斯是宪法模式，它以《宪法》为基础和准绳，以《安全法》为基本法，以俄《国家安全学说》、《国家安全战略》为指导，以行民法、政法、刑法等保障。英国是散法模式，其突出特点是“不断尝试明确和细化中央政府与地方政府在应对具体安全威胁方面的职责权限”。⑧

三、域外大国国家安全立法对我启示

(一)加强对国家安全领导体制的法律保障

首先，在宪法中明确维护国家安全领导体制的基本事项。如美国宪法规定了国会在宣战、招募军队等方面的权力，规定了总统对武装力量的统帅权。俄罗斯宪法规定了俄罗斯联邦总统、联邦会议、俄罗斯法院行使国家权力。其次，完善国家基本法。美国有《1947年国家安全法》及其修正案为核心的国家安全法律体系，俄罗斯以《俄罗斯联邦安全法》等为基本框架,形成了互相依靠，互为补充的国家安全制度体系。第三，完善配套的国家安全法规。美国的《中央情报局信息法》《情报组织法》《反情报和安全促进法》《情报更新与改革法》等。俄罗斯的《俄联邦安全法》《俄联邦对外情报法》《俄联邦侦缉行动法》等。实现了国家安全机构依法设置，国家安全决策、执行不断规范、制度、科学，国家安全工作效率极大提升。

(二)加强非传统领域国家安全法律建设

参考美、俄、英、德等国立法实践，结合我国“国家安全面临非传统安全威胁日益突出”⑨的现实，当前，我国国家安全领域法律建设重点就放在生态安全、金融安全、经济安全、粮食安全、信息安全等非传统安全领域的立法。最终，在总体国家安全观的指导下，建立覆盖政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全法律体系。

(三)加强立法的预见性和科学性

由于美西方的长期制裁，俄罗斯经济社会发展十分缓慢，其现在处在社会转型时期，立法活动频繁，对内对外政策调整密集，有时会给人以无序和混乱的印象，这在某种程度上会给国际社会造成对俄罗斯法律及政策不确定性的猜疑。而中国作为世界第二大国、作为迈向民族复兴的大国、作为负责任的大国，在国家安全法律建设理应有更大的格局和更高的稳定性，应当加强立法的预见性和科学性，注意各个规范性法律文件的协调与一致，尽量避免国家安全立法过程中的矛盾和疏漏。

(四)注重协调好国家安全和公民基本权利保障的关系

俄联邦《安全法》将“维护和捍卫个人及公民的权利与自由”作为安全保障的第一项基本原则，是因为长期以来俄罗斯比较忽视公民基本权利的保障，过去走了很多不必要的弯路。我们应从发扬社会主义制度的优势性出发，吸取俄罗斯的教训，在维护个人的公民的权益方面规定相应的救济程序和机制，协调好保障关系。

(五)应完善对国家决策咨询的法律保障

在国家安全决策咨询的法律保护方面，我们还处于较低水平。首先，要对决策咨询系统的政治地位逐步法制化。美国国会于1972年通过的《联邦咨询委员会法》对咨询委员会存在的必要性、工作原则、工作程序以及与总统和国会的关系等都做了具体的规定，把咨询作为决策过程的法定程序。俄罗斯 1992 年根据总统令成立了直接隶属于总统的“俄罗斯战略研究所”，它由学术机构、外交部、强力部门的专家和政治领导人的参与，主要研究国家安全保障的宏观问题，全球或地区军事、政治和经济进程问题及其他国家关系问题等。战后日本政府内部设立有审议会、协议会、调查会等。其次，运行机制要逐步规范化。各国的咨询机构往往都有自己一套完善的、规范的、制度化工作程序，为国家提供专业的决策咨询服务。

【注释】

①2014年4月15日，中央国家安全委员会主席习近平在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出，坚持总体国家安全观，首次系统提出“11种安全”。党的十九大将“坚持总体国家安全观”作为治国理政的十四条基本方略，纳入习近平新时代中国特色社会主义理论。

②《发展社会主义民主，健全社会主义法制》，彭真在中国法学会成立大会上的讲话，1982年7月22日。

③《1947年国家安全法案》，英语：National Security Act of 1947，是二战后美国政府在军事和情报体系做出的重大战略调整。该法案由第80届国会制定，1947年3月3日，时任参议院武装部队委员会主席的南达科他州共和党参议员约翰·格尼在参议院首先提出，1947年7月26日表决通过。

④1978年，《外国情报侦察法》

⑤《反经济间谍法》，规定对于为外国政府、公司或企业窃取美国商业情报的人，最高能判25万美元罚金，并处最高25年监禁；若犯罪者是法人，则罚金可至1000万美元；对于为美国公司窃取情报的美国人，可判25万罚金并处15年监禁，若犯罪者是法人，则罚金为500万美元。

⑥2015年12月31日，俄罗斯总统普京签署了新版《2020年前俄罗斯国家安全战略》，对俄外交政策优先方向、军事力量发展以及经济能源安全等作出了规定。

⑦“301条款”，是美国《1974年贸易法》第301条的俗称，是美国贸易法中有关对外国立法或行政上违反协定、损害美国利益的行为采取单边行动的立法授权条款。它最早见于《1962年贸易扩展法》，后经《1974年贸易法》、《1979年贸易协定法》、《1984年贸易与关税法》，尤其是《1988年综合贸易与竞争法》修改而成。

⑧王江，《英国国家安全法治体系初探》。

⑨《中国国家安全研究报告(2014)》提出，来自于非传统安全领域的诸多挑战，对于中国的国家安全构成了严重威胁。