关于基层公务员资源流失的问题与思考——以江苏省某县级市为例

(中国人民大学 北京 100872)

公务员是干部队伍的重要组成部分，是社会主义事业的中坚力量，是人民的公仆。基层公务员是我国公务员队伍的基石，是贯彻落实国家政策、路线、方针的核心力量，担负着联系群众、服务人民、建设社会主义和谐社会的重要使命，发挥着无可代替的桥梁纽带作用。基层公务员的流动是基层机关部门人事调整以及干部队伍建设的需要，然而，随着市场经济和社会的发展，基层公务员队伍中出现了部分公务员特别是普通基层公务员资源相继流失现象，如何吸引、培养、留住、用好基层公务员，成为了各地组织部门亟需重视和解决的问题。

习近平在党的十九大报告中指出，建设高素质、专业化的干部队伍，需要“大力发现和储备年轻干部，注重在基层一线和困难艰苦的地方培养锻炼年轻干部，源源不断选拔使用经过实践考验的优秀年轻干部”。因此，关注基层公务员的流失现象，对此问题进行思考，符合新时代对于基层公务员队伍和基层政府建设的要求。

一、基层公务员资源流失问题概述

(一)基层公务员的概念

公务员的概念。对于公务员的概念国内外学者的侧重点各不相同，本文采用最新《中华人民共和国公务员法》(2018年12月29日修订通过，2019年6月1日起实施)中对公务员的定义，即指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。这说明公务员必须同时具备三个条件：依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利。

基层公务员是一个相对概念，对县级单位而言是指依法纳入国家行政编制且由财政经费供养的乡镇公职人员，对地厅级以上单位而言则包括县级和乡镇公职人员，其中后者更被理论界和实务界所接受。本文对基层公务员的理解为：公务员队伍中副科级以下，依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员，主要包括科员、办事员两个层级。基层公务员负责政策的具体贯彻落实，承担我国大部分的行政职能，是国家权力的直接执行者，他们最贴近人民群众、最能表达人民的心声，也是政策执行至关重要的环节。

(二)基层公务员流失的概念

基层公务员的流失分为本地流失和本质流失两种。本地流失指公务员离开原工作地点，保留公务员身份，前往新的工作地点的过程；本职流失指公务员离开原工作岗位或公务员队伍，自愿放弃公务员身份，前往其他行业从事新工作的过程。本文所研究是基层公务员流失既包含本地流失也包含本质流失。

(三)基层公务员流失的基本特征

虽然每年通过公务员招考等方式方法，为基层公务员队伍补充了新鲜血液，而且基层公务员拥有相对比较稳定的待遇和福利保障，但是从调研看出，许多年轻公务员又通过借调、调动、辞职、离职等方式不断向外流动。近几年该市基层公务员群体存在着较为严重的资源流失情况。近三年，该市基层干部队伍中公务员流出56人，并呈现出以下几种特征：

1.从工作岗位来看，一线业务骨干流失较严重。基层公务员长期实践于基层一线，从事着农业农村、经济发展、工程建设等相关工作，积累了相对丰富的实践经验，工作水平和业务能力得到了较好地提高，逐渐成长为基层政府部门的业务骨干和中坚力量。然而，在能力水平提高之后，他们往往想离开基层，在面临上级机关部门公开选调时，积极参加报考的多，留在基层原单位的少。统计数据显示，流出的公务员当中有48.2%已经走上中层领导岗位。这些业务骨干“往上走”，一定程度上影响了一线部门的正常工作，不利于基层政府政策实施的连贯性，另一方面，基层人才资源得不到及时的补充，也不利于保持基层干部队伍的稳定性。

2.从学历专业来看，知识性人才流失较严重。近年来，各地在招录公务员时，不断提高对报考人员的学历专业要求，特别是法检两院、发改委等专业性比较强的职能部门。由此许多高学历、专业性人才涌入基层公务员队伍，优化了基层公务员队伍的知识结构。而高学历的他们则更侧重于未来的发展，对施展才华的平台和空间要求也相对要高，有的主动报考更高级别机关部门，有的选择专业更对口的条口岗位，甚至有的主动辞职去企业公司。经统计，流出的公务员中100%具有本科及以上学历(其中15%的公务员具有研究生学历)。知识性干部人才“向外流”，不但浪费基层政府为引进和培养他们所付出的大量精力和财力，更影响了基层公务员队伍的整体文化素质。

3.从年龄层次来看，年轻公务员流失较严重。基层公务员队伍补充人员一般是通过考试招录，而其中有相当一部分是应届毕业生或者刚工作不久，属于青年干部，他们思维活跃，善于学习，接受能力强，给基层工作带来新意和活力，有效促进基层工作良性运转。由于成长经历原因，多数年轻人不愿待在基层一线，而愿意选择大城市，追求更好的工作和生活环境。在个人成长上，他们也更希望能够获得更多的机会来实现自己的人生价值。从统计结果来看，35周岁以下的，在流出的公务员中占比分别为80.4%。这种年轻人才的缺失导致了基层公务员队伍老、中、青的比例失调，形成了断层现象，影响基层公务员队伍的整体年龄结构。

4.从性别层次来看，男性公务员流失较严重。

男性是基层公务员人才流失的主体。一方面是男性外 出谋职较女性更为容易,家庭原因的阻碍也相对较小。同时，在年轻公务员进入乡镇公务员队伍后，由于大家普遍存在男性公务员相对女性公务员更适合加班、出差的偏见，所以上级部门在基层遴选中更青睐于男性公务员，无形中造成男性公务员流失比例大于女性公务员。另一方面是社会普遍对男性的事业有较高期望,而女性社会角色被视为需要稳定,家庭型的角色,传统“ 男主外,女主内” 的观念无形之中把养家糊口的重任落在男性肩上。

基层公务员资源的流失，直接影响政府行政职能的有效发挥，尤其是大多数流失的基层公务员属于高学历、高素质人才，对基层的工作产生较大冲击。

二、基层干部资源流失的原因分析

造成基层公务员人才流失的因素是多方面的，既有公务员本身的意愿和想法，也有外界工作生活环境的影响和作用，具体分析，主要有以下几方面：

1.工作环境和薪酬与期望存在落差，职位缺乏吸引力。

很多优秀人才走向基层工作岗位是带有较高的心理预期的，希望能够在基层的舞台上施展自己的智慧才干，但基层的工作实际往往会使他们产生落差感。一方面，收入期望高而实际待遇一般。公务员工作被人们视为“金饭碗”，行政编制岗位也变得炙手可热，但是基层干部大多职级低，职务工资不高，收入并不可观，与外企、国企收入存在一定差距。另一方面，环境期望高而实际条件艰苦。多数人希望获得舒适、清闲的工作，而基层工作单位相对偏远，工作相对繁杂，人少事多，条件也较为艰苦，影响了基层公务员投身一线的热情。

2.工作内容和管理模式相对单调，不利于个性发展。

基层公务员长期坚守在一线岗位上，其工作内容相对单调，特别是乡镇公务员一年中重复着几项工作，从“半年工作总结”到“年终工作总结”，重复而繁杂的工作，使他们缺乏工作活力。有的单位领导重“管事”，轻“管人”，认为基层干部成长靠自身，而不是靠培养，不愿给年轻公务员“压担子”、“交任务”，缺乏具体的培养管理方案。同时，基层公务员的交流轮岗机制不完善，成长成才方式单一，容易形成“一个单位干到底”、“一岗定终身”的格局。

3.考核激励机制有待完善，基层公务员缺乏工作激情。

基层考察工作重点在领导干部以及班子成员，普通公务员的考核体现在年底的年度考核，公务员年度考核一般分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。称职等次比较容易确定，而优秀等次的确定则要难得多。按照《公务员考核规定(试行)》，被确定为优秀等次的人数一般掌握在本机关参加年度考核的公务员总人数的15%以内，最多不超过20%。通常的做法是，按照本单位实际人数乘以15%来确定优秀等次名额，客观上就会产生不管单位工作绩效优劣，一律按人数分配指标，有指标就可评优，影响了考核的激励功能。在基层，“论资排辈”现象还是比较明显，德才表现没有放在首位，职务晋升过程中缺乏科学性，这样就会弱化大家对考核工作的认知度，有些干部还容易出现“你考你的，我干我的”等不良情绪。

4.晋升空间狭小，容易造成工作倦怠。

公务员的晋升，是指公务员的职位和职级得到提升，职责与职权也得到相应的增加，个人也获得更多合理的报酬。目前大部分基层公务员，特别是从事业务性较强岗位的公务员，由于职位职数的限制，绝大部分还是科员职务，使相当一部分基层公务员的工作积极性受到较大影响。虽然目前职务与职级并行“双梯制”的推行实施，一定程度上缓解了职务晋升空间狭窄的压力，但是由于基层规格低、职数总体少，职数不足的问题仍较为突出。而且，基层公务员优胜劣汰的用人机制不够完善，退出渠道不够畅通，所以，在这种上上不去，下下不来的情况下，造成了基层公务员无过就是功，得过且过的心理。

以上这些问题都在一定程度上影响到基层公务员工作的积极性和主动性，从而导致他们扎根基层意识不强，促生“远走高飞”的想法。

三、改善基层干部资源流失的方法对策

维护基层公务员群体的稳定性是我国建设高素质、专业化队伍的必然要求，防止基层公务员资源流失，还得“对症下药”。通过教育引导、优化环境、完善制度等方式吸引人才、留住人才、并用好人才，打造一支有能力、有干劲、有作为的基层公务员队伍。

1.突出教育培训作用，锤炼基层公务员敬业精神。

一要“起好头”，强化入职教育。加强理想信念教育，全面推行新录用公务员宣誓工作，完善公务员任职宣誓制度，增强了广大公务员责任感、使命感和荣誉感。在基层公务员入职之前，通过举办初任培训，充实党性修养、道德操守、艰苦创业、廉洁自律等元素，培养和树立大局意识、奉献意识，增强他们的事业心和责任感，用正能量的传递打消基层干部的消极心理和浮夸心态，提升他们赴基层、干事业的信心。二要“多加餐”，注重跟踪培训。结合新形势、新政策以及基层工作实际，有针对性的开展基层干部能力素质培训，做到“缺什么补什么”、“要什么学什么”，组织社会管理、矛盾调处、经济发展、工程建设等相关条线学习，更新知识储备和思维模式，增强工作能力和综合素质。同时，不放松对基层公务员“德”的教育，有计划地开展“四德”和廉政培训，在能力提升的同时，进一步锤炼基层公务员爱岗敬业的精神。

2.重视“软环境”建设，增强基层公务员责任感。

选树先进典型，营造良好工作氛围。在基层单位内部倡导求真务实的工作作风和心系群众的服务意识，以教育实践活动为载体，挖掘身边“看得见、摸得着”的先锋模范，并加大宣传力度，提升基层公务员形象，形成比学赶超、争做先进的良好氛围。加强人文关怀，构建良好生活环境。单位领导在关注基层公务员工作的同时，投入更多的精力在关心他们的工作生活状况，加强沟通交流，了解并帮助解决基层公务员遇到的困难，突出单位“集体”和“家”的作用，努力构建温馨、友好、团结的工作和生活环境，使他们从心底的爱单位、想留下。

3.丰富培养管理模式，优化基层公务员知识、技能。

首先，基层单位要重视公务员的培养，特别是年轻公务员，要敢于放手、舍得放手，给予他们干事创业的平台，交付他们重要工作任务，加大培养力度，使之有位子、有目标、有劲头。其次，应注重个性化管理，对不同类型的干部人才进行梳理分类，明确各自的优势和劣势，通过因人定岗、因岗定责做到人尽其才，激发基层公务员工作兴趣和热情。再次，拓宽公务员培养渠道，规范轮岗交流和挂职工作，积极推进乡镇公务员进机关跟班学习、机关公务员下农村挂职锻炼以及单位内部轮岗交流，使之在全新的岗位上开拓视野，切换思路，同时，丰富工作内容，增强工作活力。在培养管理上下功夫，使基层干部能够一线干事、一线成长。

4.完善考核评价机制，激发基层公务员工作动力。

积极推行多维度考核。基层公务员考核不能仅限于年度考核，而要注重日常考核和跟踪考核，平时考核是公务员考核制度的重要组成部分，平时考核作为年度考评的第一手资料，对保证年度考评结果的准确性起着重要的作用。科学设置考核内容，在具体考核中应注意处理好普遍性与特殊性，共性与个性的关系。妥善解决考核对象的个别差异性与考核标准的统一性之间的矛盾，实行分类别、分层次考核。健全完善不同层次、不同职位类型公务员的考核办法，使考核具有更强的操作性，不再一把尺子量到底，科学衡量其综合能力水平。三要坚持“考用结合”，健全奖惩机制，充分发挥考评导向作用，对综合考评优秀的公务员，优先推选为后备干部，并有计划地进行提拔使用；对考评结果差的公务员，及时进行警示教育，必要时给予退出公务员队伍惩罚，畅通能上能下机制，激发基层公务员工作动力，真正达到考评激励效果。