社保基金投资的中外比较研究

(广西大学商学院 广西 南宁 530004)

近年来，我国社保基金规模不断扩大，社保基金的保值增值问题受到越来越广泛的关注。部分国家在社会保障基金的投资上做出了大量实践，形成了大量经验和教训，这对进一步优化我国社会保障基金的投资具有重大意义。

一、社保基金投资的重要意义

(一)提高资金利用效率

根据全国社会保障基金理事会的年报信息，截至2017年底，我国社保基金余额达22231.24亿元。目前，我国的社会保障基金大量的资金被闲置，既影响了社保基金的投资回报率，也造成了极大的资源浪费。另一方面，基础设施建设领域还有巨大的资金缺口，未来十年，我国将有大约53万亿元的基础设施投资需求①。麦肯锡的报告指出：在未来18年，中国的基础设施投资需求达18万亿元②。如果将社会保障基金投入领域，会对社会保障基金的保值增值有积极作用。

(二)缓解资金贬值压力

社会保障基金容易受到通货膨胀、利率、汇率等因素的影响，即在实际操作中面临贬值压力。2008-2017十年间，我国CPI指数平均为102.6③，同期一年期定期存款利率仅为2.75%，社保基金仅仅维持不贬值的状态。

(三)缓解支付压力

社保基金的主要目的是在老龄化的高峰期应对养老保险等社会保险基金的支付压力，通过投资来实现社保基金的增值以缓解未来的支付压力是一种可行的方案。

2018年，我国60岁以上人口为2.7亿，预计到2026年将达到3.6亿人④。中国社会科学院财政税收研究中心估计我国社保基金的缺口约为10万亿元⑤。而王春兰(2015)则通过建立数学模型进行推算，她预计养老金首次入不敷出出现在2019年，到2028年缺口将首次突破一万亿元，到2035年会扩大到33405亿元⑥。

(四)共享经济发展的成果

改革开放四十年以来，我们的经济取得了巨大的进步，2018年国民生产总值已达90万亿元，四十年来年均增长率达9.5%，堪称奇迹的增长极大丰富了社会财富。科学合理的投资方式才能让社会保障基金也受惠于经济发展，使得经济发展的成果惠及更多人。

二、中国社保基金投资的现状与主要问题

我国社会保障基金设立于2000年8月，2003年开始投资于资本市场,标志着我国社保基金开始进入市场。社保基金的投资行为在市场上不仅为其提供了一个平台,获得了较高的投资回报率,而且还促进了资本市场的规范。

(一)我国社会保障基金投资的现状

社会保障基金是社会保障制度的重要基础，是应对人口老龄化、保障人民群众切身利益的重要防线。根据我国现行的国家社保基金投资管理暂行办法,社保基金投资范围仅限于银行存款、证券等具有良好流动性的金融工具。此外,作为社会保险基金的投资货币资产，银行存款和国债的比例不应少于50%。其中,银行存款比例不低于 10%,银行存款不得超过社保基金银行存款总额的 50%;二是公司债券、金融债券、投资比重不得超过 10%;第三,证券投资基金和股权比例不得超过40%。

2008年由于次贷危机的爆发引发了全球金融危机,我国社会保障基金的收益率急剧下降,降至6.79% 的低位。2008年以来，投资收益状况有所好转但一直存在较大起伏，整体收益率不高。

2016年末，社保基金资产总额20423.28亿元。其中：直接投资资产9393.56亿元，占社保基金资产总额的45.99%；委托投资资产11029.72亿元，占社保基金资产总额的54.01%⑦。境内投资资产19062.59亿元，占社保基金资产总额的93.34%；境外投资资产1360.69亿元，占社保基金资产总额的6.66%⑧。

(二)我国社保基金投资的主要问题

1.资本市场的不足和投资环境的缺陷

改革开放以来，我国不断深化金融市场改革，资本市场的规模和金融机构总数有了大幅增加,但我国的金融机构的水平和整体服务质量不高。同时,资本市场体系的建设也过于注重外部形式，内部机制建设方面与国际先进水平还有巨大差距。

2.投资方式落后

在投资策略和方法的选择上,我国社保基金的投资水平有待提高。由于投资范围限制,资产配置过于单一;投资理念过于保守,采取被动投资策略,长期买入和持有收益率较低的债券和银行存款；专业资产管理公司缺位,投资方式上比较落后，专业能力不强。

3.法律法规不完善

我国没有专门的社会保障基金投资与监管的法律法规。目前,我国社保基金投资的唯一标准为2001年由财政部和劳动和社会保障部制定的“国家社保基金投资管理暂行办法”。“暂行办法”发布的时间较早,在今天的适用性上有很多问题,而且这是一个指导文件，不具备充足的法律效力，不能为社保基金投资和做一个全面系统的规范和约束。

三、发达国家社保基金投资的政策与成果

随着日益严峻的老龄化趋势，各国养老保险支付压力日益凸显，为维护社会公平、缩小贫富差距、促进社会和谐发展，各国先后设立各种社会保障类基金，用于应对即将到来的危机。其中非常典型的就是法国的国家储备基金制度、瑞典的缓冲基金等。加强对各国社会保障基金的研究有助于我们进一步完善社会保障基金的投资与管理。

(一)法国国家储备基金

1.法国储备基金制度的产生

1999年，法国政府依据《法国社会保障筹资法》设立了法国国家储备基金(French pension reserve fund，FRR)。计划从2020年2040年，法国储备基金逐步改为基本养老计划的一部分，用于应对严峻的老龄化趋势。

2.法国储备基金的治理结构

经过十余年的发展，法国国家储备基金形成了一套结构科学、治理有效的基金治理结构。

法国信托局(CDC)负责法国储备基金的具体行政事务管理工作。在信托局之下再设监事会和管理委员会全面负责和监督基金的运营。

首先，法国国家储备基金采用了决策层与管理层相分离的治理结构；其次，决策主体具备广泛的代表性；法国国家储备基金的最高决策与执行主体有明确的职责分工，互相之间相约制衡，确保决策科学、执行得当。

3.法国储备基金的投资

目前，法国国家基金的投资为55%投资于股票、45%投资于债券。55%的股票中38%投资于欧元区的股票，17%投资于非欧元区。75%的资产由管理委员会直接控制和投资，另外25%委托给专业投资公司代为管理，受委托的公司包括摩根士丹利、高盛国际等。

截至2017年12月31日,FRR 的净资产总计364亿欧元,比2016年底的数额增加了4.5亿欧元⑨。

(二)日本政府年金资金运用基金

1.日本政府年金资金运用基金的设立

1961年，日本设立了年金福利事业团，这一基金成立之初，所有的基金资本全部存储于银行，不作其他任何投资行为。2006年，日本政府赋予基金管理机构独立法人地位，作为承担基金运营管理的责任主体。

2.日本政府年金资金运用基金的管理

日本政府年金资金运用基金管理委员会受厚生劳动大臣的委托，进行年金公积金的管理和运用。并且，通过向国库缴纳其收益，以提高厚生年金保险事业及国民年金事业的运营的稳定。

3.日本政府年金资金运用基金的投资

在2001年正式设立GPIF基金之初，基金管理机构就确立了投资准则并在之后的实践中不断完善，现在GPIF基金投资的四条准则为：保障收益、保持流动性、灵活运用资金、履行社会责任。

在这样成熟的投资策略下，GPIF基金的投资获得了较好的收益，2001年到2016年间，累计收益53.4兆亿日元，年均收益率2.89%，相较于日本不足1%的GDP增长率，这一投资成绩是值得肯定的。

(三)加拿大养老基金计划

1.加拿大养老基金计划投资委员会的设立

加拿大在1966年设立了加拿大养老保障基金计划(Canada Pension Plan，CPP)，1999年，CPPIB废止了禁止基金投向股票市场的规定，2005年，CPPIB允许基金投资非国债类的固定收益金融产品。

2.加拿大养老基金计划投资委员会的治理

CPPIB是国际公认的社保基金管理非常健全的例子。他的资金来源是加拿大养老金计划(CPP)，但他又与这一基金相互独立，由联邦政府和省级政府运营。CPPIB管理者不向政府报告，而是向CPPIB董事会报告。CPPIB董事会批准投资政策，与管理层确定投资战略方向并做出关键的经营决策。

3.加拿大养老基金计划的投资

2013年CPPIB的首席精算师报告指出该基金在未来75年内都是可持续的。截止2018财年(2018年3月底)末基金价值为3561亿美元，2018财年的投资回报率为11.6%。在过去十年中，加拿大养老基金计划的投资总收益为1833亿美元，年化收益率为8.0%⑩。

四、我国社会保障基金管理运作的几点建议

(一)增加资金来源，扩大投资领域

1.推动资金来源多元化

持续稳定的现金流是一个储备基金平稳运行的基础，从我国国情出发，可以规定将我国财政收入或者GDP按照一定比例划入社保基金，又或者将国有资产产权或者利润按照一定比例划入社保基金。具体做法可以将电信经营牌照、土地出让金等垄断行业的经营权或者公共资源收费的部分收入划归社保基金。

2.扩大投资领域

如前文所述，我国社保基金目前的投资主要在于银行存款和股票，整体收益率不高，为提升投资收益，可以扩大投资领域。我国的资产市场发育还不完善，所以我国的社保基金的投资可以从国际先进经验中吸取经验教训，选择合适的投资工具，降低投资风险，提升投资收益。

(二)完善治理机制，加强法制建设

1.引入“谨慎人”规则管理社保基金

谨慎人规则是指在社保基金的投资过程中，投资者应具备相应的专业知识，并且具备足够的谨慎程度。在这样的制度基础上，明确管理和监督职责，可以有效保证投资者的投资决策权，可以及时应对市场变化，提高应对市场变化的及时性。

2.进一步明确职责，做到权责一致

监管的主要内容包括：投资政策、基金的控制运行结果和会计报表。同时政府应当将投资决策权赋予基金运行机构，其权限包括：依照审慎原则和商业准则进行投资行为、践行经过批准的投资准则。

3.完善法律制度，加强法制建设

2016年5月1日，国家社保基金条例正式开始实施，但这仅仅是一个开端。未来需要继续加强社保基金的法制建设。其主要方向包括：加强行政问责制，明确刑事责任和民事责任。

(三)加强机制建设，强化风险管理

1.建立风险预测系统

企业为了预防各种财务风险和金融风险，构建了多种风险分析系统，主要包括：判别分析模型、条件概率模型和生存分析模型。国家社保基金作为一个区别于企业，同时以资产的保值增值为目的的经营实体，同样可以建立类似的风险预测系统。

2.建立科学的绩效评价体系

政府应该主导建立科学、有效、全面、可比的绩效评估体系，以对社保基金管理机构的投资业绩进行有效评估。社保基金关系国民幸福，风险防控是必要的环节，所以针对申报基金管理机构的绩效评估体系不仅要考虑投资回报率，还要把风险防控放在极为重要的位置，提早规避道德风险。

3.健全信息披露机制

我国社会保障基金的信息披露是严重不足的、在滞后的。我国应建立健全高效的信息披露机制，这有利于保障公民的知情权，从而充分发挥公众和专业人士对社保基金运作的监督，进而完善社会保障基金投资的监管体系，促进社会保障基金的有效利用。

【注释】

①章伟东,廖利.城镇化进程中基础设施投融资模式探讨——基于公共经济学视角[J].青海金融,2013(05):40-43.

②麦肯锡：未来18年中国基础设施投资将达16万亿美元，http://news.hexun.com/2013-03-26/152474909.html

③国家统计局：国家数据

④冯守平.中国人口发展预测模型的构建与应用[J].统计与决策,2010(15):24-27.

⑤中国社会科学院财政税收研究中心“中国政府资产负债表”项目组,汤林闽.中国政府资产负债表2017[J].财经智库,2017,2(05):103-138+144.

⑥王春兰,叶尚斌.我国城镇居民养老金缺口建模及预测[J].统计与决策,2015(08):160-162.

⑦全国社会保障基金理事会社保基金年度报告(2016年度)

⑧全国社会保障基金理事会社保基金年度报告(2016年度)

⑨数据法国国家储备基金监管委员会公报 2018年2月14日(www.fondsdereserve.fr)

⑩CPPIB2018年年度报告《2018 ANNUAL REPORT》