住房公积金改革的路径选择：存废去留

(山东财经大学公共管理学院 山东 济南 250014)

一、我国住房公积金制度现存问题之梳理

(一)住房公积金顶层设计问题

1.制度缴存覆盖范围具有局限性

2002年3月修订的《条例》规定的缴存人员范围包括“国家机关、国有企业、城镇集体企业、外商投资企业、城镇私营企业和其他城镇企业、事业单位、民办非企业单位、社会团体以及其在职职工”，对于在城市打工的广大农村户籍人员未有提及。

2005年4月，住房和城乡建设部、财政部、中国人民银行发布了《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》，提出有条件的地方，企业可以为进城务工人员开立住房公积金账户并缴纳住房公积金。自此，公积金政策范围内首次关注了进城务工人员。

2006年3月，国务院发布的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中再次指出，有条件的地方，企业可以为聘用的农民工缴纳住房公积金，农民工可以用来购房或者租房。这是国家第一次明确将农民工纳入住房公积金覆盖范围，是农民工进入城镇住房保障体系的标志。但真正能执行落实到农民工个体上的比例仍然偏低。祝仲坤指出，据国家卫生和计划生育委员会公布的《中国流动人口发展报告·2013》显示，2012年末我国流动人口缴存住房公积金的比例为5.8%，而通过中国劳动力动态调查数据计算的结果显示，2012年农民工缴存公积金比例为2.59%。这是在国家层面将农民工纳入住房公积金覆盖范围的文件出台六年后的数据，可见这六年中农民工建立住房公积金的制度并没有较大的发展，对农民工的购房支持与保障仍然十分有限。2农民工因为户籍的原因未能参与住房公积金制度，不仅与市民收入拉开了差距，难以享受到国家对国民改善住房条件的支持，同时与我国“十三五”规划中要求大力推进城镇化建设，破除城乡二元结构的国策相背离。因此住房公积金制度未能正式涵盖农民工群体，具有局限性。

2.缴存覆盖率偏低

2015年年末，全国就业人员共有77451万人，其中城镇就业人员40410万人，全国参加城镇职工基本养老保险的人数有35361万人，全国住房公积金实际缴存职工共有12393.31万人，由此可以计算出，2015年末全国住房公积金实际缴存职工人数仅占全国城镇就业人员人数的30.67%，可以看出我国公积金缴存覆盖率仍处在较低水平，仍然是住房公积金制度运行的短板。

(二)住房公积金执行过程存在的问题

1.缴存比例与缴存基数相差大，导致马太效应

2005年以前由于缴存政策不规范、不健全，全国各地市管理机构在缴存单位缴存公积金时一般只要求缴存基数最低不得低于当地最低工资标准，而不限制最高缴存基数及缴存比例。有些公积金管理中心以追求高缴存为目标，为某些垄断、特殊企业超高额度缴存，成为职工隐性福利和企业避税的灰色通道，爆出“天价公积金”等新闻。2005年，住房城乡建部、财政部、中国人民银行发布《关于住房公积金管理若干具体问题的指导意见》文件，对住房公积金的缴存基数和缴存比例做出了规定，职工的月缴存基数不能超过所在城市上一年度的社会职工平均月工资的两倍或三倍，单位和职工的缴存比例最低不得低于职工上一年度月平均工资的5%，最高不超过12%。自此，国家开始对缴存比例加以规范，然而即使在限定比例和限定工资基数的情况下，缴存金额仍然存在巨大的差距。

2.使用方式和条件门槛高，中低收入人群难享权利

住房公积金的提取和贷款两大业务的使用方式和使用条件一直是中低收入家庭难以逾越的门槛，直至2015年三部委联合发文放宽租房提取条件，中低收入家庭才能稍享住房公积金政策福利，然而贷款业务上部分中低收入家庭仍然望而却步，制度仍然存在不公平现象。

《条例》规定缴存住房公积金的职工可以申请住房公积金贷款的情况有四种，包括购买、建造、翻建和大修自住住房。绝大多数职工都是选择购买新房并申请住房贷款。然而，近年来我国住房房价快速上涨，中低收入家庭不得不选择购买小产权房，购买小产权房的职工也无法申请住房公积金贷款。由于住房消费市场的混乱和部分家庭消费观念的偏差，致使中低收入家庭即便使用公积金贷款也难以承受商品房的高房价，在他们转而选择购买小产权房时，又因为小产权房不受国家承认和保护，而无法使用公积金贷款，最终还是被排除在制度之外。

(三)住房公积金收益分配存在的问题

1.缴存收益低，职工个人利益受损

我国住房公积金实行“低利率存储、低利率贷款”的政策。1999年财政部发布的《住房公积金会计核算办法》中规定，职工账户内的住房公积金根据不同的归集时间分别计算利息，当年归集的按照活期存款利率计息，上年结转的按照三个月定期存款的利率计息。职工长期缴存的住房公积金按照政策只执行三个月定期存款的利率，长期缴存的时限与三个月定期利率严重不对等，在通货膨胀的经济环境中，职工账户内的公积金连基本的保值都无法做到，缴存时间越长且没有使用住房公积金的职工，损失越多。

1.增值收益用作城市公租房的补充资金存在争议

《住房公积金财务管理办法》中规定，住房公积金的增值收益是指住房公积金业务收入与业务支出的差额。其中公积金业务收入包括住房公积金委托存款利息收入、委托贷款利息收入、国家债券利息收入和其他收入，业务支出包括职工缴存住房公积金的利息支出、归集手续费支出、委托贷款手续费支出和其他支出。同时该办法还指出，住房公积金增值收益全部存入住房公积金管理机构在银行开设的增值收益专门账户，且增值收益用途仅限于住房公积金贷款风险准备金、住房公积金管理中心的管理费用及建设城市廉租住房的补充资金。根据《条例》规定，缴存职工账户内的全部住房公积金本息归职工个人所有。个人所有的资金创造出的增值收益属性为职工所有而不应该是财政资金。由此看出住房公积金增值收益的归属权及使用方向存在争议，从个人所有的角度看，增值收益的产生基于缴存职工集中缴存的住房公积金产生的收益，却没有对产生收益的贡献者做出任何补偿是不公平的。因此，简单的将增值收益直接用作公租房建设的补充租金是值得商榷的。

二、发达国家住房保障制度对我国住房公积金制度的启示

(一)新加坡中央公积金制度

1.制度概述

20世纪50年代，新加坡建立了中央公积金制度。1965年新加坡正式建国，开始完善国内各项法律法规及制度，其中包括中央住房公积金制度。在这段时间内，新加坡政府增加了中央公积金管理局的行政职能，扩大了公积金制度的覆盖范围，从一开始的单一的养老保障，逐渐变为医疗、教育、住房、投资等包含多种功能的制度。目前，该制度已经成为新加坡人民一项十分重要且必不可少的社会保障制度。新加坡中央公积金制度是该国每个雇员都必须参加的社会保障制度，具有强制性。按照雇员工资收入确定缴费基数，而缴费费率由中央公积金局根据国家经济运行情况、当年居民生活水平、对公积金的评价等因素每年确定一次，不同收入、不同年龄的缴存人员设定不同的缴存费率，雇员和雇主的缴费比例也随着雇员的年龄而变化。中央公积金局将收到的公积金分配到个人的普通、医疗、特别、退休四个账户中，分别行使不同的职能，其中普通账户内的资金可以用于购置新加坡政府建设的组屋。

2.中央公积金制度的借鉴与启示

一是立法层级高，制度完善。早在1953年，新加坡就制定了《中央公积金法》，该法属于最高的立法层级上。1955年成立了中央公积金局，标志着中央公积金制度在新加坡正式建立并实施。新加坡中央公积金制度是先进行法律规范，然后根据法律内容建立起来的，经过历年不断完善，层级丰富，内容细致。

二是具有统一的社会保障管理制度。新加坡中央公积金局对全国的公积金实行统一管理，负责资金的征收、管理、保值、支付的职能，并接受国家人力资源部门的监督。新加坡国家发展部的建屋发展局负责向购买组屋的公积金缴存者发放低息贷款。两个部门分别负责公积金的资金管理和贷款发放，职能互相隔离，降低了公积金运作风险，提高了安全性。

三是缴存覆盖面广，公民权益相当，相对公平。新加坡是一个只有400万公民的城市化国家，公民的性质类似，比较容易建立起一个全民参与的综合类社会保障制度即中央公积金制度，其适用于新加坡的所有受薪人员或自营自雇者。

(二)德国住房储蓄制度

1.制度概述

住房储蓄制度是德国特有的政策性住房融资制度，它是以先存钱后贷款的模式，将储户存入住房储蓄银行的资金集中起来，再贷款给其他储户的一个封闭性融资体系，所有的储户形成一个互助集体，只有储户才能贷款。根据房价，储户与住房储蓄银行先签订住房储蓄合同，每月按照约定金额持续储蓄一段时间，直到存款达到房价的一半，并且在储户满足各项条件后，可按照储蓄合同的约定获得房屋总价一半的贷款用于购、建房屋，大大缩短了储户购、建房屋的平均周期。

2.德国住房储蓄制度的借鉴与启示

一是存款利率和贷款利率长期固定，不受市场利率波动的影响。德国住房储蓄银行的资金全部来自于储户的积累，不同于普通的储蓄，采取低存低贷的固定利率。从1942年开始存款3%、贷款5%的利率就一直保持到现在。

二是住房储蓄制度是国家鼓励的、非强制性的，储户可以自由选择是否参加。通过人们自己选择是否参加住房储蓄，让人们根据自己实际支付能力选择储蓄金额，降低了贷款的资金风险。

三是住房储蓄制度对中低收入者倾斜。德国政府针对不同的收入阶层予以不同的优惠和奖励政策，例如给予中低收入储户比高收入储户更多的储蓄奖励。

三、我国住房公积金公平性提升的对策及建议

(一)准确定位住房公积金功能

二十多年来，我国的社会环境和经济背景都发生了巨大的变化,住房公积金的设定的背景和目标与我国目前国情明显脱节。因此，住房公积金制度需要根据当下的社会背景和经济发展情况重新定位，不但要保持原有的强制性和互助性，更要增强制度的公平性和有效性、安全性和可持续性，进一步发挥住房公积金制度的住房保障作用。可以将其定位于保障制度范畴。作为一项国家制度，它具有社会性、强制性和公平性，作为一项民生保障制度，具有福利性、互助性、救助性。多年的发展实践证明，急需从住房公积金制度中受益的职工大都是中低收入家庭或者困难家庭的职工，与社会保障的对象一致。

(二)加快住房公积金立法

随着新时期依法治国理政这一战略部署的贯彻落实，国家法制化进程必然加快。住房公积金制度作为一项长期性的住房保障制度，仅依靠一部《条例》的支撑远远不够。住房公积金法律层面的缺失，使得其约束力明显不足，在管理运行中存在漏洞，使得诸多地方性违规案件的频发；单靠行政执法手段将制度在非公小型企业推广实施绝非易事；现有公积金管理政策死板教条，且管理机构与缴存人之间的权益关系不明晰等诸多问题都需要法律来解决。因此，必须尽快通过住房公积金制度立法。提高住房公积金制度的立法层级，健全适应社会发展需求的住房公积金管理配套法律法规，加快住房公积金立法，集中解决现行条例所遇到的困难，健全住房公积金配套法律法规，将会提升制度的法律约束力，扩大制度的覆盖范围，增强对管理机构的监督管理，防范资金风险。

(三)完善住房公积金制度

1.细化制度，统一执行标准

相关部门在修订《条例》时，统筹兼顾全国公积金业务实际情况，细化执行标准和执行条件，统一业务流程，并在全国推广，促进制度更加公平。

2.创新公积金管理方法

增加增值收益的使用对象，将增值收益对长期未使用公积金的缴存职工进行补偿，使其利息收入等于或高于同期银行定期存款利率，增强住房公积金制度的吸引力。调整住房公积金的缴存比例和缴存方式，增强制度公平性。比如，提高低收入群体单位缴存比例，降低高收入群体单位缴存比例，或建立地区平均缴存比例。还可以考虑将住房公积金账户划分为统筹账户和个人账户，单位为职工缴存的资金和住房公积金增值收益计入统筹账户，不计息，个人缴存的计入个人账户，按照国家规定计息。统筹账户资金用于制度内职工互助贷款、政策性贴息和公租房建设等；个人账户资金在事先约定的情况下，可以用于互助贷款，并把增值收益在提取管理机构管理费和贷款风险准备金的情况下按一定比例给缴存者分红。

3.建立面向农村务工人员的住房公积金制度

当下，大量的农村务工人员由农村走入城市工作，其生存及劳动环境的转移，促进了城市发展及扩大。农村务工人员未能享有城市居民同等的权利，因而也就无法解决因地域转变带来的许多社会问题，诸如住房、子女教育、老人赡养、心里认同感等等，不仅给农村务工人员的生活形成了极大的困扰，同时也给城市健康发展造成了负担。而在这些问题中，农村务工人员的住房问题又是重中之重。而住房公积金在解决这一问题上具有无可比拟的优势，且这一优势已经在城镇职工改善居住条件的过程中得到验证。现将其扩大到农村务工人员中，既可以改善该群体的居住条件，提高其生活质量，同时也可以减少社会问题，是事关社会和谐文明发展的重要举措。

(四)理顺公积金管理体制

1.完善住房公积金决策机构

我国住房公积金管理的决策机构构架松散、主动性不强，履职能力弱，对住房公积金的管理难以发挥有效的决策作用。因此，建立全国统一的住房公积金管理委员会，并将其作为常设机构，统一决策，资金集中管理，合理调剂，将资金最大化地发挥其应有的作用。

3.确定统一的行政级别和单位性质

目前，在全国范围内的住房公积金管理中心不同的行政级别和单位性质，导致中心各自为政、管理分散，相互之间交流困难，建议将同级别的管理中心统一行政级别，明确管理中心的单位性质，利于统一管理，加强交流，改变原来的条块分割局面。

(五)明确监管主体，完善监管体系

建立专职的公积金监督管理部门。全国建立自上而下的专职公积金监督管理部门，建立专门的监督管理制度，与住房公积金管理部门、政府权力部门三权分立，彼此互不干扰，实施专职的外部监督功能。强化公积金管理系统内部监督体系。制定相关的监督检查标准，完善相关的规章制度，使住房公积金的内部管理工作更加科学严密，建成公开、公正的公积金管理工作。健全监督管理的法律法规。完善的法律法规以及独立的监管体系是保障住房公积金公平、公正、安全、有效运行的前提和依据，只有健全监督管理的法律法规，才能使监管部门在监督管理中有法可依，有章可循。

(六)建立全国统一网络信息系统

住房公积金已经建立发展20余年，目前管理资金约40674.72亿元，但是全国一直没有一个统一的公积金管理信息网络系统，均是各个管理中心自主建设，有的是基于银行系统开发的，有的是中心委托软件公司开发的，存在大量的重复研发，不仅造成资金浪费，而且制约了公积金信息化统一管理。未来是信息化的社会，国家建立统一的网络信息系统，既节省资金，又能及时了解全国公积金管理情况，还可为后续系统的开发、监管、升级和发展提供统一的平台，也为与公安、质监、工商、民政等信息共享建立基础，增加决策工作的透明度、准确性和共享性。