论环境影响评价制度

(大连海洋大学 辽宁 大连 116000)

一、环境影响评价制度概述

(一)环境影响评价制度基本概况

1.环境影响评价制度含义

环境影响评价制度，则是环境影响评价活动的法律化、制度化，是国家通过立法对环境影响评价的对象、范围、内容、程序等进行规定而形成的有关环境影响评价活动的一套规则。环境影响评价制度是我国环境保护的主要法律制度之一，也是环境监督管理的主要制度之一，对于贯彻预防为主的环境保护原则，预防新的污染源出现发挥着极为重要的作用。但是我国环境影响评价制度并不是完美无缺的，与发达国家的环境影响评价制度仍有较大差距，从我国自身环境影响评价制度的实践看，也有一定的局限性。这些都制约了环境影响评价制度的实际效果，因而需要对环境影响评价制度作进一步完善。

2.环境影响评价制度原则

每一项法律制都有其执行的标准和原则，该项法律制度的原则为其提供最基本的价值衡量，是其实施和让人们遵守的依据所在。那么环境影响评价制度作为一项非常重要的环境法律制度，一定有其的原则所在。那么本段将叙述环境影响评价制度的原则。

(1)客观、公开、公平

《环境影响评价法》规定对环境影响评价必须遵循客观、公开、公正的原则严格按照环境影响评价的具体规对客观的各种环境因素进行评价，除了国家规定的需要保密的以外，环境影响评价活动的相关情况和文件应当依法向社会公众公开，征求有关单位，专家和公众的意见，这也是环境影响评价制度中一个非常重要制度——公众参与制度的体现。

(2)综合考虑各种环境因素及其对所构成的生态系统的影响

在进行环境影响评价的过程中，必须将环境作为一个生态整体予以综合考虑，而不是单纯评价规划和项目对某一个生态要素的影响。以前一些评价工作，由于只考虑到某一环境要素，导致污染在环境要素之间转换，这实际上并没有真正起到环境影响评价的作用。因此，必须遵从综合考虑的原则。

(3)结论要为决策提供依据

环境影响评价的目的就是为决策提供依据，因此，评价的结论要明确，并且要能够为决策者直接应用，从而达到综合决策的目的。

3.环境影响评价范围

根据我国《环境影响评价法》的有关内容得知，在该法的第二章和第三章分别规定了“规划”和“建设项目”。那么我国环境影响评价的范围主要界定在这两个方面。

在我国，综合规划和专项规划评价内容包括三个方面：实施该规划时环境可能造成影响的分析、预测和评估；预防或者减轻不良环境影响的对策和措施；环境影响评价的绪论。建设项目环境影响评价的内容包括以下七个方面：建设项目概况；建设项目周周环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；环境保护措施及其经济、技术论证；环境影响经济损益分析；对建设项日实施环境监测的建设；环境影响评价结论。实行环境影响评价制度的程序：(1)首先由建设单位或主管部门采取招标的方式签订合同，委托评价单位进行调查和评价工作。(2)评价单位通过调查和评价制作环境影响报告书(表)，评价工作要在项目的可行性研究阶段完成和报批。铁路、交通等建设项目经主管环保部门同意后，可以在初步设计完成前报批。(3)建设项目的主管部门负责对建设项目的环境影响报告书(表)进行预审。(4)报告书由有审批权的环保部门审查批准后，提交设计和施工。

(二)环境影响评价制度的发展及研究现状

1.环境影响评价制度的产生及其理论基础

环境影响评价制度的产生：环境影响评价的概念是1964年在加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出的，它首先在美国作为一项法律制度被确立。此后，许多国家相继采用了这一制度。我国是最早实施建设项目环境影响评价制度的发展中国家之一。环境影响评价制度的理论基础具体包括以下几个方面：环境影响评价的基础理论，环境影响评价的理论方法，环境影响评价的技术方法。

环境影响评价的基础理论是指：在创设这一制度时，人们明确该制度的目的是致力于预防和消除对环境和生态圈的影响和破坏。为了实现这一目的，各国政府在创制法律时秉承着使用多学科，多系统的方法来确保决策时既考虑到经济和技术因素，也能对当前尚未认识的环境价值给予适当的考虑。

环境影响评价制度的理论方法是指：环境价值理论必然要求在经济、社会的发展过程中，在对环境资源进行开发利用时，应采取多系统的，多学科的方法来维护生态价值，避免人类活动对环境和生态圈的破坏。这些方法包括系统分析的方法、利益协调的方法、方案优选的方法、全过程控制的方法。后评估的方法。以上五种理论方法构成环境问题预测和控制的方法论。

环境影响评价的技术方法是指：环境价值理论和环境问题预防及控制的方法论要求从相关学科的技术成果中获得环境影响评价建立框架、模型和选择评价技术的知识和信息资源库，这些技术能够更好的帮助我们理解人类活动的特点和环境属性、更好的控制人类活动对环境的影响。

2.我国环境影响评价制度的发展及其概况

在我国，环境影响评价制度的实施开始于20世纪70年度末，这项制度的实行是在既吸收了西方国家先行发展起来的环境影响评价，又结合了我国的实际情况发展起来的。

我国的环境影响评价制度是在借鉴外国的环境影响评价制度，并结合自己的特点发展起来的。具有一定的中国特色，不能全盘的肯定或否定这种中国特色，只有通过二者的比较，找出不足，才能更好的促进我国环境影响评价制度的发展，更好的发挥该制度在协调经济与环境利益矛盾时的重要角色。与外国实行的以公众参与环境影响评价为主的方法所不同的是，中国的环境影响评价制度主要是依靠环境保护主管部门负责组织审查、批准建设项目的环境影响评价制度，但是，公众参与作为环境影响评价制度的重要内容之一，我国环境影响评价立法有关公众参与的条款无论在实体还是程序方面均停留在原则性规定的层面上。这与各国重视公众参与在环境影响评价中的制度形成了鲜明的对比。

二、我国环境影响评价制度不足探讨

(一)评价对象上的狭隘性

一是在评价对象上只限于具体的建设项目，对环境有重大影响的一些宏观决策没有纳入环境影响的评价对象。具体建设项目固然对环境有直接影响，需要进行环境影响评价，大多数国家亦十分重视对建设项目的环境影响评价，但与具体项目相比，国家的重大经济、技术和产业政策，区域和资源开发规划，城市和行业发展规划，重大基础设施建设等对环境的影响更大，如果说具体建设项目对环境的影响是局部性的话，那么立法与政策对环境的影响则是全局性，一旦决策失误会给相当范围甚至全国的环境质量带来了一些重大损害和危害。而我国环境影响评价制度则对国家宏观决策的环境影响评价长期未能予以足够重视，不能不说是我国环境影响评价制度的一个重大缺陷。

(二)评价制度程序缺乏民主性

世界上的绝大多数有环境影响评价立法的国家，几乎均将公众参与作为环境影响评价程序的重要组成部分。而我国环境影响评价制度从产生知道1996年前在一些重大的环境立法没有得到体现。1996年全国人大常委会通过“关于修改《水污染防治法》的决定”才对公众参与环境影响评价有所涉及。其后，虽然在《环境噪声污染防治法》以及《条例》都作了类似《水污染防治法》的规定，但这些规定都过于原则，对于公众参与的方式、阶段、人员、效果等都没有进行规定。因此，这些规定只不过是公众参与的宣言，并没有形成公众参与的完整机制。环境影响评价制度的这一缺陷明显地反映了我国立法与国外立法的差距。

(三)《环评法》存在缺陷

现行《环评法》对我国的环境影响评价法律制度作了集中的规定，该法自2003年9月生效以来，在我国的环境管理的实践中发挥了重要的作用。但是随着经济社会的发展，该法在实施的过程中显现出滞后性、机械性，不能有效的防止环境违法事件的出现。我们注意到，《环评法》总则第六条有规定为：国家加强环境影响评价的基础数据库和评价指标体系建设，鼓励和支持对环境影响评价的方法、技术规范进行科学研究，建立必要的环境影响评价信息共享制度，提高环境影响评价的科学性。国务院环境保护行政主管部门应当会同国务院有关部门，组织建立和完善环境影响评价的基础数据库和评价指标体系。而《环评法》后列条文中却没有明确、具体的相关规定和描述。这对于本着指导并规范具体实施行为的法规而言是不合理的。

(四)环境影响评价制度监督机制不完善

由于我国的环境保护部门需要管理的工作过多，导致环境影响评价工作的执行缺乏有效的监督，更无论对自身评价工作的监督。环境影响评价的最终落脚点就是将结果运用于决策或项目建设过程中，因此有力的执法监督是环境影响评价制度发挥作用的保障。目前，我国环境影响评价领域的监督机制软弱无力，如在规划环境影响评价方面，规划的编制单位不是一级政府就是政府部门，而落实《环评法》规定的行政处分的法律责任也由政府或者政府监察部门实施，这样的责任追究往往流于形式，难以实现。此外，建设项目环境保护管理执法不严的问题还相当普遍，个别地方在建设项目影响审批中存在“首长意志”、“先上车后买票”等违法现象：有的环境保护行政主管部门甚至对不符合产业政策、厂址选择明显错误的项目也予以批准。因此，必须加强对环境影响评价制度的执法监督。

三、我国环境影响评价制度的完善建议

(一)健全环境影响评价监督机制和法律责任制度

1.健全环境影响评价监督机制

有效的公众参与和有力的司法监督，在确保环境与发展的综合决策方面可以发挥重要而独特的作用。环境执法是一个专业技术性很强的综合性、多元性的执法活动。由于环境影响的潜在性、累积性和灾害放大性，使得环境影响评价的后评价不仅周期长，而且责任主体不易明确，因而要强化相应的法律责任制度，完善监督检查机制；不仅针对管理，而且对执法主体本身的法律责任、违法决策相关人员的法律责任都应加以明确；要结合我国现行的法律监督机制对环境影响评价的全过程进行有效的监督，保障环境与发展综合决策机制得以有效地运行。

2.完善相关法律责任制度

针对我国相关的环境保护法律、法规在实施过程中呈现出的滞后性、机械性等方面。因此需要进行相应的修改：既包括在立法内容上进行完善，例如扩大环境影响评价的范围，实行环境影响评价，引进替代方案的机制，健全和完善公众参与制度，补充、完善法律责任等：健全和完善公众参与制度，补充、完善法律责任等还包括在立法技术上做到内容明确，前后一致，增强环境影响评价制度的可操作性，例如对环境法律法规中义务性条款设置相应的法律责任和处罚条款。还应对环境影响评价制度的立法目的、适用对象、内容、审批程序、评价单位、公众参与、法律责任等作出较为全面和具体的规定，使得环境影响评价制度的一切活动均在法律的框架下运行。

(二)提高我国环境影响评价制度的适用性

借鉴国外发达国家的经验，扩大评价制度的适用范围，把国家建设有关的所有活动都纳入环境影响评价机制中。与具体的建设项目相比，国家的决策行为对环境的影响更大。因为单个的建设项目对环境的影响毕竟是局部和有限的，而国家的一个决策一旦出台，其所造成的影响小则涉及某个地区的发展，大则影响到全国，因此建立政府宏观重大决策的环境影响评价制度势在必行。此外进行宏观决策环境影响评价，也有助于合理配置自然资源、有计划地控制环境质量恶化。减少对环境的损害。

鉴于静心重大决策环境影响评价的意义以及国外的经验，我国应建立对国家重大经济、技术政策和产业政策，区域和资源开发利用规划，城市和乡镇发展规划，行业发展规划，重大基础设施建设规划等的环境影响评价。

(三)完善公众参与程序

环境影响评价的公共参与制度，是指建设单位及审批环境影响评价报告书(表)机关以外的其他相关机关、地方政府、社会团体、专家学者、人大代表、政协委员、当地居民等，通过法定的方式，参与环境影响评价的制作、审查与监督的活动。

环境影响评价制度的公众参与是实行环境影响评价制度国家普遍推行的做法，而我国的环境保护法律，法规中虽然肯定了公众参与环境影响评价，单对公众参与办法、效力及违法后果缺乏明确规定，公众参与环境影响评价没有实效。

总体而言，我国完善环境影响评价制度中的公众参与程序应从以下几个方面实施

1.实现公众的全程参与

扩展公共参与环境影响评价的范围，具体而言，应当扩大公众参与环境影响评价的范围，尽可能的发挥公众在规划、建设项目环境影响评价中的作用，增强决策的民主性。除了已有的公众参与的建设项目和规划外，对于那些需要编制环境影响评价报告表、登记表的建设部门，特别是那些规模小但污染严重的企业，也要纳入公众参与的范围。对于规划和其他决策、立法活动，结合我国战略环境影响评价对象的扩展，只要其可能造成不利环境影响的均应规定公众参与的程序。

2.实现参与方式的多元化

我国《环评法》和《暂行办法》规定要采取调查公众意见、咨询专家意见、座谈会、论证会、听证会等形式公开征求公众意见。但对于环境影响评价在征求公众意见时，大部分是在环境影响评价大纲审查和报告书审查时，邀请地方代表、相关专家等参加讨论，给出专家评审意见。而对于普通公众，特别是项目周边受影响的居民，个人意见往往不够重视，在征求项目周边受影响的居民意见时只是随机地找些附近居民填写调查表，没有考虑到他们对项目的了解情况、知识背景和环保意识，并且调查表的内容和形式比较单一，这样的公众参与形同虚设。

因此，应增强参与主体的代表性，实现参与方式的多元化。在选取公众参与对象时，既要注重专家、学者的意见，又要注重那些具有一定文化水平、环保意识和法制观念的普通民众的意见，特别要发挥各种环保组织、非政府组织的作用，他们和既有建设项目没有利益瓜葛，还具有相应的知识背景和环保意识，应该鼓励他们参与，吸取他们的意见。在参与方式上应该实现多元化，除了既有的听证会、论证会、专家咨询、问卷调查等形式外，可以通过热线电话、新闻媒介、互联网信息发布等方式，提高公众参与的积极性，增强公众参与的时效性，避免公众参与的形式化，切实发挥公众参与的作用。