法官助理的身份困境及其克服

张 瑞

一、问题的提出

法官职业化是现代司法文明的重要标志。司法人员分类管理改革是推进我国法官职业化的直接措施，这一改革以员额法官为主体，以司法辅助人员和司法行政人员为两翼。其中，法官助理作为新增加的一种司法辅助人员，是保证法官员额制改革取得预期成效，促使法官职业化顺利完成的关键。

然而，本轮司法改革开始后，法官助理制度在全国范围内运作的效果并不理想，有学者将其总结为“法官助理来源不一、水平参差不齐，职权面临质疑，队伍极不稳定，角色亦晦暗不明，改革成效似乎难如人意，改革前景扑朔迷离。”①万毅：《法官助理，何去何从？》，载《四川法制报》2017年3月30日。当前法官助理制度究竟存在哪些问题？为什么早在1999年就开始试点的法官助理制度在本轮司法改革中依旧问题重重？在中国现有司法体制和司法资源条件下，司法一线究竟需要什么样的法官助理？如何修正改革方案以弥补法官助理制度的不足，进一步增强办案力量？反思和回答这些问题，不仅可以稳定司法队伍，促进法官群体良性新陈代谢，更关系着本轮司法改革的成败。

苏力曾提出希望中国部分法官能够把自己长期身在中国法院中的观察和经验纳入社会科学的系统思考和分析的期望，认为这种思考和分析不仅会改善中国司法，更可能促进和拓展中国的法学。②参见苏力：《波斯纳及其他：译书之后》（增订本），北京大学出版社2018年版，第207～213页。本文根据笔者在司法一线担任法官助理的亲身体验，结合参与观察和深度访谈得到的田野调查材料，并综合公开文本资料，对法官助理制度推行后出现的新问题进行系统考察，从法官助理面临的身份困境表现出发，分析这一困境产生的原因，提出应着眼于权责利相一致的原则，以司法实践需求为导向完善相关制度设计。

二、困境的表现

我国的法官助理主要有招录转任型、招考聘用型以及院校实习型三种。在本轮司法改革中，全国法官的总人数从改革前的21万余人，降低为现有的12万多人，未入额的9万名法官绝大多数转为了法官助理，这些助理属于招录转任型，即具有中央政法专项编制身份的法院工作人员，他们构成了当前我国法官助理的主体，法官助理所面临的困境也主要体现在该类人员身上。

（一）法官助理被剥夺审判权后失落感强烈

招录转任型法官助理由三类人构成：一是员额制改革前的一线办案法官，他们因种种原因未能入额转任为法官助理，此类助理人数最多；二是改革后从综合行政部门调入审判庭室担任法官助理的原行政办公人员；三是改革前刚招录进法院审判部门工作不久，尚未被任命法官或改革后以法官助理岗位新招录的工作人员。对原本是法官的这类助理而言，不少法院的法官员额均被院领导、庭领导、资历较深的法官所占据，大批已成长为办案主力的青年法官被剥夺了审判权，降为原来一起开庭审案、合议案件的同事助理。③有限的员额法官被庭、院领导及资历较深的法官占据并非个案，而是在多个法院均有发生的普遍现象。参见郭顺强：《实施法官助理制度的深层障碍和改革设计——以基层法院的实践为视角》，载《东南司法评论》2017卷。笔者调研过程中，一位西部地级市中级人民法院的法官助理说：“毕业的时候其实有很多选择，知道来法院工作忙，收入低，来法院工作就是希望做法官。刚做了几年，干得正起劲儿，没想到现在连法官也不让做了。”④该助理出生于1987年，2012年西南政法大学经济法专业硕士毕业后考入该中级人民法院工作。2014年被任命为审判员后，快速成长为庭内办案主力，2016年年底因未满5年司法工作经验未能参加员额法官选拔，转为了法官助理。

这种失落感还体现在法官助理付出的学习成本与收获失衡。笔者在调研的多个法院均发现了这样的情况：同一个法院年龄相仿的青年人中，有的毕业于二本或三本院校，仅通过了司法考试C证，工作能力也较为一般，但因其本科毕业就参加工作，在员额制改革时达到了该省参加入额考试的最低工作年限要求，通过考试后顺利入额；而毕业于全国重点院校的法学硕士、博士，因本科毕业后继续在校深造，参加工作时间较本科毕业就进入法院工作的同事晚，故没有达到参加入额考试的最低年限要求，只能转为法官助理。这种情况在中、高级法院较为普遍，因为这两级法院报名入额要求的工作时间长，大部分基层法院通常只要求两年的工作经历，且硕、博毕业生较少。⑤在对这些因工作年限未达到入额要求而转为法官助理的硕士助理访谈时，不少人都发出“读那么多书有什么用”的感叹。

这种失落感带来了以下负面影响：（1）法官助理职业荣誉感下降。法官员额制改革通过定额选拔“精英”法官，大幅提升了入额法官的工资待遇，宣传报道中也仅凸显法官的尊崇地位。未入额法官原本也是身披法袍、开庭审案的法官，转为法官助理后仅是辅助人员与法官候选人。因最高人民法院未出台开庭时法官助理坐席如何设置的规定，有的法院开庭时法官助理坐在书记员旁，手中既无卷宗也无需记录庭审，在庭审中颇为尴尬；有的法院法官助理则与旁听群众同坐在旁听席上，手拿笔记本记录庭审要点。当事人或律师有的不知改革情况，有的虽然知晓但出于礼貌，依旧称助理为某某法官，此时法官助理对自己职业身份的认同感极低。（2）自我实现的成就感下降。根据马斯洛的需求层次理论，自我实现的需求位于一个人需求层次的顶端。因法官助理仅能在员额法官指导下完成工作，其工作成果最终都体现在所服务法官的办案质效上，即使法官助理在工作中充分发挥了才能，撰写出了优质裁判文书、成功将案件调解，这些创造性工作的成果都由法官所享有，助理自己仅是在法官指导下较好地完成了“辅助”工作而已。（3）工作积极性和责任心下降。在调研访谈中，有助理表示从法官转为助理后，因案件不在自己名下，需由自己负责的审限内结案压力消失了，工作上已没有原先那股冲劲。写出高质量裁判文书并不落于助理名下，写坏了自有员额法官去改，很多助理失去了原来担任法官时对自己工作高度认真负责的积极态度。⑥一名珠海中院的法官助理自白：“人们把更多的目光聚焦于法官，更多的是关心法官的待遇，而不是法官助理。当法官感到工作带来压力的同时也享受了应有的光荣与待遇；而作为法官助理者，是职位的失落，难免产生既然技不如人，待遇不如人，又何必那么投入的灰色心理。”参见李飞、任慧娟：《助理：一个怎样的职业》，载《人民法院报》2007年1月28日。

（二）法官助理制度存在“名不副实”的现象

“名不正，则言不顺；言不顺，则事不成。”⑦《论语·子路》。当前法官助理面临着一系列名不副实的问题，这不仅削弱了法官助理对本轮司法改革正当性与合理性的认同，更可能导致改革整体在实践中异化。（1）审判员之名与法官助理之实不符。曾被同级人大常委会任命了审判员的未入额法官在转为助理后，其审判员资格并未依法定程序取消。在员额制改革后修正的《法官法》中，对法官的定义依旧是“依法行使国家审判权的审判人员，包括最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院的院长、副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长、审判员和助理审判员。”⑧参见2017年9月1日修正，2018年1月1日起施行的《中华人民共和国法官法》第2条。这造成在改革初期，有的助理不仅要完成员额法官案件的辅助性事务，还需继续自己单独承办案件。（2）成为法官的法定条件与改革规定不符。2017年修正后的《法官法》规定担任法官的工作时间为“高等院校法律专业本科毕业或者高等院校非法律专业本科毕业具有法律专业知识，从事法律工作满二年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满三年；获得法律专业硕士学位、博士学位或者非法律专业硕士学位、博士学位具有法律专业知识，从事法律工作满一年，其中担任高级人民法院、最高人民法院法官，应当从事法律工作满二年。”但很多省份在选拔员额法官时，均作出了高出法定条件的规定，如有的省份要求参选基层人民法院员额法官需工作满2年，参选中级人民法院员额法官需工作满5年，参选高级人民法院员额法官需工作满7年，未在学历上作出区别对待。这使得不少在中、高级人民法院已经成长为办案主力的高学历青年法官因工作时间差内部规定一两年甚至一个月，失去了参选员额法官的机会。2019年修正的《法官法》第12条虽将任职法官的工作时间修改为“从事法律工作满五年。其中获得法律硕士、法学硕士学位，或者获得法学博士学位的，从事法律工作的年限可以分别放宽至四年、三年”，但对于在改革初期因未满各省司改政策规定的工作年限而未能入额的法官助理来说，其助理身份已成为既定事实，滞后于改革措施的法律规定只能对今后新参加工作的法官助理产生积极影响。（3）对外宣传的工资待遇未予落实。在员额制改革开始前，无论法院内部领导讲话还是对外新闻宣传，员额法官及法官助理的工资待遇均会得到较大提升。但改革启动后，因人财物省管机制尚未理顺，出现了中、基层法院本应依法享有的奖金、与地方其他公务员共同上涨的工资等合法收入，省财政让法院向地方解决，地方则要求向省里协调的“两不管”现象。因原有的地方津补贴、年度考核奖金被取消，一些法院的法官助理出现了改革后工资不升反降的情况。

（三）法官助理对职业发展缺乏稳定预期

目前，除最高人民法院外的三级法院法官助理要入额成为法官，需同时具备以下四个条件：首先，本院出现空缺的法官员额；其次，省内组织统一的入额考试；再次，助理达到本级法院要求的参选最低工作年限；最后，经过笔试、综合考核分数高于本院参与竞争的其他法官助理。这四个条件每条都充满了不确定性：（1）本院需有员额法官退休、身故、调出本院或主动退出员额方有空缺，而这种空缺出现的等待时间较长。在国家已经开始延长退休年龄的大背景下，助理等待法官退休的时间在原有基础上大致延长了5年。法院工作人员的流动性相比党政机关较低，员额法官被调出本院的机会并不多，最为常见的是中、高级法院过几年便有担任领导职务的法官调至下一级法院担任院长，从而空出一个员额。（2）因员额动态进入退出机制尚未建立，除院长外的其余员额法官增补必须等待省一级组织统一的员额法官遴选考试，而这种考试并没有固定的举行周期，下一次入额考试何时举行无从得知。有的省份第一批入额考试与第二批入额考试相隔一年，有的省份仅相隔一个月，截止2018年7月，全国仅有上海、广东等少数几个省市从法官助理中遴选过法官。⑨参见王烨捷：《上海首次从法官助理中遴选初任法官》，载《中国青年报》2017年9月5日；林晔晗、刘智迪：《广东首试从基层法官助理中遴选初任法官》，载《人民法院报》2017年11月28日。（3）各省均规定了参加入额法官考试人员视其所处的法院层级不同而应具有不同工作年限，助理需在满足前两个条件的同时，也满足相应工作年限。（4）本院未入额但达到参选条件的法官助理中，既有资历深的老法官，又有学历高、能力强的青年竞争者，能否在笔试与综合考核中胜出，最终进入空出的零星员额，依然充满了高度不确定性。

虽然法官助理单独序列管理试点已经启动，在现有的助理分级管理制度中，法官助理的职业前景十分有限：即使晋升为高等级法官助理也只能享受法官助理的待遇，与法官工资、奖金提升50%左右的标准相比，差距依然较大。一名高级助理工作多年后，即便具备了很高的专业素质和处理案件的能力，在上述四个入额条件没有同时具备时，仍然无法突破职业发展的天花板。

（四）法官助理等待入额的机会成本高昂

机会成本是指为选择目前接受的方案所付出的代价。⑩韩双林、马秀岩主编：《证券投资大辞典》，黑龙江人民出版社1993年版，第265页。很多法科生毕业时以法院、检察院为择业首选，考入法院司法审判或法官助理岗位需同时通过国家司法考试和公务员考试，入职条件普遍高于其他党政机关公务员。当前法官助理因职业发展空间有限，导致他们在法官助理岗位上等待入额的机会成本较高。（1）与律师行业相比，一名优秀的法科毕业生如选择从事律师职业，在1至2年的实习期满获得独立执业资格后，或自己承办案件或在律师团队中完成分配的工作任务，通常5年左右便可取得较为稳定、可观的经济收入，并且律师的社会地位、经济收入同工作能力正相关，因身份障碍造成的职业发展瓶颈并不明显。一名优秀的法科毕业生在从事律师行业10年后，通常经济收入是担任同样年限的法官助理，甚至法官工资收入的数倍。（2）与党政机关公务员相比，法院工作行政职级晋升缓慢。因法官助理单独职务序列制度尚不明确，目前法官助理只能继续依靠晋升行政级别以提高待遇。基层法院的行政职数少，故近几年招录的新工作人员无论学历多高，许多只能定级为科员，在工作六七年之后极有可能还是科员。中级人民法院虽科级领导干部职数较多，但不少法院因历史原因造成科级干部职数已饱和，没有新的职数提供给年轻的法官助理。由于行政职级晋升慢，不少青年人通过参加其他党政机关遴选的方式离开了法院。

三、困境的根源：制度与资源双向供给不足

员额制改革后普遍出现的法官助理工作积极性不高、跳槽意愿增加等现象与助理们的道德品质无关，而是个人面对制度负向激励时的正常反馈。法官助理改革，实质上是一个用新的制度调配司法资源的过程。通过对法官助理当前困境的观察，可以发现该项改革存在着制度与资源双向供给不足的问题。

（一）外来制度水土不服

中国司法改革基本上呈现出学术话语鼓动与牵引、实务界跟进与展开、中央决策指导与把关的基本面相，但三者之间的关系并非完全融洽。⑪左卫民：《十字路口的中国司法改革：反思与前瞻》，载《现代法学》2018年第6期。现代意义的法官助理制度源于美国，他们被称作是“不穿法袍的法官”，主要职责包括准备法官备忘录，进行法律研究，与法官讨论案件，起草、编辑和校对判决意见等。关于在中国的法官中设立法官助理的想法最早正是一批了解美国司法实践的学者提出来的，其目的是为了通过这种措施强化法学院毕业生的司法知识和实践知识。⑫苏力：《法官遴选制度考察》，载《法学》2004年第3期。自1999年起，我国实务部门就开始了法官助理的探索，最高人民法院多个文件中均提出要探索建立法官助理制度，⑬1999年最高人民法院出台“一五改革纲要”时即指出：“结合人民法院组织法的修改，高级人民法院可以对法官配备法官助理和取消助理审判员工作进行试点，摸索经验。”2002年最高人民法院下发了 《关于加强法官队伍职业化建设的若干意见》，首次明确法官助理的职责是“从事审判业务辅助工作”。2004年最高人民法院在“二五改革纲要”中又明确提出“在总结试点经验的基础上，逐步建立法官助理制度。”最高人民法院于同年发布了《关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》，正式在全国18个院展开法官助理的试点工作。2008年，最高人民法院又下发了《关于在西部地区部分基层人民法院开展法官助理制度试点、缓解法官短缺问题的意见》。北京市房山区法院、上海市浦东新区法院、深圳市罗湖区法院、山东省青岛市中院、湖南省浏阳市法院等基层人民法院均进行了法官助理制度的实践探索，但收效甚微。有学者将本轮司法人员分类管理改革前各地法官助理探索失败的原因总结为：立法支撑的缺失、全局部署的不足、制度呼应的落空。⑭参见吴思远：《法官助理制度：经验教训与难题突破》，载《法律适用》2016年第9期。其实，更为本质的原因是：将美国法官助理的形式同大陆法系候补法官的实质相结合的现行法官助理制度，与我国司法体制不匹配，没有真正解决一线司法者面临的问题。这一制度在理论准备不足，试点经验未经系统总结的情况下，经中央决策自上而下地在全国范围内以“一刀切”的形式快速而强力地推行，造成了老问题尚未解决，新问题层出不穷的现状。

首先，美国法官助理制度所依托的司法体制与我国完全不同。美国是联邦制国家，其法官助理可以大致分为两部分：联邦一级法官助理和地方一级法官助理。前者由四部分构成：联邦最高法院法官助理、联邦巡回法院法官助理、联邦地区法院法官助理以及联邦司法官助理，后者主要是指州法院法官助理。各级法院之间助理的工作模式均有不同，目前最受关注的是联邦最高法院的法官助理。美国的法官助理具有临时性、流动性的特点，是法学院毕业生谋求其他法律职务的绝佳跳板。⑮参见江振春：《美国联邦最高法院与法官助理制度》，载《南京大学学报》2010年第2期。其次，即使在大陆法系国家和地区，法官助理制度也不同于候补法官制度。以台湾地区为例，台湾的法官助理没有正式编制，其与具有正式编制的候补法官和试署法官的主要区别在于，候补法官和试署法官可以协助法官草拟裁判文书，而法官助理无权协助法官起草裁判文书；法官助理只能从事协助法官校对判决书，清点、核阅、确认归档案件等程序性辅助工作，而候补法官和试署法官可以担任地方法院合议案件的陪席法官和受命法官，有权独任办理地方法院少年案件以外的民事和刑事有关裁定案件、民事和刑事简易程序案件、民事小额诉讼程序事件或刑事简式审判程序案件，可以审理最重本刑为3年以下有期徒刑、拘役或专科罚金的犯罪案件、普通盗窃罪和加重盗窃罪的犯罪案件等。⑯胡夏冰：《我国台湾地区的法官助理制度》，载《人民司法·应用》2017年第25期。无论在美国还是在我国台湾，法官助理都具有临时性与流动性的特点，是青年法律人通向其他法律职业的训练所与跳板，而我国现有法官助理的定位不仅是为审判工作服务的司法辅助人员，同时还是职业法官队伍的“蓄水池”和后备队，是未来法官的后备力量。职业定位的不同导致了法官助理制度移植到我国后与本土司法体制出现了排异反应。

在本次司法改革中，法官员额制是主制度，法官助理制是从制度。法官员额制启动的原因之一是有论者认为国外法治发达国家的法官精且少，而我国的法官太多，应减少法官并为其增配助理以提升法官人均办案量。⑰参见佛法研：《法官助理与法官员额问题研究》，载《人民司法》2002年第8期。例如，从最高法院来看，美国联邦最高法院只有9位法官，日本最高法院只有15位法官，而中国最高法院有1169位法官。⑱何帆：《法官多少才够用》，载《人民法院报》2013年6月7日。这观点看似有理，但仔细推敲下来实难成立。一国的法官数量与该国政治体制、司法传统、司法机关职能、审判模式、司法人财物分配机制等密切相关，就法官数量进行简单类比并无实际意义。就我国而言，法院和法官承担的职能远比其他国家、地区广泛。（1）从司法体制来看，我国法院行政化色彩浓厚，许多优秀法官在担任庭长及以上领导职务后，不得不承担大量行政管理工作，无暇再办理案件。（2）从司法对象来看，我国当事人的诉讼能力普遍不高，在传统“青天”文化和“有困难找政府”的全能政府模式下，当事人对司法者倾听心中积怨，全面查明案情的需求强烈，法官处理一个案件所花费的时间较民众已具备较高法治素养的国家更多。（3）从司法理念来看，我国审判模式呈现出强烈的职权主义特征，法官在刑事诉讼中经常积极协助检察官实现控诉职能，在民事诉讼中经常对没有法律知识的当事人进行诉讼指导。（4）在国家治理功能上，我国法院同其他政府部门一样，也是执政党实现国家政策目标的机构之一，需协助同级党政部门完成许多非审判“中心工作”。我国社会生活现实对法官人数本就有更多的需求，那种认为减少法官数量并为其配备助理就可提高法官办案数量和质量的观点无异于削足适履，忽视语境的制度移植即便经过折中，也难逃水土不服的结局。

（二）本土制度供给不足

首先，现有法官助理制度相关规定过于宽泛，制度整体尚有较大缺陷便急于在全国范围内推行。无论是法官助理职业发展这样的宏观制度，还是法官助理在裁判文书上是否署名、开庭时法官助理坐席如何设置的微观规定，当前改革均未予明确。⑲“王夏是北京某法院的法官助理。开庭时，法官、书记员、原被告和律师都有专属席位，但她没有。本来，王夏可以搬把椅子坐到法官和书记员中间，但那里没有电脑，没有写着‘法官助理’的小牌，连桌子也没有。‘而且开庭时法官提问、书记员记录，助理完全不知道该干啥。坐在上面傻傻的，太尴尬了。’”参见滑璇：《法官流失，助理也流失，留住法官助理》，载《南方周末》2015年8月6日。此外，因制度设计不能满足司法审判需求，造成司法一线不得不违反制度规定。以未入额法官能否继续办案的问题为例，根据中央《关于司法体制改革试点中有关问题的意见》，为确保改革平稳过渡，未进入员额的审判员和助理审判员保留法官职务和待遇，可协助员额内的法官办案。⑳徐家新：《坚持改革导向、问题导向、实践导向，全面深化人民法院司法体制改革》（在2015年6月18日司法体制改革试点培训工作会议上的讲话）。根据该规定，未入额的法官在转为助理后可以继续办案。不少法院随后也出台了员额制改革5年过渡期内具有审判员职务的法官助理不能单独办理案件，但可以与其他审判员组成合议庭审理案件的内部规定。但该规定实施一段时间后，产生了如下问题：一是入额法官增资到位后，“同工不同酬”易引起不平衡情绪，不利于队伍稳定；二是未入额法官办案仍由院庭长审批，不利于科学划分权责；三是长期让未入额法官办案，其等级晋升、身份转换、薪酬待遇等将难以解决；四是广东等部分地区出现了律师和当事人要求未入额法官回避的现象。因此，各地高级人民法院纷纷要求未入额法官不得再办案。但由于现有法官员额确实难以满足案件审判需求，未入额法官除不能开庭外，依旧挂员额法官之名具体办理案件。

其次，法官助理制度未能解决困扰法院审判一线的真正“痛点”。建立法官助理制度的目的是“发挥法官助理的助手功能，帮助法官分担部分审判辅助事务，将法官从繁琐的程序性、事务性工作中解脱出来，集中精力和时间专心于案件审理和裁判。”21最高人民法院司法改革领导小组办公室编著：《〈最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见〉读本》，人民法院出版社2015年版，第152页。诚然，办案法官们苦于不能专注精力于审判事务久矣，他们需要改革解决的审判外事务主要有两类：一是案件排期、通知当事人、文印及送达裁判文书、案件系统报结的程序性工作；二是地方政府安排配合的与审判无关的工作，如创建文明城市时长期上街打扫卫生、路口值守交通。在案件数量日益增多的形势下，法官们最需要的是向审判一线补充大量能独立办案的法官和可以熟练记录案件、帮助法官完成前述程序性工作的书记员，同时尽量安排司法行政人员和书记员参加地方政府安排的综合事务。较之于在现有人员基础上组建少数“一审一助一书”的大团队，多个“一审一书”的小团队更有利于提高司法效率。在“让审理者裁判，让裁判者负责”的压力下，一方面法官为避免助理的工作失误，会对助理所完成的工作再检查一遍，另一方面，助理只有与法官一起亲自经历案件的各个环节才能有信心撰写裁判文书，实质上造成了法官与助理的交叉重复劳动，降低了司法效率。

再次，原有法官培养模式的优点未能被法官助理制度吸收。法律职业自古就有着学徒/导师模式的培养传统，22“在中世纪的英国，法学在很大程度上是作为一门‘技艺’而不是作为一种‘学术’传授。要想短期内掌握法律知识并非易事。效法手工业中普遍流行的学徒制，有志于法律的年轻人首先拜开业律师为师，充当‘法律学徒’(apprentices o flaw)，研读法律(reading the law)。这一传统后来也移植到北美。在学院制法学教育尚未普及的 19世纪上半叶,最高法院的法官基本上出身于这种学徒式的拜师学艺，而非系统的学院教育。1789 -1898年这 100多年的时间里，45%的大法官都经历过学徒制的培训。”参见注⑮。改革前，在我国法院“法官+书记员”的培养模式下，新招录进法院司法审判岗位的公务员先分到审判部门，主要跟随一位资深法官从书记员开始学习。在记录案件、排期、通知、送达、草拟裁判文书的过程中，资深法官言传身教，经过2年左右的“传、帮、带”，新人的审判业务能力逐渐成长。随后，依法任命其为助理审判员或审判员，与资深法官搭配组成合议庭承办案件，担任审判长的资深法官会在办案过程中继续给予指导，这种培养模式在实务中被称为“扶上马再送一程”。在法官岗位上继续锻炼2至3年后，青年法官的业务能力基本可以独当一面，只需再搭配一名合同制书记员即可组成办案走量的“青年先锋队”。这种成长模式下，虽然“书记员实际上成了法官的私人助理或学徒，审判员可以不受限制地把审判有关的所有事务交付书记员处理”，23傅郁林：《以职能权责界定为基础的审判人员分类改革》，载《现代法学》2015年第4期。但书记员何时转为法官有明确的时间预期，资深法官有传承，年轻法官有干劲，辅助性事务与审判事务泾渭分明。

然而，法官助理加入到法官与书记员之中后，一方面原先书记员从事的通知、送达、文印等程序性辅助事务由法官助理承担，书记员仅负责庭审记录和卷宗归档，法官助理减了书记员的“负”。另一方面，法官助理与法官形成了大量的重复劳动，在入额之前只能无法官之名却行法官之实，分了法官的“权”。现有的法官助理制度，将两股原本可以独立的审判力量合并为一股，未能实现1+1＞2的期待效果。

（三）司法改革资源匮乏

首先，司法经济资源不足。各地法院可用于配置法官助理的经济资源多寡不一。北京、广州、深圳的法院财政保障充分，从省级到地方的相关部门对本轮司法改革的政治高度认识到位，使得这些地区的法院可以面向社会大力招考聘用制法官助理。而对于广大中西部欠发达地区的基层法院而言，目前人财物收归省管机制尚未理顺，不少地区的中基层法院在改革后处于省级与地方财政“两不管”的尴尬境地，连改革前承诺的相关工资待遇都未完全到位，招录聘用制法官助理的经济能力有限。

其次，司法人力资源不足。一是存量资源不足。具体表现为：（1）在中、基层法院一级，30%左右的编内人员已成为了员额法官，除去司法行政人员、司法警察外，不少法院无力按照“1:1”的标准配备法官与助理。在笔者调研的云南省大理市人民法院，该院除完成审判执行工作外，每年还需配合当地政府抽调编制内人员全脱产参加洱海治理等工作，现有人力资源仅能在本院（不包含基层派出法庭）配齐1个民事审判团队和1个刑事审判团队。（2）现有的青年法官助理，部分通过参加上级法院遴选或党政部门选调的方式流入到体制内的其他机关，部分辞职从事律师或其他工作流出到体制外，进一步加剧了基层法院人力不足的情况。在笔者调研的西部某基层法院，该院虽无青年助理辞职，但在2014年至2016年期间，共有6名30岁左右的助理选调到市委组织部或遴选至中级法院，该院院长在访谈时无不委屈地说：“好不容易培养出来一个，又被他们弄走了。”为避免人才进一步流失，该院规定本院工作人员不得报名参加上级法院选调。邻县的另一个基层法院也出台了类似规定，该院工作人员只有一次参加外单位选调的机会，若未选调成功，今后不得再行参加。（3）存在多种将法官助理抽离审判岗位参加其他工作的情况。在近两年扶贫攻坚全面开展之前，许多中、基层法院每年都需派出人员全脱产驻村参加新农村建设工作队。开展扶贫攻坚工作后，则改为参加驻村扶贫工作队，法官及法官助理可能被派出驻村1至2年。因法官助理单独序列改革尚未全面开展，法官助理需要晋升至更高行政级别以提高待遇，而组织部门要求提拔干部应具有2年以上基层工作经历，法官助理只得通过参加扶贫工作队的方式全年脱离助理岗位，下乡满足基层工作经历的年限要求。

二是增量资源不足。“问渠那得清如许，为有源头活水来。”不断增加的新法官助理，是保证法院审判工作健康可持续发展的保证。目前，很多中基层法院遭遇到了法官助理招录难的问题，具体表现在：（1）在政府各级部门均压缩编制的大背景下，本就难以增加的编制变得更难争取。即便现有编制空缺，也必须按照组织部门“空三进一”24指本单位需空出三个编制才可招录一个工作人员，意在避免一次性将编制招满，导致一个单位连续多年没有空编，不利于单位内部工作人员的新老交替。的要求进行招录。（2）由于对法官助理的职业发展缺乏稳定预期，其岗位吸引力对法科毕业生有所下降，北京、海南、云南多地均出现了无人报考法官助理岗位的现象。（3）因聘用制人员的待遇与职业发展远不及公务员身份的法官助理，故中西部地区基层法院即便有可供支配的经济资源，也难于招聘到称职的法官助理。

三是存量资源之间存在冲突。由于历史原因，很多中、基层法院，特别是中西部地区的中、基层法院，40岁以上工作人员来源复杂：有的是部队干部转业到地方，有的是高中毕业社会招考，有的是大专、本科毕业分配。系统接受过法学科班教育，通过国家司法考试人员的比例并不高。而40岁以下工作人员多为接受过系统法学本科教育，通过国家司法考试和公务员考试的青年人，一般来说，他们专业能力强，处于事业发展的最佳上升阶段，工作干劲大。在本轮员额制改革中，存量人力资源之间的矛盾在以下三种搭配中体现得最为明显：（1）能力弱的中年法官+能力强的青年助理。40岁以下，特别是35岁以下的青年法官很多“就地卧倒”转为法官助理。当这些助理面对工作能力不如自己，且将大量工作交由自己完成时的中年法官，这些助理容易心理失衡，工作积极性下降。（2）中年法官+中年助理。中年法官助理通常由三类人群构成，第一种是办案能力较差，未能通过入额考试的原法官；第二种是办案能力强，但因种种原因主动不入额或退出员额的原法官；第三种是为配齐“1:1”比例而从司法行政部门调入审判部门的原行政人员。法官与助理均为中年人，双方还是共事多年的同事，助理因已至中年基本丧失了职业发展的动力，极容易消极怠工，法官只得自己承担大量工作。（3）能力弱的青年法官+能力强的青年助理。如前所述，在年龄相仿的青年人组成的审判团队中，法官本科毕业即参加工作，助理硕士毕业后参加工作，因是同龄，且学历与能力可能在法官与助理间出现倒挂，助理心有不甘工作态度消极，法官也不便批评教育，团队工作潜力难于发挥。

四、走出困境

司法改革转型期作为制度变革的过渡时期，存在着既有平衡关系被打破，新的平衡关系尚未形成的“失序困境”。25参见吴洪淇：《司法改革转型期的失序困境及其克服——以司法员额制和司法责任制为考察对象》，载《四川大学学报（哲学社会科学版）》2017年第3期。目前包括法官助理制度在内的司法改革中出现的种种问题，并非仅是改革措施与改革成效之间时间差内的正常情况，在改革整体存在较大异化风险的情况下，应以中国国情为基础、以司法规律为指导、以解决问题为目的，一方面增加制度供给，另一方面充实司法资源。针对当前法官助理制度存在的问题，可以从以下几方面来提供救济。

第一，以能力区分身份，权责利相统一，实施加强审判力量的增量改革。要完善法官助理制度，不得不先聚焦法官员额制改革。法官员额制推行的初衷是去除不办案的法官，把真正能办案、会办案、办好案的法官集中于审判一线。改革前不办案的法官主要有：（1）为解决待遇而任命了审判员的驾驶员、会计、文秘、政工人员、研究室人员等非审判部门工作人员；（2）院领导、部分庭长。本轮司法改革真正应该考虑的是将司法行政部门中有办案资格和能力的人员调整至审判业务部门，取消没有办案能力人员的审判员资格。同时，赋予院领导法官权限，使其享受员额法官待遇但不占用员额。改革前一直在审判部门办案的法官均可参加考核，且原则上一律入额。改革应着眼于在有效审判力量上做增量，而非去存量。26这可能代表了大部分中、基层法院的现实需求：“更为紧迫的是，他们的工作量都已严重饱和，所以以J市基层人民法院为代表的基层人民法院，可能最急需的并非是将法官进行分流和重新分工，而应是一线法官人手的补充。”参见张建、姜金良：《同质与建构：作为反思法官员额制的切入点——基于J市基层人民法院案件结构与法官工作量的实证研究》，载《山东社会科学》2016年第8期。既然法官员额制以及与之相配的法官助理改革已不可逆转，科学合理地挖掘法官助理的办案潜力是今后的努力方向。

将法官助理定位为限权法官的观点正在逐渐成为学界共识。27参见刘练军：《法官助理制度的法理分析》，载《法律科学》2017年第4期；同注③；同注⑭。有学者提出，可将法官助理划分为初级、中级和高级三个层级。“初级法官助理由新入职的公务员担任，以从事非核心审判事务性工作为主，必要时可代行书记员职责，并在晋职晋级上区别于聘用制书记员；中级法官助理由通过初任法官培训的人员担任，负责调解、组织质证等部分审判核心事务性工作；高级法官助理由未入额的法官担任，辅助法官阅卷、拟稿，提升审判品质，并在员额法官指导下独立办理特定类型的案件，如适用简易、速裁、小额诉讼及督促等程序的案件。”28王其见、冯振亚：《法官助理的职责“三性”——以基层人民法院为视角》，载《人民司法》2017年第25期。这一意见兼顾已有改革制度和司法人力资源现状，赋予了高级助理有限的审判权，对解决当前法官助理面临的身份困境具有可行性，但该方案仍有待根据权、责、利一致的原则进一步完善。

就法官与助理应承担的责任而言，最高人民法院已规定“审判辅助人员根据职责权限和分工承担与其职责相对应的责任。法官负有审判把关职责的，法官也应承担相应责任。”29《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第32条。最高人民法院司法改革领导小组办公室认为“只有审判辅助人员‘各司其职、各负其责’，才能确保追责的科学性，保护审判辅助人员工作的积极性。”30同注21，第243页。上述规定强调了职权与责任，却忽视了员额法官与审判辅助人员的利益问题。如前所述，对于曾是业务骨干的未入额法官而言，其转为助理后从事的工作几乎与法官无异，但在工资收入上却远低于法官，遥不可期的入额机会未能成为激发工作积极性的动力。可在法官助理分级的基础上，缩小中、高级助理与法官的收入差距。目前，各地法官的工资均在现有基础上提高50%左右，法官助理的工资提高约20%，31刘子阳：《司改让法官检察官更体面，法官助理工资提高近一半》，载《法制日报》2015年7月30日。从笔者调研的多个法院来看，除工资外的绩效奖金也是根据该比例发放，法官与助理之间的收入差距较大。可根据初级助理、中级助理、高级助理的划分，将其工资待遇相应区别为提升15%、25%、35%三档，低等级助理在工作满固定年限后经过庭室、院级考核即可晋升为高一等级助理。原则上，增补员额法官必须从高级法官助理中选任。晋升到上一级助理的任职考核期限以3年为宜，这个期限既足以供法官助理熟练掌握现有职级的全部技能，也未明显超出一般工作人员可以承受的正常预期。从一名初级助理成长为成熟的高级助理大致需要9年时间，那时也会有较多法官员额空出。

这一方案的创新之处在于实现了法官与助理的职权、责任、利益三者相匹配，做到了“各司其职、各负其责、各享其利”。现有的法官助理中，既包括具备独立办案能力的原法官，又有刚招录的新人，同时还存在已工作一两年未任命审判员的书记员，他们能力不一，从事的工作不同，在现有制度下只能享受相同的工资待遇。因短期内入额无望，法官助理单独职务序列改革方案迟迟未予实施，他们只能谋取行政级别的晋升方能较大地提升自己的工资收入，这不利于法官助理职业化的定位。对法官助理的级别和工资作出前述划分，不但可以让法官助理有随着能力的提升获得实质回报的机会，更能极大地缓解未入额法官的不满情绪。

第二，尊重司法规律，科学划分各类人员工作职责。司法人员分类管理改革后，法官与助理，助理与书记员之间职责不清的问题广受诟病。通过前述助理分级的方式，可较为清晰地分清各自权责。在法官与助理的诸多职责中，最应厘清的是“草拟裁判文书”这一项。有观点认为“法官之累，不仅是案件数量、程序烦琐之累，更是凡事亲力亲为，选择适用法律之累。”32汪敏、王亚明：《法官助理干哪些活》，载《人民法院报》2016年3月25日。其实，法官是司法权的行使者，欲执天平之重，必受天平之累。在《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》的起草过程中，法官助理是否可以撰写裁判文书曾引发过争议。有意见认为，“法官撰写裁判文书的过程，体现了法官对事实认定和法律适用问题的判断思考。法官既然对案件裁判结果承担责任，裁判文书就应当由法官本人撰写，不宜由助理代劳。否则既可能导致裁判文书质量下滑，也助长了少数法官的懒惰习气。”33同注21，第157页。调研中，只管开庭和签发裁判文书，其余事务全交由助理完成的“甩手掌柜型”法官并不少见。

裁判文书是法官行使司法权的集中体现，是法官运用专业能力找法、用法、说法的过程，最能体现法官的专业水平。撰写裁判文书，属于审判中最为核心的事务而非辅助性事务，原则上，法官助理应仅负责写好裁判文书的标题、正文中的诉讼参加人及其基本情况，案件由来和审理经过，当事人的诉讼请求、事实和理由，人民法院认定的证据及事实。文书中最关键的几个部分：（1）裁判理由，即人民法院根据认定的案件事实，对当事人的诉讼请求是否成立依法进行分析评述；（2）裁判依据，即作出裁判所依据的实体法和程序法条文；（3）裁判主文，即人民法院对案件实体、程序问题作出的处理决定；（4）尾部，即诉讼费用负担和告知事项，应由法官完成，员额法官的“精英化”正是应当体现于裁判文书的高质量释法析理之上。但考虑到高级法官助理已具备独立办案能力，法官可将事实较为清楚、法律适用较为明确的案件完全交由高级法官助理撰写。

第三，为编内法官助理提供可凭能力入额的畅通渠道，以编外助理为主处理审判辅助工作。编内法官助理入额之难前文已述，打破以身份限制能力的职业发展天花板是盘活司法人力资源存量，激发青年法官助理活力的关键。针对当前存在的问题，可采取以下措施化解编制内法官助理所处困境：（1）参照司法考试和公务员考试，各省每年举办一次从助理中遴选法官的考试，高级法官助理在本院法官员额有空缺时即可报名参加选拔。（2）在法官助理设置初级、中级、高级三个大类的情况下，参照法官等级又细分为若干等级，每一等级享受的待遇对应一定的行政级别，省以下人民法院的法官助理等级最高可晋升至相当于该院副院长行政级别待遇。

编外法官助理的重要性尚未得到足够重视，因法院编制有限，在编法官助理难以满足审判团队的正常需要。以编外助理为主处理审判辅助事务有以下优势：（1）工作积极性高，能服从法官安排。编制内的法官助理因具有公务员身份，且处于前文分析的诸多困境之中，协助法官完成辅助工作的积极性并不高，法官碍于同事关系也难以命令方式要求助理完成工作。编外法官助理都是年轻人，且面临如法官不满意就会被辞退的压力，优秀的合同制助理还有转为聘用制法官助理的机会，聘用制法官助理的管理办法可参照聘用制书记员。34根据《云南省各级人民法院、人民检察院聘用制书记员管理制度改革实施办法（试行）》规定：聘用制书记员实行分级管理，实行按期晋升，一般3年晋升一级，根据等级享受相应工资待遇。聘用制书记员由省财政予以统筹保障。如此一来，法官既能安排得动助理工作，助理积极性也能发挥。（2）为院校合作培养助理提供机会。长期以来，我国法学教学与法律实践对接不畅，司法实务部门又非常需要初步掌握法律逻辑和法律文书写作技能的法科毕业生。35参见张瑞：《供给与需求：对西部基层法律人才培养教育的反思——基于对Y 省云州两级人民法院的实证分析》，载《中国大学教学》2017年第8期。《最高人民法院关于在部分地方人民法院开展法官助理试点工作的意见》规定的法官助理需履行职责中，审查诉讼材料，提出诉讼争执要点，归纳、摘录证据；确定举证期限，组织庭前证据交换；办理指定辩护人或者指定法定代理人的有关事宜；安排案件当事人、诉讼代理人、辩护人的来访和阅卷等事宜；准备与案件审理相关的参考资料；办理排定开庭日期等案件管理的有关事务只需基本的法律知识就可以完成。经过几年系统教育的法学院学生非常适合完成上述工作，学生本人也能在担任法官助理的过程中熟练掌握基本法律实务技能，为今后谋求其他职业积累经验。法院与高校建立稳定的法官助理培养合作模式，可以创造法院、高校、法官、学生共赢的局面，目前已有高校与法院进行了有益探索。36

五、结语

法官助理所面临的身份困境虽然只是司法人员分类管理改革一个环节的现象，但却是理解本轮司法改革路径及其问题的钥匙。当代中国改革的关键在于改变不适应实践需求的制度以指导实践取得成功。1978年开始的经济领域改革采用“摸着石头过河”的方式大胆探索，由中央给出宽松的政策，基层在实践中充分发挥能动性探索出提高生产力的方式后，中央再将其总结上升为全国性制度推广。因为基层作为直接实践者，十分清楚知道问题出在哪里，应该如何解决问题。从本轮司法改革的推行情况来看，也存在着目标清晰、道路模糊的“摸着石头过河”倾向，但其与经济领域改革的不同之处在于：本轮司改是中央决策机构自上而下强力推行，基层的主观能动性并未得到足够重视。当改革实践已明确提示改革制度可能不符合实践需求时，不应乐观地认为这是改革措施与改革期待结果出现之时间差内的正常现象，或认为仅是基层执行改革政策出了问题。

在制度与资源、中央与基层、法官与助理三对彼此联系的结构分析中，可以看到中央决策机构、法院、司法工作人员在司法改革进程中的得失损益。本轮司法改革不但改变了司法人员的工作模式，也极大地改变着我国的司法体制。法官的职业化与精英化是一个从新招录人员开始就设立高标准，并配套相应制度增加人才吸引力的过程，不可能通过一个改革就在现有条件下毕其功于一役。当前的法官助理制度，实质上是助理以隐名法官的方式为员额法官分担不断增长的案件压力。

在轰轰烈烈的司法改革中，员额法官、法官助理被动参与其中，造就了本轮司法改革的怪现象：改革前，是法官的人不办案；改革后，不是法官的人在办案。这一现象提醒我们，司法改革的最终出路在于认识我国司法实践的真正需求，从改革实践中汲取基层智慧、修正顶层改革措施，解决司法实践的真问题。