检察民事公益诉讼的功能定位及实现路径*

赵 吟

近年来，侵害公共利益事件屡见不鲜，公益诉讼作为保护公共利益的有效路径在各国得到了较快发展。我国2012年《民事诉讼法》第55条授权法律规定的机关和有关组织可以就侵害社会公共利益的行为向法院提起诉讼，但没有明确检察机关是否有资格提起公益诉讼。2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度，2015年《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》明确进行为期两年的试点工作。2017年6月27日，《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》在两大诉讼基本法中增加了检察公益诉讼的规定，检察机关提起公益诉讼制度在我国正式确立。检察公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼，相较而言，行政公益诉讼更加侧重诉前程序督促行政机关履职，民事公益诉讼则往往需要通过诉讼程序达到监督效果。以浙江省检察机关办理公益诉讼情况为例，2017年7月1日到2018年6月30日，全省公益诉讼共立案834件，检察机关向人民法院提起诉讼27件，民事公益诉讼（含刑事附带民事公益诉讼）案件26件，已判决的13件案件，检察机关全部诉讼请求均得到支持。虽然民事公益诉讼实践已有一定规模，但尚未形成具有统一指导意义的示范性规则体系。民事公益诉讼具有怎样的价值功能，与民事私益诉讼具有何种关系，如何确定民事公益诉讼的原则标准以及在现有基础上民事公益诉讼规则如何构建等问题，均值得进一步探索与研究。

一、民事公益诉讼的价值功能

民事公益诉讼是指检察机关为了保护公共利益，向法院提起诉讼，追究相关行为人民事责任的诉讼。目前我国民事公益诉讼主要适用于生态环境和自然资源保护、食品药品安全等领域。民事公益诉讼在保护公共利益方面，有其独特的价值功能。

（一）解决公益保护困境

从个人违法擅自从事废油桶清洗，非法排放废水废渣污染地下水，到某造纸公司暗设排管排放污染物污染河流，再到某化工公司非法处置危险废物，违法排放生产废水，造成土壤环境严重污染，这类损害自然环境的案件时有发生，其中均出现公共利益遭受侵害的情况。保护公共利益是当今社会面临的重要问题。目前，公共利益的概念众说纷纭，一般而言公共利益具有利益内容不确定、受益对象不确定和利益内容流动等特征。①参见黄学贤：《公共利益界定的基本要素及应用》，载《法学》2004年第10期。公共利益的这些特征使得当公共利益遭到侵害时保护主体不明确，同时由于缺乏保护公共利益的意识、侵害公共利益行为人的强大、专业知识匮乏、诉讼成本高昂等原因，即使侵害公共利益案件中有直接利害关系人，公共利益保护仍然面临无人主张的局面，陷入多重困境。为了保护公共利益，各国纷纷确立了民事公益诉讼，美国总检察长和各州检察官代表政府针对侵害公共利益的行为起诉，法国早在1807年《法国民事诉讼法典》中就规定了检察机关代表国家保护公共利益，明确赋予检察机关提起和参与民事诉讼的权力，日本检察机关则为公益代表人参加涉及公共利益的民事诉讼。②参见最高人民检察院民事行政检察厅编：《检察机关提起公益诉讼实践与探索》，中国检察出版社2017年版，第22～27页。民事公益诉讼制度明确了保护公共利益的主体，通过民事诉讼追究侵害公共利益行为人的民事责任以救济公共利益，能够有效解决公共利益保护的困境。

（二）弥补行政监管不足

行政机关是公共利益的代表者，因此有学者认为保护公共利益是行政机关的职责，行政机关通过行政手段保护公共利益显然更高效、更可行，民事公益诉讼没有发挥作用的空间。然而行政机关并不能完全解决公共利益保护问题，一方面，公共利益是多元、复杂利益的结合，公共利益之间可能会存在冲突，行政机关监管过程中难免会存在顾此失彼的情况。例如，行政机关在某些企业造成环境污染的情形中，会考虑到这些企业带来的经济效益与带动的就业率等因素，忽视对环境的保护。另一方面，行政机关进行监管存在局限性。随着经济社会的发展，现代社会结构变得复杂，公共事务也大量增加，行政机关的人力、资金等资源有限，导致行政机关在监管时不可避免地会有所遗漏，对公共利益的保护不足。例如，美国通过设立专门的管制机关实施管理以保护公共利益，其中的典型代表是证券交易委员会与州际商业委员会，但是在后来的发展过程中，由于预算限制，将人员分配到了其他任务上，没有能给予相应赔偿给利益受到损害的投资者的权限等原因，证券交易委员会实际上没有能力独立执行保护公共利益的任务。③参见张艳蕊：《民事公益诉讼制度研究》，北京大学出版社2007年版，第10页。由检察机关启动民事诉讼程序以保护公共利益，能够弥补行政监管的不足。

（三）强化多元诉讼监督

检察监督实践中，当公共利益受到侵害时，行政公益诉讼往往成为首选方式。不可否认，行政公益诉讼是一种保护公共利益的重要手段，但仅依赖行政公益诉讼并不能实现对公共利益的全方位保护，这可以从两者的对比中获得说明。第一，被诉对象不同。行政公益诉讼中对负有监管职责的行政机关提起诉讼，民事公益诉讼中侵害公共利益的民事主体是被告。第二，诉讼请求不同。行政公益诉讼中检察机关请求法院确认行政机关的行政行为违法、判令行政机关依法履行法定职责等，民事公益诉讼中检察机关则提出违法行为人承担立即停止违法行为、赔偿损失等民事责任的诉讼请求。第三，救济方式不同。行政公益诉讼是通过法院督促行政机关依法履行职责等方式对公共利益进行间接救济，民事公益诉讼中法院裁判违法行为人承担民事责任直接保护公共利益。司法实践中，在吉林省白山市人民检察院针对白山市江源区中医院违法排放医疗废水以及江源区卫生和计划生育局未能有效履行职责提起行政公益附带民事公益诉讼一案中，④参见吉林省白山市中级人民法院（2016）吉06行初4号行政判决书；吉林省白山市中级人民法院（2016）吉06民初19号民事判决书。行政公益诉讼和民事公益诉讼皆可成立，那么是否仅确立行政公益诉讼一种途径就足以保护公共利益呢？答案是否定的。行政公益诉讼与民事公益诉讼之间差别大，前者不能替代后者的功能。行政公益诉讼中，法院裁判的是行政机关的行为，不能直接追究违法行为人的责任，法院判决作出后，如果行政机关拒不履行法院判决，除《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第152条规定的法院判决行政机关履行行政赔偿、行政补偿或者其他行政给付义务，行政机关拒不履行的，对方当事人可以依法向法院申请强制执行之外，法院不能强制行政机关履行职责，只能通过司法建议等途径督促行政机关履行，效果并不理想。对此，民事公益诉讼的发展可以强化对公共利益保护的多元诉讼监督，与行政公益诉讼协调配合，可以拓宽公共利益保护渠道，共同促进公共利益保护朝着更好的方向发展。

二、民事公益诉讼与民事私益诉讼的关系

民事私益诉讼即传统的民事诉讼，民事主体发生民事纠纷，向法院起诉，法院在当事人以及其他诉讼参与人的参加下，审理过程中进行的各种诉讼活动，和由这些活动产生的各种诉讼法律关系的总和。⑤参见宁教铭主编：《民事诉讼法》，华中科技大学出版社2017年版，第7页。民事公益诉讼则是一种新型的诉讼制度，为了解决社会发展产生的问题而探索建立。

民事公益诉讼与民事私益诉讼并非完全不同，两者之间有着一定程度上的联系。首先，民事公益诉讼是新型的制度，但不是一种全新的诉讼制度。民事公益诉讼在传统民事诉讼机能扩张的基础上产生，传统民事诉讼推动了民事公益诉讼的产生和发展。其次，民事公益诉讼的程序有特殊规定，但总体上依照民事诉讼法的一般规定，与传统民事诉讼相似。再次，民事公益诉讼与民事私益诉讼不是截然对立的，有的情形下两者可以共存。正如个人利益不能同公共利益完全区分，在很多案件中，行为人的行为往往会同时侵害公共利益与私人利益。例如，安徽省肥东县人民检察院诉刘某等人生产、销售不符合安全标准食品民事公益诉讼案件中，⑥参见安徽省肥东县人民法院（2017）皖0122民初2950号民事判决书。刘某等人违法将工业用盐加工为食用盐并销售，其行为既损害了消费者个人身体健康，又影响不特定多数消费者的生命健康权。检察机关针对不特定多数消费者生命健康权受损害的情况提起民事公益诉讼，实际遭受损害的消费者个人可以提起民事私益诉讼。

然而，民事公益诉讼与民事私益诉讼在更多层面上体现出来的是差异化的功能互补。其一，两者的诉讼目的不同。检察机关通过民事公益诉讼追究违法行为人的民事责任，是为了保护公共利益，救济已经受到损害的公共利益。民事主体通过民事私益诉讼，解决特定当事人之间的民事纠纷，向人民法院寻求对个人利益的救济。其二，起诉主体有差别。民事私益诉讼中为了避免公民滥诉情况的发生，严格遵循当事人适格，民事主体与案件有直接的利害关系才有资格提起诉讼，否则法院不予受理。民事公益诉讼中检察机关与案件并没有直接利害关系，不受当事人适格的制约，检察机关因公共利益遭受损害且没有其他主体保护公共利益才向法院起诉。其三，诉讼中对处分权的限制不同。民事私益诉讼中解决特定当事人之间的权利义务争议，不会影响其他主体的利益，因此当事人对其实体权利与程序权利皆可以自由处分。民事公益诉讼案件涉及公共利益，结果不限于检察机关与被告，而是会影响其他众多公众的利益，因此检察机关与被告的处分权受到一定限制。其四，裁判效力不同。民事私益诉讼的判决通常只在当事人之间产生效力，是针对已经发生的事实所作出的裁判，社会影响力有限；而民事公益诉讼由于受益者是不特定的多数人，其判决的效力不仅仅限于起诉主体与被告，判决效力存在适当扩大的空间。例如《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第30条规定，环境民事公益诉讼生效裁判认定的事实，因同一污染环境、破坏生态行为依据民事诉讼法第119条规定提起诉讼的原告、被告均无需举证证明，但原告对该事实有异议并有相反证据足以推翻的除外。

因此，民事公益诉讼虽建立于民事私益诉讼的基础之上，两者的部分程序相同，且两者有同时成立的可能性，但由于两者在诉讼目的、起诉主体、对处分权的限制和判决效力等方面存在诸多差别，民事公益诉讼制度的构建不能局限于已有的一般民事诉讼的理论之内。作为一种新型保护公共利益的诉讼制度，民事公益诉讼的具体规则必然有其特殊性，我国应在已有的学者研究、司法实践经验以及相关域外经验的基础上，审慎构建并完善民事公益诉讼制度。

三、民事公益诉讼的原则性标准

法律要获得遵守，必须首先是制定良好的法律。民事公益诉讼制度能走多远，在很大程度上依赖于前提性的规则设定。我国学者对民事公益诉讼进行了大量的研究，但关于民事公益诉讼的基准限度问题，如民事公益诉讼语境下的公共利益界定、受案范围判断、手段选择把握等，仍然没有清晰的结论。

（一）公共利益的界定

公共利益是判断能否提起民事公益诉讼的关键。我国宪法、民法总则、土地管理法、物权法等法律中也规定了公共利益，然而没有一部法律能够清晰界定公共利益的概念。

学界对公共利益内涵进行界定的代表性观点有：其一，个人利益总和说，公共利益不是独立于个人利益的特殊利益，而是社会成员个人利益的总和。⑦参见胡建淼、邢益精：《公共利益概念透析》，载《法学》2004年第10期。其二，共同利益说，该说强调的是利益的某种公共性，将公共利益假定为一种全体公民共同享有的利益。⑧参见朱晓飞：《公益诉讼语境下的“公益”涵义解析》，载《环球法律评论》2008年第3期。其三，抽象秩序说，该说认为只能将公共利益定义为一种抽象的秩序。⑨参见姜涛：《检察机关提起行政公益诉讼制度：一个中国问题的思考》，载《政法论坛》2015年第6期。其四，普遍利益说，公共利益是指应予以认可和保护的公众普遍利益，公共利益是与作为整体的公众休戚相关的事项。⑩参见薛波主编：《元照英美法词典》，北京大学出版社2013年版，第1116页。同时，有的学者转而从公共利益的特征和公共利益与其他相关概念的比较中去理解公共利益。⑪参见刘学在：《民事公益诉讼制度研究》，中国政法大学出版社2015年版，第46页。可以说，不结合特定背景，想要确定公共利益的概念是很困难的。

德国学者纽曼提出公共利益分为主观的公益和客观的公益，主观的公益为基于文化关系的不特定之多数成员所涉及的利益，而客观的公益是符合国家、社会重要目的与目标的利益。⑫参见余军：《“公共利益”的论证方法探析》，载《当代法学》2012年第4期。民事公益诉讼中“公共利益”的界定，需要厘清两个递进问题。首先，公共利益是否等于不特定多数人利益的总和，换句话说，公共利益是否只在直接涉及个人利益时才能够得到救济。如否，那么公共利益是否大于不特定多数人利益之总和，公共利益中是否包含间接涉及个人利益、与社会发展有关的抽象公共利益，即类似于纽曼学说中的客观的公益。以淮安市检察院诉曾某侵害烈士名誉公益诉讼案⑬参见江苏省淮安市中级人民法院（2018）苏08民公初1号民事判决书。为例，此案中消防战士谢某在火灾中因解救被困群众而坠楼牺牲，谢某被批准成为了烈士，获得了献身国防金质纪念章。曾某在有131名成员的微信群中对谢某救火牺牲事件公然发表“不死是狗熊，死了就是英雄”“自己操作失误掉下来死了能怪谁，真不知道部队平时是怎么训练的”等侮辱性言论，歪曲谢某英勇牺牲的事实。在谢某父母等近亲属不会对曾某的行为起诉情况下，淮安市检察院向淮安市中院起诉，请求判令曾某公开道歉、消除影响，并最终获得胜诉。该公益诉讼案件中，虽然涉及谢某人格利益和谢某父母等近亲属利益的保护，但最主要的在于保护公共利益，这里的公共利益就是一种抽象的公共利益，即社会主义核心价值观以及尊崇英烈、扬善抑恶的社会风气。可见，民事公益诉讼中的“公共利益”包括社会成员中不特定多数人的利益和抽象的公共利益，其中抽象的公共利益是指那些间接涉及个人具体利益，但与社会发展息息相关的利益。

（二）受案范围的判断

我国2017年修改的《民事诉讼法》第55条列举了两类行为可由检察机关提起诉讼，即破坏生态环境和自然资源行为和食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益行为，最后用“等”字概括损害公共利益的行为。2018年4月发布的《中华人民共和国英雄烈士保护法》第25条第2款规定了英雄烈士没有近亲属或者近亲属不提起诉讼的，检察机关依法对侵害英雄烈士的姓名、肖像、名誉、荣誉，损害社会公共利益的行为向人民法院起诉。实践中，除了前述法律已经明确检察机关可以提起民事公益诉讼的行为外，其他一些损害公共利益的行为可谓比比皆是。从域外国家现有关于诉讼范围的规定来看，美国检察机构可以对侵害联邦利益、涉及征税或缴税、证券欺诈等案件提起民事诉讼，德国民事诉讼法中规定检察官可以参与婚姻事件。⑭廖中洪：《检察机关提起民事诉讼若干问题研究》，载《现代法学》2003年第3期。在我国，民事公益诉讼中检察机关有必要且可以起诉的行为不能仅仅限定在第55条规定的两类行为中，第55条中的“等”应作“等外等”解释。也就是说，检察机关可以针对其他种类损害公共利益的行为提起诉讼。

就当前公共利益保护实际需要而言，民事公益诉讼的受案范围除了法律已经明确规定的外，至少还可以包括如下范围：

第一，公平竞争保护。在社会实践中，某些企业通过与其他企业达成协议和滥用自己的市场支配地位等垄断行为排除、限制竞争以谋求更高利润，同时存在由行政机关干预产生的行政垄断现象。虽然《反垄断法》是为了预防和制止垄断行为制定的，但是《反垄断法》规定执行主体是行政机关，在实施过程中存在行政监督失灵与低效、地方保护主义等阻碍因素。⑮颜运秋、余彦：《公益诉讼司法解释的建议及理由——对我国〈民事诉讼法〉第55条的理解》，载《法学杂志》2013年第7期。而且因垄断遭受损害的消费者或者小企业通常由于垄断行为认定复杂、诉讼成本高、自身实力弱等原因，无法切实保护受到损害的公共利益。对此，借鉴美国的经验，涉及垄断的民事案件属于检察机关提起民事诉讼范围之内，检察机关应当可以针对侵害公共利益的垄断行为提起民事诉讼，这有助于保护不特定多数消费者的利益，促进社会经济良好发展。

第二，国有资产保护。国有资产是社会建设的重要物质基础，属于公共利益范畴。国有资产归国家所有，通常由行政机关进行管理，然而实践中大量存在私人用非法手段侵吞国有资产，行政机关不作为，国有资产流失严重。行政公益诉讼中包括了国有资产保护，但是由于行政公益诉讼针对的是行政机关，可能存在国有资产保护不力的情况。检察机关在国有资产流失案件中直接对侵吞国有资产的行为人提起民事诉讼追究民事责任，以追回国有资产，与行政公益诉讼共同保护国有资产，助力社会建设事业。

第三，互联网个人信息保护。互联网领域，行为人利用互联网侵害公众信息权，这类行为可能不会对个人造成严重的损害，但是往往会减损互联网安全和不特定多数人对网络的信任，任其发展将会扰乱市场秩序，理应划入检察机关基于保护公共利益提起民事公益诉讼的范畴。我国台湾地区有专门的个人资料保护法，通过公益团体提起公益诉讼保护个人资料，解决互联网领域的个人资料被非法盗取利用等问题。虽然其中没有规定检察机关通过民事诉讼保护个人资料，但是由于检察机关具有专业能力和实力，通过民事公益诉讼保护互联网个人信息是有效可行的途径。

第四，证券市场投资者保护。证券市场中普遍存在虚假陈述等欺诈行为，大量投资者因为信息不对称和缺乏专业知识，被不法行为人利用，其财产遭受损失，同时市场交易秩序遭到破坏。个人投资者出于诉讼成本的考虑，加之举证困难，通常选择不起诉，即使起诉获赔率也非常低。美国、我国台湾地区等都将证券市场投资者保护纳入公益诉讼范围。此类案件中同样可能涉及公共利益，可由检察机关通过民事公益诉讼保护不特定投资者的合法权益，维护市场交易秩序的稳定。

（三）手段选择的把握

我国民事公益诉讼还处于探索与完善阶段，检察机关的实践经验有限，民事公益诉讼范围不宜过大，不同手段选择的把握应遵循比例原则。比例原则是行政法中的基本原则，通常认为包括：适当性原则，手段有利于目的实现，目的与手段应当正当、合理地结合起来；必要性原则，又称为最小伤害原则，当许多可供选择的手段存在时，公权力机关应选择对公民伤害最小的方式干预公民权利；狭义比例原则，即采取的措施和其所追求目的之间应当成比例。⑯参见姜昕：《比例原则释义学结构构建及反思》，载《法律科学（西北政法大学学报）》2008年第5期。

如何将比例原则用于检察机关提起民事公益诉讼的实践操作中，是一个需要慎重考量的问题。以广州市人民检察院与陈某等人环境污染民事公益诉讼案⑰参见广东省广州市中级人民法院（2017）粤01民初215号民事调解书。为例，该案中陈某等人违法违规精制提炼回收的废液压油，将提炼出的基础油、齿轮油销售获利，并且非法处置危险物，严重损害周边环境。针对陈某等人的违法行为，2014年8月29日原广州市萝岗区环境保护和城市管理局处以责令立即停产及罚款的行政处罚，但是陈某等人缴纳罚款后并没有停产。2015年5月21日原广州市萝岗区环境保护和城市管理局再次执法检查时发现陈某等人继续进行违法行为，2015年5月26日广州市开发区环境监测站进行了执法检测，经过采样取证等工作后，陈某等人被法院以犯污染环境罪作出有罪判决。后因公共利益仍处于受侵害状态，且没有其他民事主体提起诉讼，故广州市人民检察院提起公益诉讼。这种处理方式体现了适当性原则，即当公共利益受到侵害时，采用的手段应当有助于目的实现，在处理公共利益受侵害中有优势的行政机关优先处理，再由检察机关处理。此案最后达成调解协议，法院进行全面审查后确认调解协议的效力。调解协议中，明确陈某等人承担其行为导致环境污染的修复工作，负责案件的鉴定费用、诉讼费用，要求陈某等人承担与其行为相适应的民事责任，这正是必要性原则的体现。本案中陈某等人的行为造成污染环境程度严重，在陈某等人承担刑事责任后不能消除对公共利益的影响，检察机关通过民事诉讼的手段保护公共利益，付出的成本与救济公共利益后得到的收益成比例，符合狭义比例原则。而对于那些受损较轻且可以通过其他途径解决的公共利益问题，无需提起民事公益诉讼。

抽象地讲，在民事公益诉讼受案范围作扩大解释的情形下，检察机关事实上获得了较大的自由裁量权，可以根据具体案情决定针对什么样的行为提起公益诉讼。这种赋权需要一个客观的衡量标准作为制约，即手段选择与目的达成之间的考量，以体现检察权的理性和谦抑。更加立体地来看，在公共利益受到损害时，负有相应职责的行政机关先行处理是较为经济的选择；当行政处理无法实现保护公共利益之目的时，再由检察机关通过公益诉讼进行监督；选择民事公益诉讼方式，需注意违法行为性质与责任后果承担之间的配比，秉持过罚相当的理念。成本与效益的平衡应始终贯穿检察机关提起民事公益诉讼的全过程，从是否提起到如何提起皆定位于民事公益诉讼的价值功能，在充分发挥保护公共利益之作用的同时避免司法资源的浪费。

四、民事公益诉讼的规则设计

（一）检察机关地位

《民事诉讼法》第55条的规定，明确了检察机关可以提起、支持民事公益诉讼，这是一种原则性规定。关于检察机关在民事公益诉讼中究竟处于什么样的地位，至今仍无定论。有的学者主张“民事公诉人说”，认为检察机关作为国家法律监督机关，为了国家利益提起诉讼，在民事公诉中的诉讼地位为民事公诉人。⑱参见邓思清：《论检察机关的民事公诉权》，载《法商研究》2004年第5期。有的学者认为检察机关是“公益诉讼代表人”更为合理，检察机关作为公共利益的代表，以维护公共利益为其诉讼目的。⑲参见刘华英：《检察机关提起民事公益诉讼的制度设计》，载《当代法学》2016年第5期。有的学者支持“原告说”，认为检察机关为原告，一方面不会让检察机关的地位降低，另一方面检察机关为法律监督机关的属性也不会改变，反而准确反映检察机关实际的诉讼地位。⑳参见李浩：《论检察机关在民事公益诉讼中的地位》，载《法学》2017年第11期。还有学者主张“双重身份说”，认为检察机关提起民事公益诉讼案件中其兼具当事人与监督者的身份，寻求恰当的时间点让两重身份隔断。21参见杜颖：《检察机关提起民事公益诉讼制度研究》，载《中国检察官》2015年第11期。前述几种观点，试图从不同的角度分析检察机关提起民事公益诉讼的法律地位问题，反映检察机关的不同身份特点，但没有把握好检察机关自身的性质与提起民事公益诉讼的地位之间的关系，因此存在不合理之处。

司法实践中，民事公益诉讼中的检察机关有着不同的称谓，例如在广德县人民检察院诉浙江鑫晟实业股份有限公司等公益诉讼环境污染责任纠纷案22参见安徽省宣城市中级人民法院（2017）皖18民初4号民事裁定书。中，广德县人民检察院是原告。在阳曲县人民检察院与戎某某失火罪一审刑事判决书23参见山西省阳曲县人民法院（2018）晋0122刑初36号刑事附带民事判决书。中，将阳曲县人民检察院称为公诉机关暨附带民事公益诉讼起诉人。而在贵阳市花溪区人民检察院诉易某等人环境民事公益诉讼案民事裁定书24参见贵州省贵阳市中级人民法院（2017）黔01民他8号民事裁定书。中，检察机关是公益诉讼人。此外，2015年《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定，检察机关以“公益诉讼人”身份提起民事公益诉讼，而2018年《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》则规定人民检察院以“公益诉讼起诉人”身份提起公益诉讼，两份文件中对检察机关的称谓也不相同。

在此，需厘清的问题是两份文件中的“公益诉讼人”“公益诉讼起诉人”只是一种程序法上的新称谓，还是意味着一种传统诉讼法中没有的新身份。首先，民事公益诉讼中检察机关本身与案件没有直接的利害关系，检察机关之所以起诉是为了保护公共利益，是一种履行职责的行为，检察机关有调查取证、鉴定勘察等权利，案件的胜诉败诉结果与检察机关无关，被告不能提起反诉，因此检察机关只是程序意义上的原告，不是一般民事诉讼中的原告。其次，在刑事诉讼中，我国同其他国家一样实行国家追诉主义。刑事公诉案件中不论受害人是否要追究行为人的刑事责任，检察机关都要提起公诉，因为犯罪行为不仅会侵害个人利益，更会对公共安全等公共利益造成损害。可见，刑事公诉也是为了保护公共利益而起诉。从这个角度分析，民事公益诉讼与刑事诉讼有着相似之处。刑事诉讼中通过程序设计使得检察机关的法律监督职能与作为公诉人的公诉职能相分离，避免身份的冲突，民事公益诉讼中检察机关提起民事公益诉讼，同样是法律监督机关。

不难发现，“公益诉讼人”“公益诉讼起诉人”从本质上看是一种程序上的新称谓，检察机关在民事公益诉讼中的地位类似于刑事诉讼中的公诉人。这种新称谓既能与刑事诉讼理论中的公诉人相区别，又保持了内在一致性，与检察机关的传统定位相符，同时意味着民事公益诉讼在传统民事诉讼理论的基础上，部分制度可以参照刑事诉讼程序设计。例如检察机关提起民事公益诉讼提交起诉书，而不是起诉状；法院以出庭通知书的方式通知诉讼情况，而不是向检察机关送达传票与当事人权利义务告知书，这样能够解决传统民事诉讼理论与民事公益诉讼特殊之处不协调的问题。

（二）诉讼时效

诉讼时效存在的意义在于督促怠于行使权利的人能够积极保护自己的合法权益。民事公益诉讼不同于一般的民事诉讼，有观点认为检察机关提起民事公益诉讼，可不受诉讼时效的限制。然而，2018年修改的《人民检察院组织法》中明确规定提起公益诉讼是检察机关的职权，检察机关行使职权受到诉讼时效的限制。这与检察机关是为了保护公共利益提起诉讼并不矛盾，诉讼时效可以督促检察机关积极行使职权，有利于及时保护公共利益，故检察机关提起民事公益诉讼应当受到诉讼时效的限制。不过，检察机关为维护公共利益而起诉，其诉讼时效期间的长度并不需要特殊规定。因为民事公益诉讼以传统民事诉讼为基础，《民法总则》规定的3年普通诉讼时效期间科学合理，民事公益诉讼时效应遵循民事诉讼的一般规定。

由于检察机关提起保护公共利益的民事诉讼与一般民事诉讼有所差别，诉讼时效方面的差异亦应有所体现，集中在诉讼时效应当从何时起算。一般民事诉讼中，诉讼时效期间自权利人知道或者应当知道权利受到损害以及义务人之日起计算。民事公益诉讼中，检察机关通过公民举报、其他机关移送、办案过程中自行发现等途径知悉公共利益受到损害的情况以及违法行为人，但是检察机关知晓相关情况后，并不会立即提起民事公益诉讼。检察机关需要对知晓的相关情况进行审查之后拟提起民事公益诉讼的，应先进行为期30日的公告，公告期满，法律规定的机关和有关组织不提起诉讼的，检察机关可以向法院起诉。因此，民事公益诉讼时效从检察机关知道公共利益受侵害和违法行为人之日起算，显然不利于公共利益的保护。诉讼时效应从检察机关正式受理民事公益诉讼案件之日起算，正式受理案件意味着已经明确了公共利益受到侵害的情况和违法行为人，且没有法律规定的机关和有关组织起诉，检察机关可以通过民事诉讼保护公共利益。

（三）诉讼程序

检察机关在民事公益诉讼一审程序中派员出席法庭，宣读起诉书，在法庭审理过程中通过讯问被告人、出示证据等方式证明公共利益遭受损害的事实以期行为人能够承担民事责任，最终使公共利益得到保护。作为我国专门的法律监督机关，检察机关根据《宪法》和有关法律的规定，在民事公益诉讼一审程序中同样行使法律监督职能。有观点认为，检察机关提起民事公益诉讼并在审判过程中拥有法律监督职能会破坏民事诉讼程序的平衡，不利于案件的公平公正审理。然而，检察机关参与民事诉讼活动是监督民事审判活动的重要内容，强调检察机关监督民事审判活动，最终目的是为了追求司法权威、实现司法公平正义，审判独立与检察机关的法律监督并不是不相容的。25参见颜运秋：《公益诉讼理念研究》，中国检察出版社2002年版，第200页。

同时，民事公益诉讼中检察机关以怎样的方式启动二审程序，也存在较大的争议。一方面，根据《宪法》和《人民检察院组织法》的规定，检察机关是国家的法律监督机关，人民检察院行使依照法律规定提起公益诉讼的职权。另一方面，若检察机关适用传统民事诉讼程序中的当事人上诉制度，则下级检察机关上诉至上级人民法院，作为上诉人的下级检察机关将对抗上级人民法院，与我国目前一直遵循的人民法院与检察机关平级对抗相悖。因此，检察机关作为上诉人与我国现有理念做法不符。综合来看，民事公益诉讼实质上与刑事公诉存在诸多相似之处，其中检察机关的身份类似于刑事公诉之公诉人，所以检察机关应当参照刑事公诉规则和已有的实践经验，以抗诉的方式启动二审程序。

关于审判监督程序，一般民事诉讼中，法院可自行启动或经当事人申请启动再审，检察机关自行或者当事人在法院驳回再审申请、逾期未对再审申请作出裁定、再审判决裁定有明显错误情况下向检察机关申请提起抗诉。民事公益诉讼中，检察机关提起诉讼通常有充足的证据，最终裁判结果是在经过一系列专业、复杂的调查程序和法庭审理程序后由法院作出的，出错几率非常小。同时，由于公共利益影响社会程度较大，如果存在公共利益受损的情况，需要及时进行救济。审判监督程序在一定程度上会导致已生效判决裁定效力的不稳定，增加诉讼成本，并不利于公共利益的保护。况且，倘若当事人一方不服民事公益诉讼生效裁判申请检察机关监督，那么会出现检察机关对自己作为一方当事人的案件进行抗诉的尴尬局面，造成诉讼监督的虚化。因此，民事公益诉讼一审程序与二审程序的优化更为重要，在足以保证审判结果的公正与权威之情形下，审判监督程序没有存在的必要。

（四）诉讼竞合

司法实践中民事公益诉讼与民事私益诉讼竞合的情况大量存在。如何处理同一侵权行为引起的民事公益诉讼与民事私益诉讼？2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第29条规定，法律规定的机关和社会组织提起环境民事公益诉讼的，不影响因同一污染环境、破坏生态行为受到人身、财产损害的公民、法人和其他组织依据民事诉讼法第119条的规定提起诉讼。民事公益诉讼主要保护公共利益，民事私益诉讼救济私人利益，法院受理其中之一，仍可以受理另一个。

问题在于，倘若针对同一侵害行为既有民事公益诉讼又有民事私益诉讼，那么检察机关可否请求损害赔偿？赔偿数额该如何计算？私益权利救济者能否再行主张违法行为人赔偿已经由检察机关主张的损害赔偿？有学者因为损害赔偿数额计算复杂、分配困难等理由主张检察机关不能请求损害赔偿。26参见周翠：《民事公益诉讼的功能承担与程序设计》，载《北方法学》2014年第5期。然而，民事公益诉讼中公共利益遭受侵害，若仅允许检察机关提起不作为之诉，可以制止行为人侵害公共利益的行为，但是并不能达到震慑和预防的效果，也不能弥补公共利益遭受的损害。而且，民事公益诉讼中如果有直接利害关系人，这些直接利害关系人是不确定的，同时直接利害关系人有时通过诉讼保护自己的权利付出的成本非常高昂但收益很低。所以，固然检察机关与公益诉讼案件没有直接的利害关系，但是为了最大程度地保护公共利益，应有权在民事公益诉讼中提出损害赔偿要求。损害赔偿的数额，借鉴已有的立法经验，如果能够确定实际损失的，按照实际损失计算，如果不能确定实际损失，则按照行为人通过违法行为获得的收益计算。

此外，民事责任的内容还包括惩罚性赔偿，即高于实际损害数倍的赔偿。惩罚性赔偿一方面是提供给受害人的一种救济，具有私法性质，另一方面通过惩罚行为人来维护公共利益，有震慑预防的效果，又具有公法性质。为了让行为人内化其违法行为导致的社会成本，强有力威慑行为人的违法行为，为已经遭受侵害的不特定多数受害者给予实质性救济，27参见杜乐其：《消费民事公益诉讼损害赔偿请求权研究》，载《法律科学(西北政法大学学报)》2017年第6期。检察机关应当有权主张惩罚性赔偿。惩罚性赔偿的数额由法院在确定损害赔偿数额后酌定。检察机关请求损害赔偿和惩罚性赔偿之后，具体受害人如何获得赔偿？对此，美国通过消费者基金的方式分配赔偿金。在我国江苏省常州市人民检察院诉许某等人环境公益诉讼纠纷案中，被告赔偿对其他环境造成的损失150万元，该款于法院判决发生法律效力之日起30日内支付至常州市环境公益基金专用账户。此种做法值得推广，检察机关通过民事公益诉讼获得的赔偿金可以设立公共利益保护基金，民事私益诉讼中受害人的实际损害赔偿和法院酌定的惩罚性赔偿从该公共利益保护基金中支出，最后无人主张的赔偿金则用于一般性的公共利益保护。这样，既可以节约诉讼成本，又不会使得违法行为人的惩罚过重，有效平衡各方当事人的利益。