法治理论与实践的新格局

胡平仁

众所周知，法治早已不是一个新鲜话题，无论是理论还是实践，法治都已成为一个高原型的格局。但这并不意味着法治问题已成共识。相反，当下的中国仍然存在许多有待商榷甚至似是而非的观念、主张和学说。比如，法治的核心理念是什么？如何看待形式法治与实质法治？法治中国建设的现实起点和基本内容是什么？“依法治省”“依法治县”“法治与德治相结合”之类的提法是否科学？等等。这些问题有如高原中的出路或峭壁，直接影响着法治中国建设的进程，需要我们平心静气地予以审视或反思。

一、现代法治的形体与魂魄

法治无论是作为一种学说还是作为一种制度，都是古已有之。在西方可追溯到古希腊罗马，在中国则渊源于春秋战国时期。当然，古今法治有别。即使是亚里士多德的法治理论，也是建立在古希腊奴隶制等级的基础之上的。我们不应以古今法治一定程度上的差别，便简单粗暴地否定古人（特别是中国古人）在法治理论与实践方面的探索。

（一）法治的含义与核心理念

法治即法的统治（rule of law），是一种相对“神治”“人治”“德治”或“礼治”等而言的、尊崇法律的公共事务和个人社会生活治理方式。

法治理念是人们基于对法治本质及其规律的理性认识与整体把握而形成的一系列基本观念。它是法治的灵魂，也是法治的基本要求。人们曾对法治理念的具体表述有过多种不同的概括，但往往不够精准，或局限于一时一隅。本文认为，法治的核心理念是法律的普遍性、至上性和良法善治。

法律的普遍性是指必须最大限度地将政治、经济、文化及社会等领域的公共事务（包括国际事务、国家事务和社会事务）和个人社会生活纳入法律的轨道，并获得普遍的服从。法治不是一种单纯的理论研究，而是一个与所有的人利害攸关的实践问题，并且需要域内居民的共同参与和协同努力。法治是没有旁观者的。因此，任何相关的制度设计，既要符合理论理性，有利于社会利益的最大化，符合事理的内在逻辑，又要符合实践理性，有利于个人权益的有效维护与实现，便于人们施行与遵循，从而真正成为每个人的内心信念和行为准则。

法律的至上性是指法律具有高于一切个人、组织和其他社会规范的最高权威，否认和取缔任何法外特权。在西方最早倡导法治的亚里士多德认为：以正当方式制定的法律应当具有终极性的最高权威。①此据［美］ E. 博登海默：法理学：《法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2016年版，第16页；参见［古希腊］亚里士多德：《政治学》，颜一、秦典华译，中国人民大学出版社2016年版，第95页、第125页。春秋时期的管仲曾云：“法者，天下之至道也，圣君之实用也。……君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治。”②［春秋］ 管仲：《管子·任法》，上海古籍出版社2016年版，第314页。战国末期的韩非也指出：“法不阿贵，绳不挠曲。法之所加，智者弗能辞，勇者弗敢争。刑过不避大臣，赏善不遗匹夫。故矫上之失，诘下之邪，治乱决缪，绌羡齐非，一民之轨，莫如法。”③［战国］ 韩非：《韩非子·有度》，上海古籍出版社2015年版，第44页。可惜这样的主张在等级森严的古代社会未能成为普遍的共识，君权常常具有高于法律的权威。正如生物进化是自然选择的结果，法律的至上地位则是人类理性发展与社会选择的结果。人类社会的主要规范和权威经由早期的图腾—禁忌，衍生出鬼神崇拜与英雄崇拜，进而发展出宗教信仰与道德主治（神治、人治与德治），旨在以自我救赎和惩恶扬善的方式，来协调与平衡人际关系和代际关系。随着科学的发达与理性的昂扬，宗教与道德因“祛魅”而式微，以理性为内核的法律经过近代科学的洗礼后，终于粉墨登场，从边缘走向社会舞台的中央，日渐成为新的“神灵”——至上的权威。在社会选择中，法律逐渐取得至上地位的根本原因在于：法律作为人类公共理性的产品，一经产生，就外在并独立于社会主体，具有特定的内在结构、内在联系和运行规律，是不以人的意志为转移的客观实在。它以共同利益为圭臬，没有自己特殊的利益、特殊的兴趣和特殊的判断标准。因而以它为最高权威，或者说以它为最高的、普遍的标准，才是平等的、公正的、一视同仁的，也才能够保障社会发展的稳定性以及人们行为的可预期性，而免受每个具体场合当事人的情感和意志的任意左右。

法治乃良法善治。这句话有两层含义。其一，法治之基是“良法”。法律有“良法”和“恶法”之分，法治要求的是“良好的法律”。古希腊的亚里士多德曾云：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。”④［古希腊］ 亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版，第199页。我国宋代王安石也说：“君子之为政，立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”⑤［宋］ 王安石：《临川先生文集·周公》，载王安石全集第六册，复旦大学出版社2017年版，第1164页。关于“良法”或“善法”目前尚无共识性标准，但在当代，“良法”至少必须充分体现人民的意志和社会发展规律，并把确认、维护与保障自由、平等、人权、诚信和民主政治的实现作为整个法律制度的出发点和归宿。⑥关于良法与恶法的区分标准问题，亚里士多德归结为三点：良法是为了公共利益而不是为了某一个阶级（或个人）的法律；良法应该体现人们所珍爱的道德价值（对古希腊人而言就是自由）；良法必须能够维护合理的城邦制度于久远。自然法理论和分析法学等也是从伦理道德上来看待“良法”概念的。而我国学者李桂林在《论良法的标准》（载《法学评论》2000年第2期）一文中提出：任何制定法都具有内容、价值和形式三个方面的要素或成分，评价良法的标准应全面地体现三个方面的要求（标准），即合规律性原则、符合正义和公众利益原则、形式科学性原则。其二，法治之要在“治理”。良法的存在只是法治的前提和基础，法治更强调依据良法和正当程序妥善治理公共事务，合理配置、规范与保障公共权力和个人权利。法治意义上的“治理”（governance)，就是以良好的法律为主导和主宰，国际组织、国家、社会和个人等多元主体共同参与，综合运用各种行之有效的方式处置各层级公共事务的持续性互动过程。在这一过程中，良法得到切实的施行与遵循，社会关系和社会生活井然有序、充满活力。

总之，法治的上述三个核心理念，并不是简单随意的人为认定，而是法治的题中应有之义或内在要求。其中，法律的“普遍性”（事事依法、人人守法）和“至上性”（法律终极权威、权力控制）是法治（法的统治）的基本要求和主要标志；“良法善治”是法律普遍性和至上性的逻辑延伸和内在制约。法治的这三个核心理念构成一个内部自洽的完整的统一体。法治意味着最高权威是非人格化的法律，法律本身是良善的且获得普遍的服从，整个社会形成一种良好的法律秩序。

重新认识法治的含义与核心理念，并不只是一个理论问题，而且是一个重大的实践问题。较长时期以来，人们常常认为，法治与德治是可以“结合”的，是“并行不悖”的。这其实是似是而非的，是对法治的重大误解。依法治国和法治的精神实质是，在各种社会权威中，法律具有至高无上的权威和地位。以此类推，“以德治国”和“德治”的最高权威则是道德，“人治”的最高权威是最高统治者个人。俗话说“天不可有二日，国不可有二君”，当两个或多个最高权威发生冲突的时候，到底该以何者为最高标准？以法律为准，则是法治；若以道德为准，则是德治。这怎么能说是“并行不悖”呢？其实，“结合论”和“并行不悖论”者的主要理据是：法律和道德可以相辅相成，互补长短。这当然是正确的，但法律和道德也常常彼此冲突。更何况法律和道德的结合有两种情形：在法律主导和主宰（法治）下结合，或在道德主导和主宰（德治）下结合，因而法律与道德可以结合，并不意味着“法治”和“德治”可以结合。这完全是两个层面的问题，相关论者在此无意间犯了“偷换概念”的毛病。无论是在学理上还是事实上，法治作为治国理政等公共事务治理的基本方式，都旨在强调法律在国家和社会（包括国际社会）治理中至高无上的权威和地位，并不排斥个人和道德、习俗、行规、政策等社会规范的适当作用及地位，但其他社会规范和治理方式都必须从属于宪法和法律之下，都必须统摄或整合在宪法和法律的框架之内，因此正确的提法应当是“依法治国，以德育人”或“法治与德育”。用习近平主席的话说：“法安天下，德润人心。”⑦据2016年12月9日中共中央政治局第37次集体学习时的习近平讲话。

（二）形式法治与实质法治

有学者将众说纷纭的现代西方法治理论概括为两条发展路径：一条是形式法治理论路径，强调以实在法为限的形式合法性，其代表人物是英国学者戴雪、哈特、拉兹等；另一条是试图修补形式法治缺陷、追问法律背后之道义原则的实质法治理论路径，其典型代表是罗尔斯、德沃金等新自然法学派。⑧高鸿钧：《现代西方法治的冲突与整合》，载《清华法治论衡》（第1辑），清华大学出版社2000年版，第2页。

布雷恩·Z. 塔玛纳哈曾将形式法治理论归纳为三种：一是“以法而治”（rule by law），即法律是政府统治的工具，而不是用来限制政府权力的。我国古代法家的法治理论也可以归入此类。二是哈耶克、拉兹等人的“形式合法性”（formal legality），强调法律的普遍性、明晰性、确定性（客观性）和面向未来的特性。三是哈贝马斯等人主张的“民主程序的法治”，强调民主决策程序是法律正当性的唯一来源，合意决定法律的内容。⑨［美］ 布雷恩·Z.塔玛纳哈：《论法治——历史、政治和理论》，李桂林译，武汉大学出版社2010年版，第117～130页。

英国著名宪法学家戴雪在他1885年出版的《英宪精义》中，第一次基于实证主义哲学观明确界定了“法治”的含义及理念。他认为法治具有三层（实际是四层）含义：第一，法治意味着法律的绝对权威或至上地位；第二，法治意味着司法独立和司法救济，社会所有阶层都要平等地服从由普通法院管辖的法律；第三，法治意味着宪法不是个人权利的来源而是其结果。

继凯尔森纯粹法学之后，新分析法学派代表哈特也致力于维护法律的自治性，强调法律的终极效力来源或终极合法性源于自身，而不是源于道德或宗教。

拉兹反对把法治看作“良法之治”的思路，强调法治在道德上的中立性。他在《法治及其价值》一文中认为，正如锋利的刀不是一种道德评价，尽管它能够用于切菜或杀人；法律也拥有一种道德上中立的特殊优点。“一种根植于否定人权、普遍贫穷、种族隔离、性别歧视以及宗教迫害的非民主性法律体系，在总体上可能比任何更为开明的西方民主法治体系更符合法治的要求。”法治虽然不能完全排除统治者按照个人意志行使权力，却是制约这种专横权力最有效的形式。法治意味着法律具有可预测性和至上性，人们在法治的框架内可以最大限度地享受自主和自由。最后，法治实际上是一种消极价值，是社会生活要求的一种最低限度。⑩［英］ 约瑟夫·拉兹《法律的权威：法律与道德论文集》，朱峰译，法律出版社2005年版，第183～199页。

笔者认为，根据其代表性人物的基本观点，形式法治的基本特征和要求有四：一是法律的完备性和依法而治；二是形式平等的普遍性；三是法律的自治性（即法律与道德和宗教等相分离，主张法律的终极合法性源于自身）；四是程序正义的优先性。需要特别指出的是，在形式法治观念或要求中，虽然包含了一定程度的价值目标和价值判断，但归根结底，“形式法治概念不考虑法律的内容是什么，也不关心法律是善法还是恶法，而只规定法律在形式上或体制上的要求。”⑪黄文艺：《全球化时代的国际法治——以形式法治概念为基准的考察》，载《吉林大学社会科学学报》2009年第4期。用如此一来，“法治”概念事实上被还原为“法制”（legality）。除了对公民权利保障的标签之外，这样的形式法治理论，与中国先秦法家的“法治”又有多大的区别呢？

实质法治理论强调“法的统治”（rule of law），可以追溯到古希腊亚里士多德的“良法”观念以及历史悠久的自然法传统，但其真正形成与发展，应主要归功于二战后崛起的新自然法学派的众多法学家，尤其是罗尔斯和罗纳德·德沃金。他们从纳粹德国的恐怖统治中，认识到形式法治有可能使法律屈从于不道德的目的。因而主张，法律的内容必须受某些实质要件所限制；必须以公平、正义等更高的道德价值来衡量实在法以及法治的合法性。

实质法治理论也可以归纳为三种：⑫同注⑨，第131～146页。一是德沃金为代表的权利论，要求个人权利（财产权、隐私权、自治权等）的保障。德沃金认为，道德权利应当超越法律权利，针对现代民主有时可能造成“多数的暴政”，个人“有权利保护自己免受大多数人侵犯，即使是以普遍利益为代价也是如此。”他反对只注重形式平等，主张对处于不利地位的群体和个人给予更多倾斜性保护。⑬［美］ 参见罗纳德·德沃金：《认真对待权利》，信春鹰、吴玉章译，中国大百科全书出版社1998年版，第41页，第112页，第256页。二是正义论或尊严论，即在保障个人权利的基础上，强调正义或人的尊严的价值理念。如德国《基本法》第1条规定：人的尊严不容侵犯，尊重和保护人的尊严是所有国家机关的义务。而罗尔斯从社会基本结构（即社会合作体系中主要的制度安排）来理解社会正义。在他看来，类似情况类似处理并不足以保证实质正义，因而“自由的平等原则”这一社会正义的首要原则，必须辅之以“差别原则”（即任何不平等的利益分配都要符合最少受惠者的最大利益）和“机会的公正平等原则”。这是社会正义的两大原则。对于不正义的法律，罗尔斯主张拒绝服从，其具体方式或手段就是“良心拒绝”（conscientious refusal）和“非暴力反抗”（civil disobedience）。⑭［美］ 罗尔斯：《正义论》修订版，何怀宏等译，中国社会科学出版社2011年版，第47～110页，第358～405页。三是社会福利论，强调实质平等、社会福利和共同体的存续。

从法治的核心理念来看，形式法治与实质法治的根本差异，主要在于是否承认良法善治，即法律是否需要接受道德的评判，以及是否考量规则和程序背后的实质平等价值。20世纪80年代以来，无论是理论研究还是法治实践，世界范围内都在朝着形式法治和实质法治交融互动、相依共生的方向发展。

（三）法治思维与法治方式

有学者认为，在2012年中共十八大之前，学者们主要研究与政治思维、经济思维、工程思维、军事思维等并列的“法律思维”，而不是“法治思维”。⑮参见胡建淼：《法治思维的定性及基本内容——兼论从传统思维走向法治思维》，载《国家行政学院学报》2015年第6期。这一论断不符合学界实际。虽然学界对“法治思维”的研究相对“法律思维”要迟（基本上是2005年之后的事情），但也早于官方文件的表述。“所谓法治思维，就是指一种以‘法治’为精神指向，以正义、自由和民主为精神内核，从而对社会现象进行分析、判断、评价、处理的法律思维。”⑯胡平仁主编：《法理学》，湖南人民出版社2008年版，第285～286页。更确切地说，“法治思维” 是各国在长期追求法治的过程中逐渐形成的一种以法律思维为核心、更具包容性和价值性的高级思维形式。

法治思维其实是法治理念的展开，也是法律思维与法学思维的有机统一。从强调法律至上、法益分析（权利、权力、义务和责任的分析）、重视按法律规则和法律程序办事等方面看，法治思维与法律思维是一致的；从法律必须接受人权保障和公平正义等价值的指引、社会治理必须在法律框架内综合运用多种社会规范与社会力量等方面来看，法治思维与法学思维又是相通的。但法律思维主要是一种职业化的思维方式，为法律职业者所掌握运用；而法治思维则主要是一种治国理政的思维方式，为执政者或者公权力的执掌者掌握运用。法学思维是一种发散性思维，强调对现有法律制度的反思、批判和创新；而法治思维是一种规范性思维，强调任何创新都不能突破现有的法律框架、不能动摇法治的根底。

在官方文件中，最先提出“法治思维”的，是国务院《关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）：“切实提高运用法治思维和法律手段解决经济社会发展中突出矛盾和问题的能力”。2012年11月，中共十八大报告确认“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，法治是治国理政的基本方式”；第一次增加了“法治方式”，要求“提高领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力”。2014年10月中共十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步强调：“党员干部是全面推进依法治国的重要组织者、推动者、实践者，要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下。”

所谓法治方式，其实就是根据法治理念、运用法治思维处理与解决问题的行为方式。法治方式是法治理念和法治思维实际作用于人的行为的外在表现；法治理念和法治思维影响并决定着法治方式。

具体说来，（1）法治方式的实质是从权利、权力、义务和责任角度观察、分析、处理问题；（2）法治所需之法必须是良法：即法律的制定与实施必须民主和科学，必须最大限度地满足广大人民群众的需求；（3）权力必须接受法律的约束，重大决策必须于法有据；（4）任何社会改革与创新必须在法律的基本框架内进行；（5）各种执法方式和社会治理手段的运用不得有悖于法律的基本精神与原理。简言之，法治方式的核心与精髓是“良法善治”。

二、法治中国建设的现实起点与基本内容

任何对法治中国的理论与实践探索，都应当立足国情，从现实出发，并对其基本内容有一个较为清晰的认知，否则很容易隔靴搔痒，甚至南辕北辙。不同于众多自下而上进行的西方法治进程，我国的法治建设主要是自上而下组织与推进的。这意味着党和国家既是法治的对象，又是法治的主体。近年来社会各界日益重视改革与法治建设的“顶层设计”和公权力制约，也很好地反映了这一特点。从大的方面讲，法治中国建设的基本内容，就是法治国家、法治社会和法治政党的齐头并进与有机统一。⑰目前法学界和政法界的提法是“法治国家、法治政府和法治社会一体建设”。笔者认为，从逻辑上讲，三者不宜相提并论，因为法治政府（government by law）是法治国家（state by law）的重要组成部分，不是并列关系。根据法治理论和我国的法治实践，法治中国建设应当是“法治国家、法治社会和法治政党”三位一体建设。

（一）法治中国建设的现实起点及进程

在主权国家范围内，现代法治的基本理念首先是人民群众依法治理国家（国家机构、国家权力和国家事务），而不是（至少首先不是）别的什么人或者机构依法治民或“牧民”。政府官员与人民群众的关系是从属关系或代理关系，他们依照人民的授权管理国家政治事务、经济文化事务和某些社会公共事务，因而不是实质意义上的主体。法治的主体是社会，对象是国家，目标是公民权利和自由的保障与实现。因此法治建设首先要区分国家与社会。依其本意，法治是社会强加于国家的，而不是相反，法治动力来自于社会而不是国家。西方法治的形成和发展史已经证明了这一点。但我们面临的现实是：由于市场经济还处于初步阶段，市民社会与政治国家的分离还刚刚开始，市民社会本身不具备推动法治的力量，法治不得不由执政党来领导、由国家来组织、并将依靠党和国家及整个社会来完成。党和国家既是法治的主体，又是法治的对象。这是我国法治的悖论，也是我国法治理论与实践的现实起点。

就我国法治进程而言，1992年10月中共十四大确立建立社会主义市场经济体制的改革目标。法学界也从此围绕“市场经济是法制（法治）经济”这一主题展开了长达数年的探讨与论争。1993年11月召开的中共十四届三中全会在《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》中，强调要围绕社会主义市场经济的主要环节，“建立相应的法律体系，采取切实措施，积极而有步骤地全面推进改革”，并第一次提出“各级政府都要依法行政，依法办事”。1997年中共十五大报告和1999年第九届全国人大二次会议通过的《宪法修正案（三）》，相继首次确认“依法治国，建设社会主义法治国家”。2007年中共十七大提出全面落实依法治国基本方略，加快建设中国特色社会主义法治国家的总任务。在此前后，一些地区的党委政府明确提出了建设法治区域的目标。如2004年7月，中共江苏省委率先在全国颁布了《法治江苏建设纲要》。此后，“法治浙江”（2006 年）、“法治云南”（2006 年）、“法治广东”（2011 年）、“法治吉林”（2011 年）、“法治湖南”（2011 年）、“法治安徽”（2011 年）、“法治天津”（2012年）等关于省级法治区域建设的文件陆续颁行，区域法治建设风起云涌。有学者将这一区域法治或地方法治热潮概括为三种类型：“市场型法治”的浙江案例，“自治型法治”的广东案例，“程序型法治”的湖南案例。⑱周尚君：《国家建设视角下的地方法治实验》，载《中国法学》2013年第1期。正是在这一背景下，“法治中国”的概念应运而生。中共十八大召开后不久，2013年1月，习近平总书记在做好新形势下政法工作的重要指示中，把法治的一般性和中国法治的特殊性统一起来，首次提出了建设法治中国的宏伟目标。2014年10月，中共第十八届四中全会首次专题讨论依法治国问题，并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，从而为法治中国建设做出了全面布局。2017年10月，中共十九大提出“成立全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导”，从而强化了法治中国建设的政治保障。

（二）法治国家——依法治国的实现状态

1.国家的含义

在学术讨论、法律文献和日常用语中，“国家”都是一个高频词汇，但其含义却较为模糊。有学者曾梳理出其五种含义：（1）指国家政权和行使政权的国家机构体系；（2）指由政府、人民和领土所组成并拥有主权的政治实体；（3）指在法律上代表公共利益的具有法律人格的特殊权利主体；（4）指称政治社会；（5）指称社会的总和。⑲张文显：《法理学》第三版，高等教育出版社，北京大学出版社2007年版，第370～371页。这应该说是较为恰当的，但有些过于繁琐，出发点和逻辑关系也不明晰，更不便于人们理解、记忆和使用。其实，“国家”一词主要有三种基本含义：

一是政权或政治组织意义上的“国家”（state）,即国家政权和行使政权的国家机构体系。如列宁认为国家是由军队、警察、法庭、监狱和官僚集团所组成的一套机构或暴力机器，是来自于社会又凌驾于社会之上的特殊公共权力。由此衍生出与“市民社会”相对应的“政治社会”或“政治国家”概念，即国家权力及其直接发生作用的政治社会关系的总和。这时以公民身份出现的个人及其政治活动，也属于政治国家的范畴。

二是民族意义上的“国家”（nation），侧重于国民和民族。近代以来的所谓“民族国家”（nation state），即具有共同的语言、文化和历史，在一个政府管理的特定区域中生活的一大群人。这在讨论近现代国际关系和国际法时最为常见。这个意义上的国家，是与自然人一样具有法律人格和自由意志、在国内法中代表全社会公共利益和在国际法中代表主权、享有权利并承担义务和责任的特殊权利主体。

三是领土意义上的“国家”（country）, 指由政府（包括政权和行使政权的机构）、人民和领土所组成并拥有主权的政治实体。用法国学者的话说：“一个国家的定义包括：严格界定的领土、常住居民、存在着一个有效实施行政并垄断性使用合法暴力的政府（国家的职责之一就是在社会契约的基础上，保证社会的公共安全），最后，要在国际体系中存在，还必须获得其他国家在主权平等的基础上对其国际地位的承认。”⑳［法］ 玛丽―弗朗索瓦·杜兰等：《全球化地图：认知当代世界空间》中文第2版，许铁兵译，社会科学文献出版社2011年版，第76页。如我国《宪法》序言称“中国是世界上历史悠久的国家之一”，要把我国建设成“富强、民主、文明的社会主义国家”；以及《宪法》第五条第一款：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”领土之义的“国家”使用得最为广泛，实际上包括20世纪80年代末以来学者们所说的“政治社会”和“市民社会”两个方面。

2.法律与国家的一般关系

关于法与国家的相互关系问题，学界存在三种不同的观点：一是基于国家优先于法的论点，认为法是国家活动的产物，法从属于国家。规范法学或形式法学派一般持这样的立场。二是基于自然法观念，认为法产生于国家形成之前，法相对于国家具有绝对优先的地位，任何国家和政权都不是法的最初来源，国家应受制于法。三是从法与国家的现实关系出发，认为法与国家具有双向的相互从属性，彼此不能单独存在。法社会学学者多持这类看法。21参见［俄］ B.B.拉扎列夫主编：《法与国家的一般理论》，王哲等译，法律出版社1999年版，第75～76页。

事实上，自从国家产生以来，国家与法律就存在着密切的联系。

一方面，法律离不开国家。法律（国家法）是国家权力的产物，它表述着权力和权利，并以国家权力为后盾。国家（特别是近代民族国家）产生后逐渐垄断着法律的制定和实施，不仅法律的效力直接来源于国家，法律的立、改、废、释离不开国家行为，法律的运行也要依靠国家的力量，就连法律形式也受国家管理形式即政体的直接影响。“国家作为拥有绝对的对内对外权力的主体，是法律产生的唯一来源。”“国家主权在法律上有两个表现：其外部特征是排斥任何来源于外国的法律；其内部特征是排斥一切来源于地方组织或习惯的法律。”22［美］ 约翰·亨利·梅利曼：《大陆法系》（第二版），顾培东、禄正平译，法律出版社2007年版，第20页，第21页。即使从法律多元的角度说，在现代社会，国家法也是多元法中最重要的一元，其他法只是补充国家法。因而，法律从属于国家，国家是法律存在与发展的政治基础。

另一方面，国家必须依法而治，运用法律来配置、维护并监控国家权力和国家机器。18世纪的卢梭就曾认为，“在国家的构成方面，基本的要素不是官员，而是法律”。23［法］ 卢梭：《论人与人之间不平等的起因和基础》，李平沤译，商务印书馆2007年版，第110页。康德也认为：“国家是许多人依据法律组织起来的联合体。”24［德］ 康德：《法的形而上学原理》，沈叔平译，商务印书馆1997年版，第139页。罗斯科·庞德在20世纪40年代说得更明确：“作为社会控制的一种高度专门形式的法律秩序，是建筑在政治组织社会的权力或强力之上的。但是法律绝不是权力，它只是把权力的行使加以组织和系统化起来，并使权力有效地维护和促进文明的一种东西。”25［美］ 罗斯科·庞德：《通过法律的社会控制》，沈宗灵译，商务印书馆2016年版，第 29～30页。英国法社会学家科特威尔也认识到：“无论持哪一种观点，法律都可被视为权力关系的表述和使这些关系形式化与合法化的重要机制。……（相对有权力的人）他们既依靠法律，又依靠法律的结构。”26Loger Cotterrell，The Sociology of law，An Introduction. Second edition. Oxford University Press，1992. p113.从现代社会的情况看，国家与法律的这层关系主要表现为依法治国。即一个社会在多种社会控制手段面前选择法律而不是其它作为控制国家的主要手段。法律在配置权力、使权力合法化的同时，为权力的运作、制衡提供一个稳定的制度框架；法律也因此借力制力，获得了自身独立存在的价值和高于权力的权威。

3.应从狭义上来理解和使用“法治国家”

长期以来，由于我国的国家机构和国家权力过度膨胀，私人生活空间发展严重不足，个人依附于国家，国家笼罩或吞并了社会，以至于人们只见“国家”，不见“社会”，甚至根本没有“社会”的观念，“国家”就是“社会”。这是很不利于一个民族的发展、繁荣与壮大的。在“依法治国”和“建设法治国家”这个意义上，笼统地使用“国家”一词也是不妥当的：在理论上，这很容易导致误解；在实践上，则往往导致混乱。比如“依法治省”“依法治市”“依法治县”“依法治乡”甚至“依法治村”等口号的提出，表面上是“依法治国”的地域化、具体化，实际上偷换了“依法治国”的深刻内涵，变成了“依法治民”的同义语。原因就在于，“依法治国”中的“国”，不是一个地域概念，而是一个政治概念，即使在广义上，它首先和主要指的也是国家权力、国家机构和国家事务。而“依法治省”“依法治市”“依法治县”“依法治乡”中所说的“省”“市”“县”“乡”，则是一个地域概念，并无相应而独立的“省权力”“市权力”“县权力”和“乡（镇）权力”，因为这些地方政府都是国家机构，其享有的权力都是国家权力。而“村”则是一个群众自治组织，其村级权力就其性质而言，是社会权力，并由全体村民直接行使，或由全体村民直接选举产生的自治组织代为行使。有鉴于此，笔者非常赞同将广义上的“国家”概念区分为政治国家和市民社会的做法，并一直主张将我国《宪法》第5条第1款所说的“法治国家”划分为“法治国家”“法治社会”和“法治政党”。27胡 平仁：《法理学基础问题研究》，中南大学出版社2001年版，第284～303页；胡平仁主编：《法理学：原理·图解·案例·司考》，中国民主法治出版社2014年版，第361～367页。事实上，自2012年12月4日习近平同志在隆重纪念现行宪法公布施行30周年大会上提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”，以及中共十八届三中全会提出“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”之后，官方文件就基本上是从狭义上来理解和使用“法治国家”这一概念了。

法治首先是一种尊崇法律的国家治理方式，其基本内涵是人民群众主要依照法律来治理国家机构、国家权力和国家事务。也就是执政党依法执政，国家的立法机关依法立法，政府依法行政，司法机关依法行使审判权、检察权，公共权力受法律的严格制约，公民的权利和自由受法律的切实保护。这种依法治国的实现状态，就是法治国家。它是与“法治社会”相对而言的，其精髓在于依法治官、依法治权、依法治理国家事务。

（三）法治社会——市民社会的法律形态

法治既是一种国家治理方式，也是一种社会组织模式。作为社会组织模式的法治，意味着“法已不再被看作单纯的解决纠纷的手段，而逐渐被公民们甚至法学家们视为可用于创造新型社会的工具”。28［法］ R.达维德：《当代主要法律体系》，漆竹生译，上海译文出版社1984年版，第378页。也就是说，法治不仅是管理社会事务和处置社会矛盾、“定分止争”的手段，而且是整合社会各组成部分、创造新型社会关系模式的工具。这种以法治为主要手段来组织和改革社会的实际状态，就是法治社会。

法治社会实际上是市民社会的法律表现形态。所谓市民社会，是指以个体理性为基础、以追逐私人利益为主旨、以市场机制为核心的独立于政治国家的私人关系空间和民间自治领域。“市民社会”一词的英语和法语（civil society和societe civile），均来自拉丁文civilis societas。尽管在古希腊思想家亚里士多德那里，“市民社会”的原意是指作为政治社会或政治共同体的城邦（即以一个城市为中心的独立主权国家），而在古罗马西塞罗那里，也是指有着都市文化、工商业生活、法律和政府的政治共同体的生活状况；但在黑格尔和马克思看来，市民社会是一种“非政治性的社会”，其成员不是国家公民（citoyen）而是单个的私人或个人，即市民（bourgeois）。黑格尔在《法哲学原理》（1821年）中认为，市民社会是由私人生活领域及其外部保障构成的整体。具体的、特殊的个人和维护特殊利益的同业公会等自治性团体，是构成市民社会及其活动的两大基本要素；而多样化的个人需要体系构成市民社会及其活动的主要内容。在《黑格尔法哲学批判》等著作中，马克思批判地继承了黑格尔开创的现代市民社会理论，认为市民社会乃是“私人利益的体系或总和”，即政治国家之外的经济关系领域、社会关系领域和文化—意识形态领域。当代德国思想家哈贝马斯在坚持市民社会是独立于国家的“私人自治领域”的基础上，进一步将其分解为公共领域和私人经济活动领域两部分，建立了政治国家、公共领域和私人活动领域三元分析模式。29参见何增科：《市民社会概念的历史演变》，载《中国社会科学》1994年第5期；方朝晖：《市民社会的两个传统及其在现代的汇合》，载《中国社会科学》1994年第5期；胡平仁：《法理学基础问题研究》，中南大学出版社2001年版，第295～302页；俞可平：《让国家回归社会——马克思主义关于国家与社会的观点》，载《理论视野》2013年第9期。

作为市民社会的法律表现形态，法治社会具有如下特征：

第一，法治社会是内部要素充分发展并依法整合的的自治系统。其中的个体都具有独立人格和自立意识、不存在人身依附（包括行政性依附）；企业是自主经营、自负盈亏的市场主体；行业组织和其他社会组织充分发达和高度自治；社区是居民自主管理的基层单位；新闻媒体形成依法运作和自觉自律的动力机制。为此，2012年中共十八大报告提出：要“加快形成政社分开、权责明确、依法自主的现代社会组织体制”。

第二，法治社会是社会主体的权利、义务、责任意识觉醒与成熟的社会。社会主体往往扮演着不同的角色，而不同的角色意味着不同的权利（权力）、义务和责任。每个社会主体都依角色要求而行为处事，并依法享有相应的权利或权力，承担相应的义务和责任，独立自由的人之间才能和谐互动，社会才能井然有序。

第三，法治社会是社会组织严格依法运作的社会。国家与社会的分离及良性互动，是以法律为媒介的。法律一方面确认社会组织独立于政治国家的自治地位，使其依据自己的章程和规章制度实行民主管理、自我服务、自我监督和自我发展，并保障它与其他社会组织平等协作的关系；另一方面又赋予一定的国家机关对社会组织依法管理和监督的权力，以确保社会组织始终在法律架构内运作。可以说，法治社会是一个法治与自治相结合、国家意志与社会意志相统一的社会。30刘旺洪：《国家与社会：权力控制的法理学思考》，载《法律科学》1998年第6期。

总之，法治社会是市民社会依法实行内部自治，并与政治国家彼此独立、相互依赖、相互制约的秩序状况，其实质在于法律引导与约束下社会主体的自主、自律和自治。

（四）依规治党——政党政治的法律规制

1.政党及其对法律的影响

政党是政治派别的简称，指一定阶级、阶层或集团的积极分子，为了维护本阶级、阶层或集团的共同利益，围绕着夺取和巩固政权或影响政府而结合起来采取共同行动的政治组织。党员、组织、政治纲领是构成政党的三要素，是政党区别于其他政治性社团的显著特征。据有关方面统计，当今世界上220多个国家和地区中，有200余个国家和地区由政党执政，占总数的91%。没有政党的10多个国家和地区，有的是一直从未有过政党，如马尔代夫、阿拉伯联合酋长国、科威特、卡塔尔、阿曼等；有的是军人执掌政权，禁止政党活动，如非洲的加纳共和国、利比里亚、利比亚等；有的是政教合一型的，如梵蒂冈、伊朗、沙特等。

尽管政党执政是现代国家政治的基本态势，但政党本质上是一种政治性的社会组织；即便执掌了国家政权的执政党，虽有“隐形政府”的称号，也依然不是严格意义上的国家机关。这正是政党（包括执政党）不能直接制定国家法律的根本原因。

现代政党影响政治、控制或指挥政府的主要方式，乃是通过制定政策或提出立法主张达到的。执政党在制定政策或法律议案后，通常是把自己的政策或法律议案交由担任政府首脑或议员的党员，再以适当方式将其转变为国家的政策或法律。非执政党则向立法机关等国家机构提交法律议案，或是指挥有关党员，利用舆论机构，宣传自己的各种政策主张，或对政府的政策提出批评和建议，给政府施加压力，并争取选民。

在我国，中国共产党是执政党，其他8个民主党派都是参政党。就执政党而言，首先，中国共产党作为执政党的领导地位，早已写进《中华人民共和国宪法》序言。31关于1982年创制的现行宪法为何不在正文中规定中国共产党的领导的问题，曾是很多人的一个疑问，有的人甚至认为这是现行宪法的一个缺陷。事实上，全国人大常委会法制工作委员会研究室原主任高锴在《关于党的领导：1982年宪法的重要修正》一文中已经对此做出了很好的解答。其次，宪法和法律在很大程度上是以执政党的政策为指导而制定的，有些法律甚至就是由执政党的政策转化而来。执政党的政策经过一定程序转变为法律后，就具有了国家意志性和普遍约束力，成了人人必须遵守的行为规则，并有国家强制力为后盾。此外，在中央和地方各级立法、执法与司法机关的人员组成中，中共党员和党的领导干部占了绝大多数。这就从组织机构上确保了中国共产党在法律过程中的领导地位。

2.一切政党必须在宪法和法律的范围内活动

由于政党作为阶级或集团的政治代言人，在近现代国家政治生活中扮演着极其重要的角色，因而政党的活动是否合法，直接影响到国家的前途和命运，影响到人民的安宁与幸福。执政党的活动尤其如此。现代民主和法治都强调，任何政党都没有超越于法律之外、凌驾于法律之上的特权。所有政党的一切活动，包括政党与政党之间以及政党内部之间的政治斗争，都必须在法律范围内进行。

我国《宪法》第5条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。”“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”《中国共产党章程》也规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”“依法执政”“依规治党”。321982年9月召开的中国共产党第十二次全国代表大会通过的党章首次规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动。”中共十二大政治报告中还明确提示：“党不是向群众发号施令的权力组织”，“从中央到基层，一切党组织和党员的活动都不能同国家的宪法和法律相抵触”。1982年9月13日，主持本次新党章起草工作的胡乔木答新华社记者问时说：“党是国家和人民的领导力量，但它并不凌驾于国家和人民之上，党是在宪法和法律的范围之内进行工作。”中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也强调：“重大决策必须于法有据”“加强和改进党对法治工作的领导”。这是党和国家总结新中国成立以来的经验和教训做出的重要决策，是建设社会主义法治国家的关键，也是“依规治党”在我国现阶段的权威表述、主要内涵和基本要求。与此同时，执政党还应当改善自己的领导，不仅要从历史和现实发展的轨迹中凸显自身执政的合法性，而且要善于借助法律和法理重塑与充实执政的合法性，学会通过法律执政，防止和纠正以党代法的弊端，并监督国家机关依法行政、严格执法、公正司法。

（五）法治国家、法治社会与依规治党的整合

“社会是国家的母亲，同样国家就是社会的孩子，也是社会发展的产物。有什么样的社会就有什么样的国家。国家关心社会，或者相反，寄生于社会肌体，甚至破坏它。”33［俄］ B.B.拉扎列夫：《法与国家的一般理论》，王哲等译，法律出版社1999年版，第70页。法治社会与法治国家、法治政党虽然在观念上和法律上是相对独立的，但在现实层面却是相互依存的。法治中国建设乃是法治国家、法治社会与法治政党三者的有机整合与统一。

一方面，市民社会是政治国家和政党政治的社会基础与动力源泉。市民社会“这一名称始终标志着直接从生产和交往中发展起来的社会组织，这种社会组织在一切时代都构成国家的基础以及任何其他的观念的上层建筑的基础”。34［德］ 马克思、恩格斯：《德意志意识形态》，马克思恩格斯全集第三卷，人民出版社1998年版，第41页。作为中国工人阶级、中国人民和中华民族的先锋队及中国特色社会主义事业的领导核心，我们的党始终来自于人民、生活于人民、服务于人民，并代表着中国最广大人民的根本利益。因此，以人民群众为主体的市民社会，不仅是国家的真正构成部分和原动力，而且是作为政治国家大脑或火车头的政党组织的生命源泉，是全部历史的真正发源地和舞台。习近平总书记在中共十九大报告中指出：我国新时代的社会主要矛盾，已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这实际上就是对我国新时代市民社会脉动的及时而真切的把握与导引。另一方面，市民社会通过自己的力量和国家的制度来约束和监督国家机关及政党对公共权力的行使（这在我国就是通常所说的人民群众的监督），避免如同政治列车的国家和政党因权力运行机制的失衡而脱轨，进而使从社会中产生的政治国家和政党逐渐回归社会并服务于社会。

基于此，法治社会与法治国家、依规治党的整合应遵循如下原则：第一，依规治党建设应先于法治国家和法治社会建设而为主导。因为我国是中国共产党领导、各民主党派参与国家政权的多民族国家，而且市场经济还处于起步阶段，市民社会与政治国家的分离才刚刚开始，市民社会本身不具备推动法治的力量，法治国家和法治社会的建设都不得不由政党（尤其是执政党）和国家来引导、启动，并将依靠政党和国家的组织与协调来完成。第二，坚持社会本位。19世纪后期以来，世界各国法治建设的价值基础，就逐渐从个人本位转向社会本位（期间纳粹德国曾陷入“国家本位”的歧途）。这很大程度上与社会主义的理论和实践可谓殊途同归。因为就其理论初衷而言，“社会主义”的价值基点，就是“社会”本位；就像“自由主义”（个人主义）立足于“个人”本位，“国家主义”立足于“国家”本位一样。因此，中国特色社会主义及其法治建设，应当不忘初心，始终坚持社会本位（其政治表达即“人民本位”），在市场经济和民主政治的田野中逐渐培育社会的独立自主性，不断扩大社会依法自治的范围，逐步增强社会的创新活力与抗风险能力。第三，确立政党和国家为社会服务的观念和法律机制，并以明晰的法律责任制度来规制政党组织、政府机关等公共权力不作为和乱作为的状况。第四，依法保障政党及国家对社会适度的宏观引领与调控的权力。市民社会是以人们的特殊私人利益的满足为目的的私人生活领域，它很难兼顾到人们共同生活所必需的公共利益和公共秩序，因而需要以“精当”“有力”和“高效”为原则，恰当布局政党组织和国家机关对社会的引领、控制与干预，形成“大社会、小国家、精政党”的三者良性互动关系格局，以便合理配置并充分利用社会资源，早日实现人民生活的幸福安康和中华民族的伟大复兴。

三、全球治理法治化及其指标研究

（一）全球治理的法治化趋势

全球治理法治化，又被称为全球法治，即“在全球范围内，为实现人类的共同利益，以全人类普遍接受的法律规范有效地调整人们及其集合体行为的社会状态（和过程）”。35蔡拓等：《全球学导论》，北京大学出版社2015年版，第238页。这一界定抓住了“人类共同利益”和“人类普遍接受的法律规范”这两个根本要素，在补充“过程”要素后，更显得准确、简要而明快；只是在此定义前后把全球法治视为国际法治和国内法治的良性互动与协同发展，有欠妥当，也与该定义相冲突。基于“国际”和“国际法”的词义和事实，全球法治≠国际法治+国内法治，全球法治≠国际法治。36“国际法治”（international rule of law，或rule by international law）概念是1992年联合国大会拟议中的一个议程提出来的，但直至2004年联合国秘书长在安理会上的报告中才真正系统地讨论并形成正式文件。报告指出：“对联合国而言，法治是指一种治理的原则。根据这个原则，所有的人、机构和实体，无论公共的还是私有的，包括国家自身，都必须对法律负责。而这种法律，是公开制定、平等适用、可独立裁决的，并与国际人权规范和标准相吻合。”《2005年世界首脑会议成果》第134条将法治作为一项价值观和基本原则，呼吁在国家和国际两级全面遵守和实行法治。在此后数年的各届联合国大会上，“国家和国际两级法治”都是重要的议题。

长期以来，国际秩序的形成与维护主要靠国际力量之间的均衡与牵制，但随着国际社会主体意识的觉醒和新兴力量的增长，国际博弈日趋频繁与激烈，使得以公开性、确定性和连续性见长的法律和法治在建立和维护全球秩序中的作用日益凸显；而由国际社会共同制定与实施的法律，也可以更好地解决气候恶化、金融动荡、核安全等全球公共问题，保障世界秩序体现全人类的共同愿景。

可以说，法治从主权国家范围走向全球领域，是20世纪后期以来的一大趋势。民族国家、政府间国际组织、非政府间国际组织以及个人等不同主体，以制定或发布各种不同形式的条约、规则、宣言的方式，使全球社会关系逐渐制度化、法律化，特别是在诸如领土、海洋、空间、外交等领域已经形成了相对完整的国际法律制度。在全球社会生活的某些领域，法治机制也初步形成。如世界贸易领域，WTO成员在从事国际贸易以及解决国际贸易争端时，必须在WTO法律框架内进行，这在事实上形成了一种依法处理国际贸易关系的法治机制。而国际投资领域ICSID仲裁机制的确立，国际货币金融领域世界银行等机构的建立和一系列文件的制定，也是全球法治在世界经济合作中的体现。此外，在《联合国宪章》正义与和平精神的指引下，《国际刑事法院罗马规约》于1998年7月17日罗马外交官大会上获得通过。《罗马规约》第1条规定：“本法院为常设机构，有权就本规约所提到的、受到国际关注的最严重犯罪对个人行使其管辖权，并对国家刑事管辖权起补充作用。”37Otto Triffterer, Commentary on the Rome Statute of the International Criminal Court, Nomos VerlagsgeselLschaft, 1999.2002年7月1日，在《罗马规约》达到法定缔约国数目的情况下，诞生了有史以来唯一一个常设国际刑事法院。根据《罗马规约》第5条、第12条和第121、123条的规定，国际刑事法院对种族灭绝罪、危害人类罪、战争罪和侵略罪共四种国际罪行享有固有管辖权，而且其管辖权范围不限于缔约国。

全球治理法治化意味着世界范围的公共事务应当以《联合国宪章》为根本大法和总章程，依照充分反映各国共同利益的国际规则和国际惯例，运用对话、协商等和平手段及法律程序（而不是使用武力或以武力威胁或），解决国家与国家、区域与区域之间的矛盾、分歧与争端，建立和完善以联合国为主导的、法治化的全球治理结构和国际事务管理体制。

（二）全球治理法治化的内容

“历史学家保罗·约翰逊（Paul Johnson）以为，上个千年的伟大事业是在民族国家内部确立法治，这个新千年的任务是在国际层面或在全球层面上建设法治。第一项工程仍然处于进展中；第二项工程才刚刚开始。”38同注⑨，第161页。

全球治理法治化的内容是多方面的，最基本的是全球治理法治化基点（包括事实基点和价值基点）、全球治理法治化关键和全球治理法治化要点。

从事实层面看，全球化进程中的当今世界，依然是主体多元、价值多元和文化多元，并以国家利益为主要指向的无政府社会。2011年3月7日“两会”期间，中国外交部部长杨洁篪就中国对外政策和对外关系回答记者提问时指出：当前国际格局和国际秩序表现出三个“趋向”：一是国际力量对比“趋向均衡”，新型经济体正推动国际格局朝着有利于和平与发展的方向发展；二是世界经济治理机制改革“趋向深入”，提高了广大发展中国家在国际有关机构中的影响力和发言权；三是国际社会合作共赢的意愿“趋向上升”。这些趋势在法律上的表现就是，国家不再是法律的唯一来源，世界法律伴随着一定程度上的规则同质化的同时，开始走向新的多元化和多样化。

从价值层面说，全球治理法治化的目标应是构建人类命运共同体。在地球生命世界和浩瀚宇宙中，人类社会原本就是一个休戚相关、生死与共的命运共同体。就人类自身而言，当今世界政治多极化、经济全球化深入发展，社会信息化、文化多样化日新月异；与此同时，逆全球化潮流而动、反自由市场以行的势力也日益增长，国家和地区冲突时有发生，族群矛盾和价值冲突呈加剧趋势，各种全球性问题日益突出。正是在这样的背景下，中国国家领导人向国际社会提出了“人类命运共同体”的理念。392013年3月，习近平出任党和国家最高领导人后首次出访莫斯科时，第一次在国际场合阐述“人类命运共同体”理念；随后在多种国际场合进一步深入阐述了这一理念。2017年以来，该理念已多次载入联合国正式文件。人类命运共同体是对利益共同体的超越与升华，并需要情感共同体和价值共同体的助力与支撑。因此，国际社会各层级主体应当相向而行，平等相待，交流互鉴。

全球治理法治化的关键是国际关系民主化。这意味着主权国家内部的事情应该由各国人民自己决定，全球公共事务由各国平等协商。为了避免国际强权和文化同质对人类社会的桎梏、威胁乃至毁灭，全球化时代更应当在“人类命运共同体”理念的协同下，珍视主体自主、文化多元和价值多元。这样做的意义远甚于人类对生物多样性的保护。因此，全球化社会更应该是一个多元自主、协商对话、和谐互补的社会。

“全球治理”的要点是国际社会各方普遍参与，以联合国所代表的多边机制为平台，以公认的国际法、国际关系准则和国际惯例为依据，以平等协商、合作共赢的方式，处理全球性问题和公共事务，为广大发展中国家发展创造更加有利的条件和环境，谋求人类和平与可持续发展。

（三）全球治理与法治指标研究

从定性研究走向量化评估，是全球治理和全球法治领域的新走向。据世界银行统计，国际社会现有140多种治理评估指标体系，其中影响较大的是世界银行的“全球治理指标”，联合国人类发展中心的“人文治理指标”，经济合作与发展组织的“人权与民主治理测评”指标等。而与全球法治直接相关的评估指标，则首推“世界正义工程”。

世界银行的“全球治理指标”是一个由世界银行和布鲁金斯学会共同开发研制、旨在测量世界各国治理状况的项目。自1996年起每年发布一次有关世界各国治理状况的报告，现已涵盖215个国家或地区。该报告采用32个全球性调查机构的35个世界性数据源中与治理相关的数百个变量，构建起评测各国公共治理的6大指标维度：（1）话语权（呼声）和责任：即一国公民可以在何种程度上参与到政府的选择之中，以及言论自由、结社自由和媒体自由。（2）政治稳定性和不存在暴力/恐怖主义：观察政府被暴力或其他违宪手段动摇或推翻的可能性，包括政治动机的暴力和恐怖主义。（3）政府效率：观察行政部门公共服务的质量，在政治压力下的独立程度，政策制定和实施的质量，以及政府对此类政策做出的承诺的可信度。（4）监管质量：观察政府制定与实施稳健政策法规、允许并推动私有部门发展的能力。（5）法治：观察执法人员对社会制度的信心和服从程度，重点关注合约执行、财产权、警察和法庭的质量，以及犯罪和暴力行为发生的可能性。（6）腐败控制：观察对私利行使公共权力的程度，包括大小形式的腐败，以及精英阶层和私人利益对国家的“占取”。“全球治理指标”全面综合地反映了世界大多数公共组织、商业信息机构、民调公司和非政府组织的专家所调查的成千上万的个人对各国治理状况的看法，较为客观充分地测评世界上绝大多数国家政府的治理能力。该指标体系现已广泛地被各国政府决策者、专家学者、记者、风险评估机构和多边援助机构所使用，成为他们在进行跨国和跨时治理研究时的首选工具或平台。

与世界银行的“全球治理指标”主要衡量相关国家内部治理状况相同，我国华东政法大学政治研究院提出的“国家治理指数”（National Governance Index，简称 NGI），包括基础、价值、可持续3项一级指标，以及设施、秩序、服务、公开、公正、公平、效率、环保、创新等9项二级指标，以构造国家治理指标体系，反映一个国家的治理能力和治理水平。2015年12月4日发布的《2015国家治理指数年度报告》，共对全球111个主要国家的治理指数进行了比较和排名，新加坡位列第一，中国位列第十九。与此同时，中国全球化智库（CCG）、中国外文局对外传播研究中心和华东政法大学政治学研究院还于2014年联合推出了“国家参与全球治理指数（States’ Participation Index of Global Governance，简称SPIGG）”年度报告，它旨在衡量世界各国对全球治理的参与和贡献情况。

美国律师协会（ABA）主席、微软公司首席律师诺依康2006年发起了名为“世界正义工程”（The World Justice Project）的项目，于2008年7月发布了第一个国际法治综合评估指数，并在阿根廷、澳大利亚、哥伦比亚、西班牙、瑞典和美国的大城市中进行测试。翌年成为一个独立的、非营利性的、跨学科的非政府组织。“世界正义工程”法治指数包括政府权力限制（Constraints on Government Powers）、根除腐败（Absence of Corruption）、开放政府（Open Government）、基本权利 （Fundamental Rights）、秩序与安全（Order & Security） 、有效的监管执行（Regulatory Enforcement）、民事司法（Civil Justice）和刑事司法（Criminal Justice）共8个一级指标，其下各有三五个不等的二级指标。2018年1月31日“世界正义工程”（World Justice Project）公布《2017-2018年法治指数》报告，全球排名最高是丹麦（指数0.89，与2016年相同），最低是委内瑞拉（指数0.29，2016年为0.28）。在参评113个国家中，中国2017-2018年法治指数得分0.50，排名第75/113位，比2016年上升5位。

进入21世纪以来，受全球法治量化指标研究态势的影响，法治中国研究与建设也开始从定性走向量化，其成果颇为丰富。不过，除了介绍全球法治指标外，无论是一级指标还是二级指标，大量本土化的量化设计往往过于随意，或者过分追求大而全，从而流于繁琐。笔者认为，现阶段法治中国建设还处于初级阶段，为便于人们认同与实践操作，法治评估指数设计宜粗不宜细，宜要不宜全。“世界正义工程”法治指数的简明扼要、提纲挈领性，值得我国学界在研究、设计与施行全国或区域法治指数时参考。