美国国家公园的体制探讨及其对中国的启示

(四川大学历史文化学院 四川 成都 610065)

一、引言

从1872年第一个国家公园黄石公园问世，至2018年10月，美国国家公园系统扩展到418个公园，其中包含为美国国家公园等共19种以上不同的类型的保护地，150个相关区域及多个相关项目，这些项目帮助保护国家的自然和文化遗产，造福现在和未来的几代人。在黄石公园建成至今的100多年里，建立国家公园的构想已经从美国传播到了世界各地。今天，全世界200多个国家，共建立了4000多个国家公园。中国自然也不例外。从2013年11月，中共十八届三中全会首次提出建立国家公园体制；到2015年12月，10个国家公园体制试点方案陆续获批；到2017《建立国家公园体制总体方案》公布，中国国家公园建设已经进入实质性阶段；2018.4月国家林业和草原局、国家公园管理局正式成立。中国国家公园建设可谓真正“提上日程”，面对刚刚起步地国家公园和亟待调整地保护地体系，中国国家公园体制还有一堆问题需要解决。

二、美国国家公园发展历程

有学者将美国国家公园地发展史大致分为5个阶段[1,2]。本文作者将其划分为四个阶段。第一阶段为19世纪初至20世纪10年代，此时处于美国国家公园萌芽时期，国家公园体系还没有形成。1872年成立了黄石公园后，美国又陆续以保护荒野保护自然为名建立了一大批国家公园。1906年，国会通过了《美国古物保护法案》，这标志着大量历史遗迹将受到联邦政府有效地保护。美国国家公园早期的情况相当混乱，虽然当时内政部、农业部及国防部都称国家公园归其管辖，但事实上没有一个部门对国家公园进行管理[1]。直至1916年国家公园管理局成立，才标志着美国国家公园体制正式建立。第二阶段为20世纪10年代至40年代，这是国家公园管理局的作用崭露头角的阶段。这段时间美国因为受经济危机和第二次世界大战地影响，整个国家都处于黑暗中，但国家公园却十分繁盛。它承担着解决国民就业和为战争提供资源的任务。在间，许多年轻人的加入为国家公园体系的发展产生了巨大的影响。第三阶段为20世纪40年代至60年代，这时是国家公园管理局的而立之年，也是国家公园发展最为迅猛的阶段。二战后游客量大增，但公园却面临着承载力与预算的问题，国家公园管理局启动了“66号任务”，但是它在满足游客需求的同时却也被批评过度开发破坏生态环境。1964年国会通过了《荒野法》，开始对荒野进行界定并实行严格的保护[2]。第四阶段是20世纪60年代至今，美国国家公园已经开始重视生态保护和教育了。并强调要恢复每个公园的复杂生态系统，提出《国家公园特许经营法案》等直至今日还十分先进突出的规定。

三、美国国家公园法律体系

经过百余年的发展，美国国家公园已建立较为完整的法律体系，并能与他相关法律法规紧密配合，为美国国家公园的发展保驾护航。美国国家公园法律体系分为以下几个部分:国家公园基本法、各国家公园的授权法、单行法、部门规章以及其他相关联邦法律[3]。1916年国会成立美国国家公园管理局(以下简称NPS)时颁布的《国家公园基本法》规定了NPS的基本职责，即：“NPS应根据如下基本目标来改善与管理国家公园、国家纪念地及其他保护地区……利用：在保护风景资源、自然和历史资源、野生动物资源，并在保证子孙后代在不受损害的欣赏上述资源的前提下提供当代人欣赏上述资源的机会”[4]。随后在1970年和1978年美国又对《国家公园基本法》进行了修正，使这部法律更好的推动国家公园的建设与管理。

美国国家公园体系中的每个国家公园单位均有自己的授权法。各个国家公园的授权法规定了该国家公园单位边界、重要性以及其他适用于该国家公园单位内容[4]。例如，我们所知道的美国黄石公园的《黄石公园法》就是该公园的授权法。这样的使得每个公园的具体措施都有法可依。

美国国家公园的相关法律中的《荒野法》、《国家步道系统法》、《国家自然与风景河流法》等则扩大了国家公园管理系统和单元[5]。除此以外《公园志愿者法》等与国家公园相关的法律规章。这些法律法规从横向和纵向两方面共同形成了管理美国国家公园的法律体系，构成了紧密围绕“国家公园”的法律文件群，形成多种法律控制制度互补、相互制约的平衡型构架[6]。

四、美国国家公园的管理经营情况

美国国家公园管理为三级垂直领导体系模式。以中央集权为主，三级依次为国家管理、地区管理及基层管理。NPS为最高行政机构，下属内务部，负责全国的国家公园的管理、监督、政策制定等[6]；在管理局总部的领导下，地区设地区管理局，这些管理局以州界为标准进行划分管理范围；再下面具体到每座公园，实行园长负责制，负责管理该公园事务[7]。这样的三级垂直管理方式,具有分工明确,工作范围清楚的特点，为国家公园能高效运营提供了条件。

在管理方面，美国国家公园的绝大部分事权均由NPS直接管理，其中包括管理规划编制与批准、建设项目核准、经营性项目准入、旅游开放许可等，这样更有利于体现国家公园的公益性特点[8]。此外美国还进行了“三分式”的分类管理，将境内国家公园分为自然、游乐、历史三个系统。通过这样的方式，公共旅游资源得以被合理开发与利用[7]。

美国国家公园内主要进行以下3种经营形式来开展商业活动：特许经营、商业开发授权以及租赁协议，它们几乎涵盖了国家公园体系内全部旅游产品与服务。美国国家公园最典型的是“特许经营权”。国家公园的特许经营在国际上代表了生态保护市场化融资的主要手段之一[9]。美国中央政府将管理权和经营权分开，NPS不参与公园内的经营事务，公园内餐饮、住宿等服务设施的经营者均是以公开招标方式征招，这样将经营权推向了更高效、有活力的市场。

美国国家公园特许经营相关主体为NPS、地方国家公园管理局、特许经营管理顾问委员会和特许经营者。NPS 负责监管公园内的特许经营项目，内容包括影响监管、活动监管和合规监管[10]。特许经营者特许经营权需通过公开公平的方式竞标获得，合同到期后，该局还要对合同期内经营者的表现以及未来计划进行整体的考虑，以此确定是否续约。这样才能保证国家公园公益性、保护性等原则的最大实现。特许经营者可以在公园内开展餐饮、住宿、零售等大规模经营项目或服务。特许经营合同的期限一般小于10年，最长不超过20年。政府将根据合同的价值向特许经营者收取特许经营费，这些特许经营费和其他货币补偿都会将存入财政部的特别账户。上交的特许经营费中的80% 将以再投资的方式来保持特许经营在该公园的有效运行。剩下的20%将用于管理NPS商业服务项目[9]。

特许经营对协调保护地的旅游业发展和环境可持续性有利[10]。特许经营费的规模在美国呈逐年上升的趋势，这说明特许经营的模式在国家公园中运行良好，是市场主体和资金参与国家公园事业的主要渠道[9]。

五、对我国建设国家公园的启示

各个国家的国情不同，对于别的国家国家公园成功经验我们不能照搬照抄，应该基于本身经济、政治、法律等环境“因地制宜”。对照美国完备的国家公园体制来看，我国国家公园建设还有很长的路要走，很多方面还准备地不够完备。

从立法层面来看，我国国家公园法律体系还不完备，尚未有像美国《组织法》纲领性法律文件，为国家公园的建设与管理提供指导性文件。美国的国家公园保护是建立在严格且完善的法律制度之上的，NPS的设立以及各项措施的实施都联邦法律为依据,各个国家公园也几乎都是“一园一法”，以此保证了各项工作有条不紊地开展。我国应参考更多的国外经验，颁布适合我国国情的国家公园法律文件，建设有中国特色的国家公园法律体系。从管理制度上来看，我国现已设立国家公园管理局，已经迈出了一步，在后续的管理运行中，增强部门协调，最好能做到事事有法可依，有章可循。在经营方面，要将经营权与所有权分离。可参照美国设置特许经营权，保证不会出出现“既是裁判员又是运动员”的情况。特许经营者的招标需公开透明，保证公正，财务收支应公开透明，接受公众监督。最后可以考虑让更多公众参与国家公园建设中来，例如志愿者项目，这样不仅能使国家公园发挥科普教育功能，还能保证公众对国家公园的监督。在规划设计上，吸取国外先进、成功地功能分区模式，做到保护优先，关注利益相关者，维护生态平衡等。

最后，在国家公园建设中，所有都要基于保护与公益地基础之上，要做到保护优先，避免利益趋向。IUCN对国家公园的定义是：国家公园这种保护区是指大面积的自然或接近自然的区域，重点是保护大面积完整的自然生态系统。不论是美国还是其他国家，国家公园的发展都是围绕自然生态保护为主的。我国也不例外。因此我们在建设国家公园时，要牢记这一点，始终站在生态文明的高度来思考，站在自然保护的角度实施。