服务型组织内部控制体系重构研究

姜宏

[摘 要]内控管理涉及控制环境、控制程序、授权批准控制、组织结构控制、资产保护等多个子系统。为保证组织管理的合法合规性，加强内控管理是各类组织必须重视的基础性管理工作。对于服务型组织而言，由于其不能或不参与市场配置，以及提供服务具有公益性和社会效益服务的要求，使服务型组织在内部控制管理与体系建设过程中具有更为严格的要求。本文针对内控管理的公益性、服务性要求，重点分析了服务型组织构建内控体系的对策，旨在为相关研究提供借鉴。

[关键词]公益服务;服务型组织;内控管理;体系构建

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.06.004

[中图分类号]F239.45[文献标识码]A[文章编号]1673-0194（2019）06-00-02

1     服务型组织概述

本文研究的公益服务组织设定在公益一类的事业单位。公益性事业单位是指经县级以上各级人民政府及有关部门批准成立的，主要承担公益性职能的事业单位。此类事业单位在目前所有类别事业单位中居主体地位，也是事业单位改革后唯一应留在事业单位序列中的服务型组织。

根据事业单位分类改革的要求，公益性事业单位将根据承担的具体职能进一步划分为不同类别，并实施相应的改革和管理。在公益性事业单位中，承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的，划入公益一类;承担高等教育、非营利性医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的，划入公益二类。公益一类事业单位也称为全额拨款事业单位或全供事业单位，也就是全额预算管理事业单位，事业经费全部由国家预算拨款。这种管理形式一般适用于没有收入或收入不稳定的事业单位，如学校、科研单位、卫生防疫、工商管理等，即人员费用、公用费用都要由国家财政提供。采用这种管理形式，有利于国家全面管理和监督事业单位的收入情况，同时能够充分保障单位的经费来源。

从以上对于公益性组织，即公益一类事业单位的介绍来看，其主要承担无法由市场配置或没有收入的公益性服务，主要体现在科、教、文、卫等研究和服务领域。在提供公益服务的过程中，这类事业大内要注重提供高质、高效的服务，并通过不断提升服务质量提升社会的认同感，实现社会效益最大化。

2     服務型组织内控体系概述

内控管理涉及控制环境、控制程序、授权批准控制、组织结构控制、资产保护等多个子系统。为了保证组织管理的合法合规性，组织应进行内控管理，建立健全基础性管理工作流程。对于服务型组织而言，其不能或不参与市场配置的属性，以及要求其提供服务具有公益性和社会效益服务的要求，在内部控制管理与体系建设过程中应有更为严格的要求。传统服务型组织内控管理体系主要由合同管理、会计制度、固定资产管理、采购管理4部分组成。

（1）服务型组织的合同管理。合同管理也可以理解为法务管理，是各类组织在涉外经济和社会事务中必然产生的内控管理内容。对于服务型组织而言，其根本工作任务和职能是提供社会公益服务，在服务的过程中虽然不涉及经济效益，但是在对外事务中会涉及采购、科研经费管理等涉及组织外部的经济事务，从而需要在内控管理中严格把握和审查涉及组织外部的合同订立、合同履约等行为。从服务型组织的基本特征看，在合同管理的过程中应按照其公益性的基本属性和要求进行合同管理，切实保护服务型组织的合法利益。

（2）服务型组织的会计制度。组织内部的会计制度与会计管理是内控管理的重点工作。在传统内控管理过程中，会计分类通常较为笼统，未单独列出预算会计，管理过程中的会计制度、审计流程、会计职责、出纳职责等较为模糊，从而不利于加强财务管理。同时，服务型组织多为公益一类事业单位，在财务管理过程中对于财务管理的严格性、三公经费管理的节约性等都具有很高的要求，传统内控管理在这些方面拥有较为成熟的经验，随着新政府会计准则的出台与实行，对于内控管理中的会计管理提出了更高的要求。

（3）服务型组织的固定资产管理。服务型组织多为公益一类事业单位，为全额拨款事业单位，其财政收入主要是国家拨款，因此，其固定资产为国有资产，在固定资产管理的过程中，要严格按照国有资产管理的标准和规范进行管理，确保国有资产得到合理利用。在现有的内控管理体系中，固定资产管理具有非常重要的作用和地位。

（4）服务型组织的采购管理。服务型组织的公益性事业单位属性，决定了在内部运行过程中必须按照政府采购法的相关规定进行采购，这就要求在内控管理过程中严格遵守相关法律法规，在采购法律法规的框架下制定服务型组织内部的采购流程、采购制度、采购审批等一系列规章制度。此外，服务型组织的内部采购管理也是内控管理的重要环节。

3     服务型组织内控体系重构概述

随着我国事业单位改革的深入，法律法规不断完善，并随着新政府会计准则的出台，以及政府采购程序的规范及固定资产管理的新要求，传统公益性事业单位即服务型组织的内控管理体系已难以适应“新常态”下的服务型组织发展需求，在新形势下增加服务型组织，能够更好地服务经济和社会。在服务过程中，服务型组织不单要明确任务，发挥职能，在自身建设方面也应不断加强内控管理，针对新的服务任务、新的工作职能，重新梳理服务型组织内控体系构建，实现服务型组织合法合规、流程规范、程序严谨、执行有力、监督到位的内控管理与控制体系。

在服务型组织的内控体系构成上，应根据服务型组织的工作任务和职能，从控制环境、控制程序、会计系统、授权批准控制、组织结构控制、会计记录控制、资产保护控制、员工素养控制、预算控制和风险控制等方面进行构建。一是控制环境。控制环境是服务型组织管理者和专业技术人员对于内控管理的认知、态度和执行行为。二是控制程序。服务型组织内控的控制程序是组织内部的内控管理、执行，以及监督部门根据内控需要建立的制度、流程、规范、岗位职责等内容。三是会计系统。随着新政府会计准则的公布，会计系统应进一步细分原有的会计系统，分为预算会计、财务会计两个子系统。针对科研型服务组织，会计系统还应当建立项目会计及科研经费管理专项会计子系统，使管理体系更加完善。四是授权批准控制。授权批准控制也可以理解为审批程序与制度，其内容是根据管理级别进行逐一的审批权限划分和行使，通过严谨的程序确保规范。五是组织结构控制。内控管理要从组织结构建设开始，在内控管理制度制定、内控管理系统运行以及内控管理的监督、评价等方面建立健全完善的组织体系，通过组织管理进行实施。六是会计记录控制。会计记录控制要求保证各类会计信息的真实、合法、及时、完整、准确，为监督内控会计系统提供信息和数据支撑。七是资产保护控制。服务型组织的资产保护控制多为国有固定资产保护，包括接近控制、盘点控制等方面的管理，同时对于其他资产的管理，在采购、保管、使用等各个环节也应有相应的制度保证、监督保证。八是员工素养控制。服务型组织提供的是服务，服务质量是由提供服务的人决定的，在内控管理过程中，员工的综合素养和专业技术能力培养是重中之重，因此，内控管理中很重要的内容是运用人力资源管理的策略与方法实现内控管理的目标。九是预算控制。预算可以称为服务型组织内部的强制性文件，组织内部的各个部门和人员都应按照预算进行履行。十是风险控制。在服务型组织中，风险主要体现在管理风险与财务风险上，在风险控制过程中，组织应进行风险识别，及时发现、处理可能存在的风险点，并在内控管理过程中制订风险应急预案，特别是针对内控管理中的安全风险防范，更应建立严格的安全管理制度。

在服务型组织内控体系的执行与实施方面，一是认识到内控机制建设的重要性，从思想上认识到内控管理对于服务型组织的重要性。二是要建立有效、系统的内部控制机制，在具体实施内控管理的过程中，将制度、执行、监督作为内部控制的机制构建，并严格执行。三是完善内控监督检查机制，及时发现存在的风险，并及时处置。四是建立内控评价、内控环境评价、内控风險识别评价、内控活动评价体系，通过各个评价系统的构建形成内控评价体系，使内控管理为组织发展服务。

4     服务型组织加强内部控制的对策

服务型组织的根本任务是提供具有公益性的服务，本身不具有经济效益方面的要求。在提供社会服务的过程中，加强自身建设是提供高质量服务的前提，通过加强内部控制管理能够有效提高管理的质量与效率，实现提供公益性服务的目标。在内控管理的具体实施过程中，服务型组织应从以下几方面加强内部控制。第一，在识别的精准性上，服务型组织既要做到事前防范，也要达到加强组织管理的效果，通过精准识别风险点提高内控管理的准确性和高效性。第二，在管理的动态性上，服务型组织的内控管理涉及很多子系统，在运行过程中也需要从多个方面进行监督管理，并且根据实施的效果进行动态调整。因此，在加强内控管理的过程中，服务型组织应进行全过程动态管理，由管理人员与专业技术人员共同进行监督管理，及时发现问题并解决问题，从而不断提高内控管理水平。第三，在实施的成效性上，服务型组织应认真总结、科学分析内控管理的实施效果，及时分析和总结实施的成效，根据研判结果制订下一阶段的内控管理计划，但不能频繁进行总结和分析，应定时梳理一段时间内的管理效果，进行阶段性总结，避免由于研判素材过于琐碎出现分析结果准确性低、可操作性差等问题。

主要参考文献

[1]范丽华.关于网络时代下企业内控制度的创新和管理研究[J].财会学习，2017（15）.

[2]何莉敏.关于事业单位内控制度的构建与完善[J].中外企业家，2018（17）.

[3]孙海燕.浅析行政事业单位内控管理存在的问题及对策[J].经贸实践，2017（7）.

[4]王宗兴.行政事业单位国有资产内部控制的原则及其改进措施[J].中外企业家，2017（13）.

[5]刘永泽，况玉书.我国政府内部控制：经验借鉴与体系构建[J].南京审计学院学报，2015（4）.

[6]孙姗姗.基于COSO的通信企业财务内部控制研究[D].南京：南京邮电大学，2012.