基层社会治理新矛盾如何化解

江文

目前存在最棘手的问题主要是条块不清，即使试行了“街乡吹哨，部门报到”改革后，推诿扯皮的现象还是存在。有基层干部形象地称之为“街道当惯了小媳妇，还没学会当婆婆。”

街道基层社会治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。当前，街道基层社会治理面临的形势更加复杂，日益呈现出碎片化、分散化、矛盾化的特点。

“依靠政府买单”现象突出

“街道是个筐，什么都往里面装”。随着形势任务新变化，街道承担的任务不断增加，属地负责使街道成为无所不装的“筐”，经常出现越位、错位和缺位现象。

街道承担了一些应由职能部门承担的职能而致越位，包揽了一些应由居民自治组织和社会组织承担的职能而致错位，本应由街道履职而未履职的缺位。特别是当前，“有事靠政府”、“依靠政府买单”现象突出。如，习惯于免费停车、免费享受物业保障、免费清运大件垃圾等。

长期以来，政府以“结果”为目标的行政导向，更多倾向于直接将群众想要的结果提供出来，重结果轻程序。2000年以来，随着公共服务事项的增多，社区逐渐趋于行政化，更多坐等居民上门办事，更多地从事政府部门派下来的行政性工作，同时组织居民、发动居民的能力减弱，错过了与市场经济同步发展的机会，还停留在“政府包办”的阶段。

改革开放推动了政企分开、政社分开，但公众观念转变仍需时间。再加之行政考核、维稳、督办等因素，政府不得不继续包办，便造成了居民宁可等着政府做，也不愿意自己做。例如，有的小区准备业主投票选择物业公司进驻并管理小区，但看到周边小区因信访督办而导致政府部门直接进小区清理杂物，便产生了“为什么要自己交物业费聘请物业公司”的疑问。

点评：目前，全国各地对街道办事处的职责定位，都欠缺一个统一规范又因地制宜的标准。以北京市为例，多年来，北京市对街道职能定位的指导主要依靠政策性文件，直到2016年印发的《北京市“十三五”时期社会治理规划》才将街道的职能定位为6项：加强区域党建、开展公共服务、统筹辖区治理、组织综合执法、指导社区建设。虽然职能定位明确了，但是仍然相对粗放，不好操作，没有统一权威的职责清单，这是当前街道办事处职责定位亟待解决的问题。

作为基层一级党委政府，街道应找准角色定位，更多是应该发挥引领带动的作用，而非直接提供产品。因为随着社会发展，群众需求与诉求越来越多，也越来越高。直接使用财政资金解决本应由市场或社会解决的冲突问题，虽然一时获得好评，但将给政府带来长期的债务问题。在经济发展新常态下，一旦财政资金紧张，必然造成群众信任感下降。

因此，对于公共服务边界，需要严格框定，在公共服务边界以内的事务，街道要尽心做好;在公共服务边界之外的领域，党组织要发挥引领作用，按照“谁主张、谁负责、谁收益”的原则，带领群众积极共同创造美好生活。

“当惯了小媳妇。还没学会当婆婆”

街道所担负的工作，几乎涵盖了一级政府所有的行政职能。但近年来街道对辖区经济社会发展的统揽能力在不断弱化，责、权、利不匹配问题突出。

一是赋予街道的部分职能和街道拥有的权力脱节。例如，某区编委确定的街道办事处职责之一是“负责辖区市容、环境卫生、绿化美化、环境保护、综合治理等城市管理工作”，而以上工作职权几乎全在区级部门，街道只能协调，工作效果难以保证。

二是条块关系未完全理顺。在街道承担的职责事项中，独立负责的事项较少，大部分都需要条与块分清主次、共同完成。据统计，街道负责、承担的主责主业只占24.1%;组织、协调部门共同完成的职责约占34.5%;参与、协助、配合的职责约占41.4%。

三是街道对自身职责和权力缺少发言权。街道的职责和权力往往是由上级指示确定，何时放权、收权完全取决于上级，街道处于被动地位。后果是街道职、权、责不稳定，容易造成工作缺乏积极性和一旦获得权力后的“短期行为”。

四是街道人员编制不平衡不充分。以北京市为例，共有街道办事处150个，各街道行政编制严重不平衡，最多和最少的相差超过10倍。目前尚未建立一套根据服务人口、经济状况、辖区面积等指标，以及承担重点项目任务而动态调整的编制体系，进而导致机构设置不够合理、编制与工作任务不匹配等问题。

街道负责、承担的主责主业只占24.1%;组织、协调部门共同完成的职责约占3 4.5%;参与、协助、配合的职责约占41.4%。

点评：街道基层社会治理目前存在最棘手的问题主要是条块不清。主要原因在于：一是条上制定的规章制度大多出于部门利益，互相牵制、互相推诿;二是“条”上的制度无法落实到“块”上;三是即使在北京市试行了“街乡吹哨，部门报到”改革后，推诿扯皮的现象还是以不同形式存在。有些基层干部形象地称之为“街道当惯了小媳婦，还没学会当婆婆。”

下一步，应该结合中办关于规范督查检查工作的文件，建议探索实施简便易行、职责对等的条块“吹哨报到”的考核办法，使得吹哨报到工作能落到实处。可以定期由社区、居民代表、企业代表、人大代表和政协委员听取职能部门和科队站所汇报，并进行评议划票，对排名最后的实行区级约谈，这种社区代表会议机制对进一步推动职能部门更好履职是很好的尝试。

同时，在强调街道属地责任的同时，需要进一步规范行业管理，切实为街道基层社会治理工作减轻负担。此外，街道要积极走访辖区单位，主动汇报基层治理情况，争取辖区单位的支持与配合。“小违规演变成大问题”

基层治理有大量执法任务，但大多数情况下街道是没有执法权的，现在即使城管工作的部分执法权下沉了，也只是委托执法的性质，在法律上没有依据。在依法行政、依法办事的大背景下，许多治理工作稍有不慎就会踩规越线。

比如拆违，工作做不通时，只能靠强拆，而走完程序周期长，只能街道牵头组织联合执法，一旦引起诉讼，败诉是必然，容易造成不依法行政的诟病。其他诸如占道经营、暴露垃圾、道路坑凸、污水横流等问题，街道看得见，但无权不能管，只能转告、协调，造成有些问题拖而不决，引发群众不满，而这种不满却又主要是针对街道的。

城市精细化管理需要全面的法治思维保驾护航。在精治共治方面，基层创造了很多好经验、好做法，但法制保障还相对滞后，还没有真正做到精细化管理和法制保障互促互进、相辅相成，“部门法”现象在一些领域依然存在。在城市管理工作中，街道组织综合执法或联合执法时面临着太多的法律空白和执法困境，很多疑难问题和历史遗留问题解决起来找不到法律依据。在具体执法时，相关部门的执法依据还存在界限不清甚至相互抵触的现象。

审批、管理和执法不能有效衔接和统一，也是城市管理中的一个桎梏，以至于很多微小的违法违规行为逐渐地演变成社会问题。所以，法律不是立给某个执法部门的，它是用于约束某类行为解决某类社会问题的，这样才能保证街道工作都能放到法治的轨道上运行，而各项城市管理工作要以法律为红线，不能逾越半步。

点评：随着市、区、街道三级管理体制改革的深入推进，各项工作任务重心下移，街道属地责任的范畴被无限放大，任何工作都以属地管理名义分派到街道。特别是一些街道不可控的工作，强压到街道，基本上呈现出街道不是主责，但都负责的状态，如大气PM2.5颗粒检测。街道的职责范围越来越大，任务也越来越重。

应加强对专业系统职能的指导与考核对象的研究，不能以职能下拔到街道而一味地单纯考核街道。同时，要善于对市场及社会赋权。社区赋权的过程是提升其韧性的过程，其自行解决问题的能力会加以提升。提升社区能力、转变行政理念、转型社区运行机制，均有利于推动街道工作、满足社会治理需求。例如，小区的物业管理问题，应充分放权业主自组织，发挥业主在小区治理中的主体作用，而非怕其出乱子，由政府代办。

再次是加强社区工作者培训，使其具备引导群众有序参与的能力，激发群众参与热情。大力培育社区社会组织，使其发挥社区草根作用。通过购买社区社会组织服务，转变居委会行政化现象，使其回归组织居民、引导居民的角色。总之，社会治理不是社会管理，这需要各级领导有所认识，社会治理重心的下沉，并非意味着增大属地的责任，而是引导社会发展的工具更加多样化。