地方政府创新之变

夏自钊

“创新的核心是解决问题，即便加强顶层设计，地方仍然有许多需要解决的问题，这就倒逼创新。”

“创新是为了解决问题，不要为创新而创新”

《决策》：中国改革开放一大成功秘诀是地方政府的创新和探索，但是当前地方创新似乎有些动力不足、意愿下降等现象，对于这个问题，您是怎么看的？

朱旭峰：首先要将“创新”界定清楚，其实很多人对地方政府“创新”有点望文生义，他们认为创新就是政策的原创，其实，严格意义上来讲，并不存在真正原创的政策，即使在中国是首创，也能找到在国外的已有案例。但是，中国地方政府创新有一个特点：地方官员希望在一定范围内争当首创者，有“知识产权”的意味，例如某某模式、某某样本等，这是为了吸引上级领导注意。

在这样的大环境下，地方创新出现了“墙内开花墙外香”的现象。因为地方政府之间存在竞争关系，在一个省内，某城市搞了一个创新，周边城市反而不学，按理说，周边城市最应该学也最适合学，因为市情都差不多，但恰恰不是这样。由于省内城市的竞争关系，即使是很好的创新，别的城市也不愿意学，来学的反而是没有竞争关系的省外城市。举个例子，温岭的参与式预算是很成功的地方创新，但是目前仍然局限在温岭，浙江省内没有城市去推广复制，恰恰在省外，有不少地方去学。

创新不是政绩本身，创新本身不是目的，创新的目的是为了解决问题，不要为了创新而创新，为了搞一个头衔，明明有很好的经验偏不学，非要另搞一套，这样就让地方创新进入了误区。归根结底，还是要以解决问题为导向，而不是为创新而创新。

褚建勋：“创新”这个词当今我们赋予了很多褒义，实际上创新是一个中性词，因为创新既有成功，也会有失败，会有各种各样的风险。从风险角度来看，地方政府官员往往有顾虑，不会有那么大的积极性去推动创新，这是可以理解的。但是我们仍然可喜地发现，地方政府创新如雨后春笋。在越来越强调顶层设计的今天，地方政府创新更是呼声很高，因为创新的本源是为了解决问题，而且能解决问题。

从调研的许多案例中我们会发现，很多地方政府创新的做法，针对的正是日常迫切需要解决的问题。为了解决问题，地方官员会去思考如何在现有的制度框架下，去做适度的创新。例如合肥市包河区的方兴社区，作为省委省政府所在地，同时也是三万多回迁户的聚集地，作为新建的社区面临人手编制短缺、治安形势严峻等客观问题，所以方兴社区首创的让城管、公安、工商执法等集中办公、统一考核的“大综管”模式具有很强的创新意义。创新一定要在现有的框架下，创新的思路如果太跳跃、太超前的话，在操作层面就很难实现。所以我很强调的一点，是在现有的框架下做一些适度的创新。

创新要兼顾效益和稳定，不能盲目追求创新，而破坏了现有框架的稳定性，哪怕将来是一个非常好、非常理想化的政策和制度。地方政府必须要考虑从现有的问题出发，到要达到的目的之间，如何选择一个可行的路径，如何去一步步稳妥走好，这个很关键。

“顶层设计加强之后，地方创新并没有减少”

《决策》：近年来，在加强顶层设计的大环境下，地方创新空间是否在收窄？

褚建勋：很多人认为地方创新空间和意愿在下降，地方创新空间收窄了，我不这样认为。我认为创新是需要做顶层设计的，地方不能怎么想就怎么做，自己认为是新的就去做。实际上，地方政府有很多方面可以作为，很多政策细节和施政环节都有很大的创新提升的空间，关键看你怎么去做。

我调研跑了很多地方，一个很强烈的感受是，地方政府的创新意识普遍都比较强。创新的理念已经深入人心，遇到的很多当地各级官员都在思考如何创新。调研中，一线的基层政府，从宣传展板到总结材料，大家对创新都很重视。总体感觉是，无论是基层干部，还是更高层级的官员，都有强烈的创新意识，都能下意识地以创新的标杆去反思自己做得好不好，形成了很好的创新意识和创新文化。這是非常可喜的，这对今后的地方政府创新以及创新的可持续，都是极为有利的。

朱旭峰：顶层设计加强之后，地方创新确实谨慎了许多，但不能说没有创新或者创新减少了。在既强调顶层设计，又要解决问题的情况下，很多地方开始有自己的探索。例如有些地方，明明有很好的、也可行的创新想法，但是它先不做，而是把创新的想法和设计往上报，等上级批了再做。这就解决了很多问题，第一，这个创新的“知识产权”还是该地的;第二，该地官员也会获得上级的认可;第三，不会有人说你与上级不一致，因为上级同意了。

另外，创新的核心是解决问题，即便加强顶层设计，地方仍然有许多需要解决的问题，这就倒逼创新。比如说，“最多跑一次”，关键是确实能解决问题，能提高效率，能优化营商环境，类似的创新根本上是为了解决问题，而不是为了花哨、赚名声。

面对“红线”，地方如何更好的创新

《决策》：当前环境下，地方政府创新如何才能做到讲政治、取得实效、并可持续？

朱旭峰：实事求是的说，当前地方创新面临一些“红线”，但是红线在哪里，地方官员会去研判、去规避，会分析哪些地方是不能动的，哪些地方是可以突破的。对于地方来说，是为了解决问题搞创新的，那么，下面的关键就是，如何去推动创新。

首先，地方领导的知识面至关重要。创新是需要向外面学习的，官员需要多了解外面的情况，同样一件事情别人是怎么做的。其次，地方官员要有承担风险的勇气，因为创新可能会失败。第三，要解决、“搞定”创新带来的阻力。所以，地方创新本身是不是原创关系不大，地方要真正推动一件事情，机制和流程都差不多。很重要的一点，是有没有实施创新的资源，以及克服这些阻力的能力。这种调动资源的能力，可以是体制内也可以是体制外，因为很多创新其实是需要钱，需要财力支持的，其次则是地方官员的知识储备，这背后其实也跟财力有关，有财力，能力强、素质高的官员才会更有意愿创新。

褚建勋：当前，建议地方创新可以采取备案“守正创新”的形式：做得好，上级继续支持;做得不好，上下级一起去纠错去完善，这就需要有地方创新的容错机制，这样的机制会鼓励一线官员去创新。

地方创新很重要的一点，是在把握大原则的前提下，让更多的一线官员和普通民众参与进来。“没有调查就没有发言权”，这些人在一线，他们掌握的信息和调查比较深入，知道什么样的方法能解决问题。

在地方创新中，各级领导很重要的一件事情，是及时、准确、多渠道地获取各种各样的信息，这些信息的综合判断，才是地方政府创新如何把流程理顺的关键点。如果信息环节都出问题的话，整个创新的路径就不可能畅通。

地方创新关键是官员的领导力，但是现在的官员太忙了，忙得到了没有时间去思考的程度，党校和一些培训班的形式固然很好，但还是不够。地方官员需要兼听多方一线反馈，需要长期稳定的幕僚智库，需要新思维、新知识、新信息，这就是学院派和智库等第三方的价值。

因此，我期待地方政府更多地与学院派、智库等第三方结合起来，第三方是有独立判断的，利益无关方的一些判断和建议，如果能纳入地方创新，效果可能会更好。比如浙江的“最多跑一次”理念，就是专家学者给地方政府做诊断的时候，凝练出来的;“铜陵模式”，也是专家学者结合铜陵市的一系列社区治理创新模式上的经验总结，值得地方政府思考借鉴。