解码新安江模式：地方创新可持续的基因

夏自钊

回望新安江模式的7年，黄山市创造性解决了很多地方创新面临的痛点，打造出一个起源于安徽，可持续、可复制、有价值的基层创新样本。

位于新安江上游的休宁县流口镇，地处大山深处，平时人迹罕至，但是2018年以来，一批批中央媒体和省内外考察团纷至沓来，为的是一睹一间不到20平方米的小“超市”——“生态美超市”。

这问小小的超市，虽是“微创新”，却蕴藏了地方创新的诸多密码，因此得以入选“2018安徽地方创新十佳案例”。生态美超市“走红”的背后，是持续7年的新安江生态补偿机制试点探索。

7年来，一项试点从地方创新上升为全国样本，并在更大范围内复制推广，实现了可持续、制度化、法治化，新安江生态补偿机制试点的可持续“密码”无疑值得深挖。生态资本：解决投入的可持续性

2012年起，新安江流域“亿元对赌水质”的制度设计，开启了中国跨省流域上下游横向补偿的“新安江模式”。目前，新安江生态补偿已经进入第三轮，经过前两轮的探索和成功实践，新安江模式影响力不断扩大，不但在安徽省内全面推广，而且堪称全国样本。

2012年至2017年，黄山市累计投入120.6亿元，推进新安江综合治理，实施项目225个。其中，试点资金35.8亿元，放大效应逾3倍。然而，黄山市原本财力较弱，即便放大了试点资金的“种子效应”，资金投入对于流域整体治理来说也是相对较少。

对于财力较弱的黄山市来说，关键是要解决“钱从哪里来”的问题。只有持续性的投入，试点才有可能最终成功。

以正在建设的新安江上游农村垃圾、污水治理两个PPP项目为例，虽然建成后可从根本上解决农村垃圾、污水问题，但政府每年需支付1.5亿元费用，并且将持续15年，仅靠黄山市“吃饭财政”支撑，显然难度不小。另据测算，黄山市要持续巩固两轮试点已经取得的成果，初步摸排还需实施重大项目319个，总投资达638亿元，可持续投入压力巨大。

怎么办？黄山市不等不靠、大胆探索，以市场办法破解资金瓶颈。

2015年開始的第二轮试点，首次鼓励和支持通过设立绿色基金、PPP模式、融资贴息等方式，引导社会资本参与新安江治理。2016年12月，规模达20亿元的新安江绿色发展基金成立。该基金由黄山市政府与国开行、国开证券等共同创立，旨在发挥试点机制的杠杆作用和乘数效应，撬动更多的社会资本，形成社会化、多元化、长效化的保护和发展模式。

据了解，基金主要投向生态治理和环境保护、绿色产业发展和文化旅游三大领域。基金第一笔3000万元资金已投放徽州区循环经济产业园，用于促进园区生态保护、产业转型和绿色发展项目。

在充分放大试点效应的同时，黄山市发现如果操作得当，生态资源完全可以向生态资本转化，存在企业化、市场化运作的巨大空间。

2017年5月，黄山市与北京、广东、上海等地企业合资组建新安江绿色发展公司，从事环境污染治理、环保科技开发、环境影响评价及相关产业投资，旨在让黄山的“绿水青山”真正变为“金山银山”。通过各类创新，生态资源向生态资本转化的渠道得以打通，从而解决了资金投入问题。

创新制度化：可复制可推广的前提

解决了投入问题，意味着地方创新能够可持续，但并不意味着试点经验可复制可推广。地方创新要具备可复制可推广价值，必须解决创新的制度化问题。

“新安江模式，本质上是改革攻坚，靠的是制度创新。总结试点经验，关键的一条是加快立法进程，增加制度供给，强化制度执行。也正因为制度化，试点经验才可复制、可推广。”黄山市新安江流域生态建设保护局副局长毕孟飞对《决策》分析说。

回顾7年试点实践，新安江模式也是一个不断制度化的升华过程。如果说第一轮试点的关键词是项目，第二轮的关键词就是制度。第一轮项目建设的同时，黄山市意识到制度法规等“软件”的重要，于是第二轮试点从项目推动过渡到制度保护。

从第二轮试点开始，黄山市就坚持整治与长治双管齐下，加快立法进程，强化制度执行，研究制定了70多项法规和政策文件，推动生态补偿转入法治化、制度化轨道。而密集立法的目的，就是让制度长牙，让铁规发力，用严格制度管权治吏，推动生态文明建设从“常治”到“长治”。

在发挥制度威力的同时，黄山市通过制度创新，综合利用计划、立法、市场等手段，解决下游对上游、开发地区对保护地区、受益地区对受损地区利益补偿这一关键问题。“也正因此，新安江补偿试点没有流于一般意义上的财政转移，而是通过利益平衡和制度设计，有效引导流域企业和居民规范生产生活行为，调动他们保护生态环境的主动性。”休宁县新保局局长韩少俊对《决策》分析说。

当前，黄山市正在进行第三轮试点，谋划建立长效机制，探索补偿合作新模式，变输血为造血。“从根本上说，第三轮试点要建立的长效机制，也是一种制度化的探索，在更多领域开展制度创新，建立更加多元化的制度保障。”黄山市新保局科长江程分析认为。

2018年8月以来，新安江上游休宁县流口镇的“生态美超市”引起了中央媒体的密集报道和省市领导的高度关注。

起初，“生态美超市”只是单纯的垃圾兑换超市。后来，休宁县将生态保护、美丽乡村建设、农村清洁工程、农村电商、基层公共服务、乡风文明等整合到“生态美”超市，通过绿色账户、发放生态红包等一系列“微改革”，极大地激发了居民的环保热情，形成了“政府引导、市场补充、公众参与、生态共享”的全民保护新机制。目前，“生态美超市”不仅在黄山全市推广复制，外省市也纷纷前来学习考察。

“‘生态美超市之所以能大范围复制推广，关键是形成了可行的管理制度、规范的操作流程。我们把‘生态美超市的创新做法做成了一本小册子，一册在手，在哪里都可以进行复制。”韩少俊告诉《决策》。

“生态美超市”是新安江模式具备可复制性的一个缩影。经过7年实践，黄山市生态环境治理能力显著提升、生态环境治理体制机制逐步完善，在制度化、法治化方面做出了卓有成效的探索。

可持续的根本：“包袱”变成财富

过去，一些地方把生态治理看作是发展的一个“包袱”。那么，这个“包袱”黄山市为什么一背就是7年，而且自我加压？

采访中了解到，对于黄山市来说，新安江试点一开始是单纯的生态保护，但是在试点中发现，这是一种新发展方式的试验，黄山市从中找到了“绿水青山”与“金山银山”之间的转换器，“包袱”变成了财富。从这个意义上来说，新安江模式可持续的一个关键原因是地方创新解决了发展的问题。

说起黄山市为生态治理付出的发展代价，一组经常被引用的数字是，试点以来，累计关停淘汰污染企业170多家，整体搬迁工业企业90多家近3年来，共否定环境污染外来项目180个，投资总规模达180亿元。

看似付出了不菲的发展“代价”，但是黄山市也收获了丰厚的回报。关停企业的同时，黄山市用生态门槛倒逼企业转型升级，加快传统产业升级改造，近年来累计优化升级项目510多个。

与此同时，黄山市高质量发展态势初步显现，三产结构比例由试点前的11.4：46.3：42.3调整至9.8：39.0：51.2，服务业从业人员超过常住人口的四分之一;2013年到2017年，黄山市战略性新兴产业产值年均增长12.2%;建成国家级创新平台7个、院士工作站7家、博士后工作站14家;高新技术产业增加值年均增长11.9%。主要经济指标的纷纷上扬，恰是绿色发展带来的红利。

目前，黄山市生态产业化、产业生态化特征日益明显，如今的新安江流域，全域旅游如火如荼，新兴产业加快发展，有机茶等精致农业成为亮点，以旅游业为主导、以战略性新兴产业和现代服务业为支撑、以精致农业为基础的绿色产业体系基本形成。

“7年来的实践证明，只要立足比较优势，找准转化路径，就能使绿水青山的自然财富、生态财富变成社会财富、经济财富。”毕孟飞分析认为。

在立足自身的同時，黄山市在流域生态补偿机制试点的基础上，谋划借力、借势发展，变“输血式”生态补偿为“造血式”区域合作。

2018年，是黄杭两地合作发展历史上具有里程碑意义的重要年份，10月，黄山市正式加入杭州都市圈，12月25日，杭黄高铁正式开通。2019年1月4日，杭州市四套班子领导乘坐杭黄高铁到访黄山市，与黄山市四套班子领导一起，共商两市合作大计，并签署了一系列重磅合作协议。

与此同时，两地和两省相关部门正在共同落实第三轮协议，探索创新补偿方式，创设产业项目对接平台，强化绿色产业培育、生态旅游发展、人才培训交流等方面合作，在长三角高质量一体化框架下，赋予生态补偿机制试点更多内涵，一方面更好助力黄山市发展，另一方面也是让试点更可持续。