政府会计制度改革和实施的几点思考

隋亚楠

摘要：2019年1月1日，《政府会计制度》全面实行，现行的《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》等13项制度将同时废止。笔者在研读新制度的基础上，总结了《政府会计制度》的重大政策变化，以及行政事业单位财务人员面临的挑战，并就如何应对新制度转换做出了思考，同时提出了改革中的两点困惑。

关键词：政府会计制度;行政事业会计

政府会计是区别于企业会计的一个独立核算领域。政府会计是为公共财政管理服务的，由于公共财政管理的主要特征是法制化、绩效性、透明化，因此，政府会计的改革方向必然要配合政府预算管理、提供政府运行成本信息，并对外披露政府财务情况。为了适应政府改革需求，财政部出台了《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，并自2019年1月1日起施行。

一、新《政府会计制度》的重大变化

《政府会计制度》统一了《财政总预算会计制度》、《行政单位会计制度》、《事业单位会计制度》、《高校会计制度》、《医院会计制度》等13项制度，终结现存政府会计领域多项制度并存、体系繁杂、核算口径不一、内容交叉等情况，形成“一统天下”的局面，在政府会计改革史上具有划时代的里程碑意义。近年来，财政部门先后对部门预、决算、“三公经费”的公开提出了明确要求，统一公开时间、公开网址以及公开格式，并对“五项经费”的预算严格执行，表明了政府部门自觉接受社会公众监督的决心。但由于各项制度的独立存在，公开的预、决算各个部门之间核算口径不一，没有可比性，可供信息使用者使用的信息并不多，尤其是对于债权人，无从了解政府的整体财务情况，社会公众单纯从公开的数字上监督政府工作难度也很大。《政府会计制度》的实施，统一了政府各部门的核算口径，并要求合并编制政府综合财务报告，反映政府总体运行情况，方便各利益相关者使用，更有利于接受社会公众的监督。笔者在研读《政府会计制度》的基础上，总结了新制度四方面的重大变化：

（一）基本框架不同。《政府会计制度》用八要素代替现行行政事业会计制度的五要素，并分为政府预算会计要素和政府财务会计要素两大类，仅使用了103个会计科目就将财务会计和预算会计合为一体，形成新的政府会计框架，财务会计账务处理上向企业会计处理方式靠拢，预算会计仅核算政府部门的预算收入、预算支出和预算结余。

（二）吸纳融合基建会计。现行的行政、事业单位会计制度、医院、高校会计制度之外，《基建会计制度》的处境十分尴尬。行政事业单位的基础建设项目要单独设账，独立核算。改革中，财政部曾要求基建账目定期转入单位账目，这次，《政府会计制度》彻底吸纳和融合了基建会计，设立“在建工程”一级核算科目，并设立了“建筑安装工程投资”、“设备投资”、“待摊投资”、“其他投资”、“待核销基建支出”、“基建转出投资”等明细科目，将基础建设项目的核算过程完全纳入单位账目，使得单位会计的核算更加完整。

（三）独特的记账模式。用六个字可概括为“双功能、双基础、双报告”：“双系统”意思是财务会计和预算会计在现金业务上平行记账，各司其职;“双基础”意味着权责发生制、收付实现制两种基础并存;“双报告”意味着财务人员要编制政府综合财务报告和部门决算报告两项重要报告。《政府会计制度》更贴合单位预算管理的实际，会计科目设置更合理，会计报表设计更人性化，能够全方位反映单位运行情况，满足不同信息需要者的信息需求。

（四）资产涵盖范围更广，全面计提折旧。与现行制度相比，新的政府会计制度中资产的涵盖范围更广，将预期能够产生服务潜力的经济资源纳入资产的核算范围。这意味着文化部门管理的文化文物资产、民政部门管理的保障性住房、交通、城管、水利等部门管理的公共基础设施等经管资产，均将纳入政府资产核算范围。同时要求全面计提折旧，这一政策有利于反映政府部门资产的真实状况，也有利于下一步政府部门运行成本会计核算的建立。

二、对财务人员提出的挑战

《政府会计制度》在进一步提高行政事业单位资产负债管理水平、加强政府部门预算管理、规避政府债务风险、带领行政事业单位的财务会计工作走上新的篇章的同时，也对财务人员提出了新的挑战。主要有以下方面：

（一）新政府会计制度需要行政事业单位的财务人员具有更高的财务素养。现行的行政事业单位会计核算相对企业会计处理更简单，不需要很高的技巧，主要原因在于企业会计核算以权责发生制为基础，需要财务人员通过职业判断来确定资产、负债确认条件、收入确认时间等。行政事业单位会计核算以收付实现制为基础，可以直接依据收付款业务发生时间来进行账务处理。新制度推行后，行政事业单位会计不仅要以收付实现制为基础核算预算会计，同时要以权责发生制为基础核算财务会计，财务人员要同时用两种办法核算，对于没有企业从业经验的行政事业单位财务人员来说，这是一项新的挑战。

（二）新政府会计制度的实施带来财务人员工作量剧增。现行行政事业单位会计是“单系统”、“单基础”、“单报告”，而新政府会计制度要求“双系统”、“双基础”、“双报告”，同时以两种口径，在两个系统内记账，并提供两份报告，工作量相当于现行的两倍。

（三）新政府会计制度的实施迫切要求财务软件更新。《政府会计制度》的实施，现行的“单系统”财务软件已经不能满足工作需要，势必要求财务软件进行升级，以适应新的会计制度“双系统”的核算需要。

三、财务人员亟需的准备工作

在认清《政府会计制度》的重大变化和对行政事业单位财务人员提出的挑战的基础上，面对即将实施的新制度，财务人员需要做好哪些工作呢？

（一）树立终生学习理念，更新业务知识。行政事业单位财务人员要树立终生学习意识，平日多积累业务知识，认真学习《政府会计准则——基本准则》、《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》，用强大的业务知识来指导工作实践。

（二）对现有财务软件进行升级、调整。由于新政府会计制度采用“双系统”，现有的财务软件无法满足核算需要，待实施时再行升级系统将严重影响正常的业务工作，因此年底前应及时对接软件公司，按照新制度的要求，对现有财务软件进行及时升级和调整，做好数据备份，实现数据正确转换，确保新旧账套的有序衔接。

（三）备份以前年度财务软件数据，顺利做好新旧数据衔接。新政府会计制度要求政府会计由财务会计和预算会计两部分组成，2018年年终的数据将结转到两个会计系统。由于不同的财务软件需要不同的数据库支持，首先要备份以前年度财务数据，按新制度的要求设立新账，并根据《政府会计制度》中会计科目的设置规范，结合单位的实际设置会计科目，尤其是单位内各个项目明细科目的设立，既要符合新制度要求，又要合理、清晰明了，更要有利于日后工作方便。其次，年度终了时，做好2018年12月31日的科目余额表，尤其是明细账目的余额，整理好未入账事项，尤其是固定资产的购置、使用情况、未履行完结的经济合同等。第三，编制新账科目的科目余额表，录入财务软件，作为新账2019年1月1日的期初余额，并编制调整后的资产负债表。尤其要注意未入賬事项的会计处理，如未入账资产要评估入账，已入账未计提折旧的资产要按照新制度的核算基础补提折旧和摊销等。

四、政府会计制度实施中的困惑

在研读《政府会计制度》的过程中，笔者也有一些困惑，在此与大家探讨一下。

（一）资产评估入账。新制度带来的资产核算范围扩大，大量的公共基础设施、保障性住房、文物文化资产等需要评估入账，大量的资产评估必然需要大量的资金支持，此项评估经费没有财政预算支持，该如何解决？

（二）固定资产的折旧方式。企业固定资产的折旧规则为当月新增资产，当月不提折旧，当月减少资产，当月照提折旧;政府会计固定资产折旧的规则为当月新增资产，当月计提折旧，当月减少资产，当月不提折旧。二者的折旧规则不一样，有何实际意义？

政府会计制度的改革不是一蹴而就的，整体改革框架确定后，还要不断根据实际情况进行调整、修正，才能推进行政事业单位政府会计制度改革的不断前行。

参考文献：

[1]中华人民共和国财政部.政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表.2017，10，24.