论制度型开放视野下的上海自贸区制度创新

尹 晨 周思力 王祎馨

(复旦大学 社会发展与公共政策学院，上海 200433;复旦大学 经济学院，上海 200433)

2018年11月，中央经济工作会议提出要推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，这是在中央文件中首次出现“制度型开放”。2019年3月的全国“两会”上，李克强总理在政府工作报告中指出，要继续推动商品和要素流动型开放，更加注重规则等制度型开放。2019年4月，习近平总书记在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式的发言中指出，要“加强制度性、结构性安排，促进更高水平对外开放”。这标志着中国的对外开放进入了制度型开放新阶段。

以上海自贸区为首的自贸试验区承担了为中国全面深化改革和进一步扩大开放探索新路径、积累新经验的国家任务。作为制度创新的“苗圃”、制度型开放的“压力测试场”，自贸试验区形成了一批可复制可推广的制度创新成果，为全国的制度型开放打下了扎实的基础。作为“先行者中的先行者，排头兵中的排头兵”，上海自贸区有责任继续深化制度创新的差别化探索，加大改革开放压力测试，为中国的制度型开放、更好地参与全球治理体系改革作出更大的贡献。

一、文献综述

现有的相关文献主要集中在两个方面。

一是对制度型开放的解读。崔卫杰(2019)指出，改革开放初期，我国以要素开放作为开放型经济发展的主要手段，依托土地、人力等要素红利，形成了我国参与国际竞争的传统优势;随着传统优势的逐步减弱，我们亟须在制度层面构筑新的竞争优势，在商事制度、贸易监管、金融开放创新、事中事后监管等领域进行系统性制度型开放，推动我国由土地、人力等传统优势向制度新优势转换。①崔卫杰:《以制度型开放推动全方位对外开放》，《中国经济时报》2019年2月27日。钱克明(2019)指出，制度型开放是更加深入的开放、更加全面的开放、更加系统的开放、更加公平的开放，制度型开放是顺应中国自身高质量发展的需要，是顺应经济全球化新发展趋势的需要，也是参与全球经济治理变革大势的需要。②引自钱克明在2019年3月24日“中国发展高层论坛2019”年会上的发言。徐康宁(2019)指出，制度型开放需要在规则层面扩大开放，建立适应国际经济合作大趋势的规则体系，需要在体制层面进行创新与开放，建立与开放型经济形态和发展模式相适应的管理制度与政策体系，还应包括基本经济制度范畴的变革与完善，以适应新时代对外开放的新形势。①徐康宁:《扩大对外开放的新机遇、新理念与新方向——重要战略机遇期的文明互鉴与制度型开放》，《江海学刊》2019年第1期。张二震等(2019)指出，制度型开放主要是指从以往“边境开放”向“境内开放”拓展、延伸和深化，建立并形成与国际高标准经济规则接轨的基本制度框架和行政管理体系。②张二震、戴翔:《加快推动商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变》，光明网，2019年3月7日。何立胜(2019)指出，形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式，关键是促进规则变革，优化制度供给的安排，鼓励大胆试、大胆闯、自主改，建立一套与国际高标准贸易与投资规则相接轨的基本制度框架和行政管理体系。③何立胜:《制度型开放:全面对外开放的新阶段》，《学习时报》2019年1月16日。

二是对上海自贸区制度创新的研究。李锋等(2019)总结了上海自贸区五年运行的重要制度创新，即建立了“准入前国民待遇+负面清单”投资管理制度，建立了国际贸易“单一窗口”和货物状态分类监管制度，探索建立本外币一体化的自由贸易账户制度，同时实施“证照分离”改革试点。④李锋、陆丽萍:《上海自贸试验区五年来突出进展与新一轮改革开放思路及突破口》，《科学发展》2019年第2期。沈玉良等(2017)对上海自贸区三年运行的制度创新情况进行了总结和分析。⑤沈玉良等:《上海自贸试验区运行三周年评估研究》，《科学发展》2017年第2期。周奇、张湧(2016)主编的《中国(上海)自贸试验区制度创新与案例研究》，总结归纳了上海自贸试验区105项制度创新案例。⑥周奇、张湧:《中国(上海)自贸试验区制度创新与案例研究》，上海:上海社会科学院出版社，2016年。此外，上海自贸区制度创新如何进一步对接“一带一路”建设，尤其是如何与“一带一路”建设的风险防控相结合，以及如何实现与科创中心建设联动、如何促进法制环境的完善、金融领域如何进行制度创新、如何探索自由贸易港建设等，干春晖(2018)⑦干春晖、王强:《上海自贸试验区对接服务“一带一路”建设研究》，《科学发展》2018年第12期。、李锋(2018)⑧李锋等:《上海自贸试验区与科技创新中心两大战略联动研究》，《科学发展》2018年第5期。、卢华(2017)⑨卢华:《上海自贸试验区金融创新措施的复制与推广》，《科学发展》2017年第12期。、赵晓雷(2017)⑩赵晓雷:《建设自由贸易港区将进一步提升上海自贸试验区全方位开放水平》，《经济学家》2017年第12期。、尹晨(2018)⑪尹晨、周薪吉、王祎馨:《“一带一路”海外投资风险及其管理——兼论在上海自贸区设立国家级风险管理中心》，《复旦学报》(社会科学版)2018年第2期。、贺小勇(2016)⑫贺小勇:《上海自贸试验区法治建设评估与展望》，《人民法治》2016年第12期。等专家学者对此进行了较为深入的研究与探索。

从现有文献来看，将上海自贸区与制度型开放结合起来研究的只有赵玉蓉(2015)和周汉民(2019)。赵玉蓉提出，中国改革开放早期的经济开发区采取的是政策性对外开放，加入WTO后，中国在继续实施政策性开放的基础上，开始构建具有制度性内涵的开放经济体制，而自贸试验区的建立，则是试图构建对接国际规则体系的制度性对外开放新机制。⑬赵玉蓉:《从中国(上海)自贸试验区建设看我国渐进式制度性对外开放路径》，《市场周刊》2015年第4期。周汉民指出，自贸试验区为中国的制度型开放作了重要的探索，是中国一次前所未有的“自我开放”，是一扇开放模式创新的“窗口”，更是一场制度改革的“大戏”。⑭周汉民:《制度为核心 开放无止境》，《人民政协报》2019年1月17日。

本文将深入阐释制度型开放的内涵和要求，在制度型开放的新视野下总结上海自贸区制度创新的进展，同时探索对接与服务国家制度型开放的重点领域和主要措施。

二、中国的制度型开放及其新要求

总体来看，可将中国的对外开放分为四个阶段:第一阶段(1978－1991年)是对外开放的启动阶段，这个阶段以经济特区建设为突破口，拓展到各类经济开发区，以享有优惠政策的引进外资和出口导向为主;第二阶段(1992－2001年)是对外开放的全面发展阶段，1992年邓小平南巡讲话开启了中国对外开放的新篇章，外资和外贸工作在全国范围内全面推进;第三阶段(2002－2012年)是对外开放的深化阶段，2001年12月中国正式加入WTO，对外开放逐渐从政策性推动转向落实“入世”承诺，由单边自主开放转向多边框架下的相互开放，初步建立了开放性市场经济体制;第四阶段(2013年以来)，中国迈入新时代大国开放新阶段，在构建全面开放新格局的同时，中国积极参与全球经济治理，推动构建“人类命运共同体”。①隆国强:《中国对外开放战略回顾与展望》，《中国经济报告》2018年第12期;马永伟、黄茂兴:《中国对外开放战略演进与新时代实践创新》，《亚太经济》2018年第4期。

中国迈入新时代大国开放新阶段，推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，是适应新形势和新特点的需要。中国的经济发展已经由高速增长阶段逐步转向高质量发展阶段。中国经济增长动能正在发生深刻的变革，传统的土地、劳动力、基础设施等要素的边际报酬逐渐递减，要素的相对比较优势逐渐衰减;以商品和要素为主的开放红利已经释放得比较充分;长期依靠商品和要素流动型开放所带来的问题则越来越多。向深化改革要红利、向制度创新要激励，以更高水平的开放推进“深水区”的改革，营造有利于创新发展和开放发展的制度环境，已经成为推进经济高质量发展的最重要保障。从这个角度来讲，推进规则等制度型开放，既是高水平开放的必然要求，也是高质量发展的必由之路。

全球经贸形势也在发生重大变化。全球化遭遇反思和挑战，长期经贸失衡导致经贸摩擦越来越多、越来越大;国际经贸规则沿着高标准化的路径不断演进，CPTPP、USMCA等为代表的高标准经贸规则和新议题不断涌现，总体趋势是从以往降低关税和非关税壁垒的“边境开放”，向贸易和投资便利化乃至自由化、知识产权保护、竞争中性等为特征的“境内开放”不断拓展和延伸。中国推进由数量型开放向质量型开放的升级势在必行。中国需要以高质量的制度型开放，促进国内相关规章制度对标国际先进标准，与国际通行规则接轨，最终实现一致性原则。

目前WTO改革举步维艰，区域性经贸合作方兴未艾，国际经济格局正在发生重大变革。如果说，改革开放之初，刚打开国门的中国是国际经济体系的适应者和融入者，那么现在的中国正在成为全球开放经济体系和治理体系的积极参与者和完善者，并将努力成为新全球化和人类命运共同体建设的倡导者和引领者。从这个角度来讲，中国的制度型开放不仅包括“引进来”，还应“走出去”。中国应代表广大的发展中国家和新兴市场经济国家争取更多的规则制定话语权，提供更多体现“创新、协调、绿色、开放、共享”理念的制度性公共产品，推动包括WTO在内的国际经济治理体系不断完善，为建立新型的开放包容、互利共赢的全球经贸规则贡献“中国智慧”和“中国方案”。

推动由商品和要素流动型开放向规则等制度型开放转变，主要包含三方面的新要求:一是加快国内的制度、规则与国际通行规则或先进标准接轨;二是加强对外开放政策的贯彻落实，切实履行同各国达成的多边和双边经贸协议;三是在参与制定和完善国际经贸规则和全球经济治理的过程中发挥更加积极的作用，提供更多的制度型公共产品。

加快国内的制度、规则与国际通行规则或先进标准接轨，需要加强“废改立行”等几方面的工作。一是过去没有的制度和规则，为了适应全面开放的需要，我们要对标国际通行规则，建章立制，逐步建立相应的制度和规则，并加以完善;二是有些规则和制度我们虽然已经有了，但与国际通行规则或先进标准有矛盾、有冲突，影响更高水平和全面开放的推进，那就需要加以修订或废旧立新;三是制定和完善更加细化的实施细则和配套性政策，保障制度型开放的制度、法规得到有效执行，保障制度、法规的透明度和执行的一致性。由此推动制度、规则、法律、法规等的系统性升级和落地实施，这是推进制度型开放的关键环节。

习近平总书记在2018年首届中国国际进口博览会开幕式发言中对“重视对外开放政策贯彻落实”提出了庄严承诺，“中国人历来讲求‘一诺千金’。我们高度重视履行同各国达成的多边和双边经贸协议，加强法治政府、诚信政府建设，建立有约束的国际协议履约执行机制，按照扩大开放的需要修改完善法律法规，在行政许可、市场监管等方面规范各级政府行为，清理废除妨碍公平竞争、扭曲市场的不合理规定、补贴和做法，公平对待所有企业和经营者，完善市场化、法治化、便利化的营商环境。”推进中国的制度型开放，就是切实履行上述庄严承诺。

中国的制度型开放，还要从过去单向的国际规则的被动接受和引进，逐步走向主动参与和影响全球规则制定，提供全球公共产品。中国正旗帜鲜明反对保护主义，大力促进贸易和投资便利化以及自由化，推动经济全球化朝着更加开放、包容、普惠、平衡、共赢的方向发展。中国秉持共商共建共享原则，坚持开放、绿色、廉洁理念，努力推动“一带一路”建设实现高标准、惠民生和可持续的发展目标。中国向世界贸易组织提出了《中国关于WTO改革的建议文件》，提出了提高WTO运行效率、增强多边贸易体制包容性等四方面的重点领域及细化建议。①中国提出的WTO改革之四个方面的重点行动领域分别为:一是解决危及世贸组织生存的关键和紧迫性问题;二是增加世贸组织在全球经济治理中的相关性;三是提高世贸组织的运行效率;四是增强多边贸易体制的包容性。中国牵头设立亚洲基础设施投资银行(AIIB)和金砖国家新开发银行等新型多边金融机构，提升中国以及新兴经济体在全球经济治理中的代表性和发言权。中国的制度型开放，就是要在上述理念和实践探索的基础上，将经验和普适性内容加以总结、提炼，形成制度性公共产品，通过“一带一路”政策沟通、高水平自贸区网络构建、区域经贸合作协议谈判、推动WTO改革等，为完善国际经贸规则和全球经济治理作出制度性贡献。

三、上海自贸试验区在制度型开放方面的先行探索

中国的制度型开放，仍然采取了中央顶层设计与地方先行先试相结合的路径。而自贸区就是最重要的制度型开放的“试验田”和“测试场”。

为中国全面深化改革和进一步扩大开放探索新路径、积累新经验，2013年9月29日，中国第一个自贸试验区——上海自贸区挂牌运行。五年多来，上海自贸区以制度创新为核心，为制度型开放开展了一系列的先行探索工作。

上海自贸区探索形成了以负面清单管理为核心的投资管理制度。2013年，上海自贸区制定并发布了全国首份外商投资负面清单，实施“准入前国民待遇+负面清单”的管理模式，是对长期以来中国实行的“正面清单+准入后国民待遇”管理模式的革命性变革。上海自贸区2013年版负面清单总共190条禁止和限制类措施，2014年减少到139条。2015年上海、天津、福建和广东自贸区共用的负面清单进一步缩减到122条。2017年，全国11个自贸试验区共用的负面清单进一步缩减到95条。2018年，自贸试验区负面清单进一步减少至45条。2019年3月全国人大通过《外商投资法》，自2020年1月1日起将在全国范围内实施负面清单管理模式，取代原先的“外资三法”。②原先的“外资三法”分别是《中外合资经营企业法》、《中外合作经营企业法》和《外资企业法》。

上海自贸区不断探索以贸易便利化为重点的贸易监管制度创新，先后推出了“先进区、后报关”、“批次进出、集中申报”、进口货物预检验、“十检十放”等近百项便利化措施和创新举措。③“十检十放”是指上海自贸区检验检疫部门2015年推出的先检后放、通检通放、空检海放、外检内放、少检多放、快检快放、即检即放、边检边放、他检我放、不检就放等十项便利化措施。上海自贸区已经完成了世界贸易组织《贸易便利化协定》40项条款中的38项，其中36项A类条款已全部签约实施，剩余2项B类条款将进行便利化试点。④剩余的2项B类条款分别是探索公布涵盖各通关环节的货物平均放行时间及实施原产地自主申明制度。这些措施使得上海自贸区通关时间不断缩短，通关成本逐年下降。上海自贸区国际贸易“单一窗口”已经从1．0版升级到3．0版，拥有9个功能板块，使得企业申报数据项在船舶申报环节缩减65%，在货物申报环节缩减24%，累计为企业节省成本超过20亿元。⑤数据转引自胥会云、金叶子:《上海自贸区5周年:一场持续加码的对外开放压力测试》，《第一财经日报》2018年9月29日。上海自贸区国际贸易“单一窗口”建设还有力推动了亚太示范电子口岸网络的建设。目前，亚太示范电子口岸网络成员已经拓展到“一带一路”沿线11个经济体的19个口岸，海运物流可视化、空运物流可视化、电子原产地证数据交换等项目取得明显进展。⑥数据转引自胥会云、金叶子:《上海自贸区5周年:一场持续加码的对外开放压力测试》，《第一财经日报》2018年9月29日。

五年多来，上海自贸区在投资便利化、贸易便利化、金融开放与创新、政府放管服改革、法制环境完善等五大领域推出了127项制度创新成果，已经分别在全国范围、全国海关特殊监管区域以及其他11个自贸试验区进行了分类复制推广。上海自贸区的制度创新成果通过上海市法律法规、《上海自贸试验区条例》、国务院和部委法规、《外商投资法》等制度性文件得以总结、确认和体现。上海是世界银行营商环境评估项目组观察中国营商环境的两个主要城市之一。由于上海自贸区的建设及其经验在全市的复制推广，上海的营商环境得到大幅改善与提升，对中国整体营商环境从2017年的全球第78位提升到2018年的全球第46位作出了重要贡献。

自贸试验区在探索制度型开放方面具有先天的优势和动力。首先，自贸试验区的定位就是对标国际最高标准和最好水平，先行先试贸易与投资高标准规则，探索践行国际投资贸易便利化和自由化的通行做法。其次，自贸试验区的制度创新又不是简单的照抄照搬，而是结合中国作为最大的发展中国家的实际进行的借鉴、改良和创新。制度创新侧重服务于实体经济、服务于供给侧结构性改革，有助于克服那些阻碍和限制中等收入国家经济起飞的制度性和结构性障碍和陷阱。第三，自贸试验区本身还承担了进行对外开放压力测试和对接服务“一带一路”建设等重大国家任务，承担了为“一带一路”政策沟通、中美经贸谈判、高水平自贸区网络谈判、RCEP等区域性经贸合作协议谈判提供制度性成果的责任。因此，包括上海自贸区在内的中国自贸试验区在制度型开放的深化与发展中应该发挥更大的作用。

四、上海自贸区服务国家制度型开放的重点领域和制度创新建议

中国的对外开放已经从政策型开放进入到制度型开放的新阶段。正如前文所述，上海自贸区在其中发挥了重要的先行先试探索者的作用。上海正在建设国际经济中心、国际金融中心、国际贸易中心、国际航运中心以及具有国际影响力的科创中心，正在建设全球卓越城市和国际资源配置中心。而环顾其他的全球卓越城市和国际资源配置中心，无一不是制度型开放高地。作为全面深化改革和进一步扩大开放“先行者中的先行者、排头兵中的排头兵”，上海自贸区应在投资规则建设、贸易规则建设、法制环境完善和服务“一带一路”政策沟通等重点领域进一步先行探索，为上海和中国的制度型开放作出更大的贡献。

1．投资规则建设

上海自贸区应进一步完善负面清单管理模式。负面清单条款数目的缩减固然重要，但形成完整、透明、有效的负面清单管理模式才是高水平投资规则的核心。上海自贸区应在负面清单透明度、市场准入可预期性、商事登记制度、国家安全审查、公平竞争审查等方面进一步加强系统集成的探索，完善负面清单管理模式，并形成可复制、可推广的制度性公共产品。

上海自贸区已在全国率先提出要建“制度创新的高地”，不要建“优惠政策的洼地”。下一步，上海自贸区应率先实现从政策型开放向系统集成的制度型开放的转变，打通部门间的“蜂窝煤”壁垒，大力推进与投资高度便利化甚至自由化有关的税收、市场准入、事中事后监管等制度和规则体系的建设。

2．贸易规则建设

利用增设新片区和建设“特殊经济功能区”的契机，对标国际自由贸易港的通行做法，上海自贸区应在进一步提升高水平贸易便利化的基础上，大胆探索贸易自由化的措施和做法，重点研究贸易、运输、投资、资金、人员和数据的自由流动，探索转口贸易、离岸贸易、数字贸易、离岸金融等，及时总结相关经验，最终形成相关的制度和规则。对接中美、中欧经贸谈判，“成熟一项、借鉴一项”。针对CPTPP、USMCA等高水平经贸协议中的“边境后”议题和措施，①全面与进步跨太平洋伙伴关系协定(简称CPTPP，Comprehensive Progressive Trans－Pacific Partnership)，2018年3月由美国退出后的11个原TPP成员国签署，2018年12月30日起生效;美墨加三方协议(USMCA)于2018年9月30日由美国、墨西哥和加拿大政府签署，以替代原先的北美自由贸易区协议(NAFTA)。上海自贸区应在知识产权保护、竞争中性、技术转让、环境保护等领域，进行力度更大的压力测试，并在压力测试的基础上，提炼出相应的制度和规则。

针对国际服务贸易新规则的变化，特别是专业服务、金融服务、电信服务、科技服务、自然人流动、数据服务等领域国际高标准规则的变化，上海自贸区应结合实际，开展先行先试的探索，总结服务贸易领域可行的做法和经验，并形成相应的制度和规则。

3．法制环境和营商环境的完善

按照中国与世界各国达成的多边和双边经贸协议，对标高水平投资贸易规则和标准，上海自贸区应全面梳理现有的法律法规和规章制度，向国家相关部门提出立、改、废、行的建议;同时，在上级部门的支持下，率先落实党的十九大所提出的“赋予自由贸易试验区更大改革自主权”，进一步完善投资与贸易开放事权的赋权并与法制建设相衔接，在《上海自贸试验区条例》的修订完善中加以体现。

上海自贸区应率先落实将于2020年1月1日起实施的《外商投资法》，公平对待外资企业、民营企业等在内的所有企业和经营者，在准入清单管理模式、行业许可管理规定、业务牌照和资质申请审核标准等方面率先落实内外资一致原则。

强化履约执行，加强诚信企业、诚信政府建设。同时，对标世界银行全球营商环境评价指标体系等国际标准，持续打造国际化、法治化、市场化、便利化的一流营商环境，进一步推进制度优化和监管优化。

上海自贸区还应进一步推动形成调解、仲裁和诉讼顺畅衔接及相互配合的多元争端解决机制，为当事人提供国际化、“一站式”法律服务，吸引更多的争端当事人选择在上海自贸区解决争端。同时，及时总结具有中国特色的国际调解经验，归纳形成国际调解示范程序，进一步完善《上海自贸试验区仲裁条例》，加快国际仲裁中心建设，为多元解决争端提供示范性程序、惯例、规则等制度性公共产品。

4．提供制度性公共产品

前文提到，制度型开放既包括加快国内的制度、规则与国际通行规则或先进标准接轨，也包括更积极地参与制定和完善国际经贸规则和国际经济治理。

在中国的一些优势领域，比如跨境电商、移动支付等，上海自贸区应尽快总结经验，参与制定上述优势领域的国际经贸合作新规则或产业发展新标准，贡献“中国智慧”，提出“中国议题”和“中国方案”。

在“一带一路”建设中加强制度性、结构性安排，促进更高水平的开放和政策沟通，这是目前深化和拓展制度型开放的重要的突破点和着力点。作为“一带一路”建设桥头堡的上海自贸区，应以服务新时期的“一带一路”政策沟通为突破口，为中国更好地参与全球治理体系改革作出制度性贡献。

在持续探索贸易与投资便利化和自由化的同时，及时将经验和措施加以总结和提炼，将制度创新的“珍珠”串成制度性公共产品的“项链”，为“一带一路”建设在高标准自由贸易协定、高标准投资协议、技术标准、融资合作原则性协议等方面的政策沟通提供诸如议题、文本、标准和规则等制度性贡献。

上海自贸区应利用上海建设国际经济中心、国际贸易中心、国际金融中心、国际航运中心和具有国际影响力的科创中心的优势，利用与发达经济体贸易投资合作的良好基础，加大力度吸引发达经济体、国际组织、跨国公司等参与“一带一路”第三方合作，在三方合作和沟通中更多地学习和借鉴国际通行做法和规则。还可以在推进“一带一路”沿线境外经贸合作区建设中，争取国家相关部门支持，争取与外国政府合作，探索参与制定境外经贸合作区地方性的特别法规和实施细则，先行先试诸如负面清单、投资者保护、知识产权保护等理念和做法，为国家间双边FTA和BIT谈判打下制度性基础。