养老金权益流动性:西方脉络、中国图景与政策实践

路锦非 王桂新

(华东师范大学 经济与管理学部，上海 200062;复旦大学 社会发展与公共政策学院，上海 200433)

一、引言:养老金权益与权益流动

养老金制度作为社会保障的重要内容，在西方社会保障伦理流变中，从最初英国、德国由济贫起源的“父爱主义”传统出发，经由长期的国家“消极责任”阶段②张向达、程雷:《论西方社会保障的伦理嬗变及启示》，《伦理学研究》2012年第1期。，在西方现代民主政治的发展进程中逐渐演变成“公民权利”;基于罗尔斯的正义伦理，甚至被上升到社会正义的高度③罗尔斯著，何怀宏、何包钢、廖申白译:《正义论》，北京:中国社会科学出版社，1988年。。由此，国家的社会保障制度安排从早期的外部人道关爱转变成内在责任与义务。其中养老金制度关注于国民老年风险的制度性分散与社会化解决方案，成为现代国家责任的重要内容，在政治、社会治理和经济领域均具有广泛且深远的作用和意义。劳动力的自由流动是人力资本得以发挥其经济效能的重要前提，是经济发展的持久动力。现代工业社会生产方式的转变，使得老年经济保障的实现需要依靠劳动年龄时期的权益积累，而人力资本自由流动的效率特征又将积累权益的携带与转移作为权益实现的重要内容。因此养老金权益作为人力资本价值补偿的组成部分，以人作为客观的物理载体。现代社会劳动力的自由流动既包括劳动力个体的物理流动，也包括劳动力权益的流动。当人发生流动迁移，养老金权益实现随同流动而转移是权益完整的重要体现。

中国社会保障制度体系的雏形建立于中华人民共和国成立初期。由于中国独特的社会治理与经济结构，社会管理具有相对固化特征——地域固化、身份固化和单位固化，养老保险在城乡、地区、职业身份之间存在复杂的制度分割。随着中国改革开放的实施和推进，经济发展的效率要求推动了人力资本的释放，日益活跃的劳动力流动已经成为中国经济社会的常态。2017年底我国流动人口已达2．44亿①国家统计局:《中华人民共和国2017年国民经济和社会发展统计公报》。，呈现城乡间、地区间、职业类别间的活跃而复杂的流动态势。但是，我国虽然有世界最大规模的人力资本流动，但却是不完整的流动。以身份、户籍、劳动关系等固化指标为基础的社会保障制度设计，使得流动劳动力因为制度的分割限制，得不到完整的权益保障或者被迫放弃部分权益。部分已经完成物理流动的劳动者因为权益不能随同流动，而使得人力资本价值受到损失，损害了社会公平与福利。我国人力资本流动的多向性、复杂性与养老保险权益流动受阻的冲突日益加剧，主要表现是:跨养老保险制度类别的劳动力流动态势业已非常活跃，而不同性质的制度间壁垒却依然坚固，难以跨越;基本养老保险统筹层次低且繁杂不一，导致劳动者发生跨地区流动时遭遇障碍;地区间经济发展存在差异，养老保险缴费和待遇的具体标准不统一，权益转移衔接存在困难;固化特征的制度架构难以适应经济社会发展需要，新经济日益增长的互联网用工形式和大量农村进城劳动力无法获得恰当的养老保障，或无法参保或参保后权益不能随同劳动者流动。一度大量出现的农民工退保，以及返乡农民工养老权益损失而落入保障空白等现象即是制度缺乏流动性、包容性的现实表征。我国养老保险权益流动性问题逐渐凸显，成为当前养老保障制度改革的重要议题。十九大报告提出了“尽快实现养老保险全国统筹”的战略纲领，指出我国民生保障应当适应经济社会发展的前瞻性战略需要。

然而，若要真正实现全国统筹，必须首先解决养老金权益的流动问题，尊重劳动者个体和各层级地方政府的合理权益诉求，构建全国范围的权益流动机制。反思我国曾着力推进的省级统筹，虽然历时多年先后出台了十几个政策文件但实施并不顺利，一个重要原因即是由于缺乏权益流动机制，地方政府基于自身利益考量，上交统筹权的积极性不高②郑功成:《从地区分割到全国统筹——中国职工基本养老保险制度深化改革的必由之路》，《中国人民大学学报》2015年第3期。③林毓铭:《体制改革:从养老保险省级统筹到基础养老金全国统筹》，《经济学家》2013年第12期。，地方是导致统筹难以推进实施的重要阻力④万春、邱长溶:《我国养老保险体系的全国统筹模型建立及预测分析》，《预测》2006年第3期。;而权益流动机制的缺乏，更使得流动中的职工遭受权益损失，损害了养老保障应有的公平性。因此，养老金权益的流动性是现代养老金制度的核心内涵，也是养老保险全国统筹得以推进和实现的基础性机制。

需要看到，中国的养老保障既借鉴国际经验又根植于本土实际，在制度的伦理根基与政策设计方面既有与西方相通之处，又成长于独特的历史空间。因此全面审视世界养老金权益流动的源头与发展脉络，并落脚于中国发展的现实轨迹与未来需要，对养老金权益及其流动性的演变进行系统梳理，在我国养老保障深化改革的关键时刻，从权益角度把握和推进我国养老保险改革进程，具有特别重要的意义。

二、西方养老金权益流动:基于发展的制度性设计

西方养老金权益流动问题的研究随着经济社会发展经历了养老金影响劳动力流动的原理、养老金权益流动性、提升权益流动性水平，并随着国际劳动力流动的日益活跃进而开始关注跨国双边或多边合作的政策实施，呈现出随着社会发展需要而逐层深入细化的特点。

1．养老金计划影响劳动力流动

养老金制度促进整体经济效率的正向作用获得很多经典理论和经验的支持，代表性的如 Oi①Oi W．，“Labor as a Quasi-Fixed Factor，”Journal of Political Economy 70．6(1962):538－555．和Becker②Becker G．，Human Capital:A Theoretical and Empirical Analysis，National Bureau of Economic Research(New York:Columbia University Press，1964)．。然而很多学者的研究亦明确指出养老金计划的普及负面影响劳动者的职业流动乃至经济发展活力。Ross认为养老金覆盖面的不断扩大形成了“新工业圈地运动”，劳动者被困在现有工作中而丧失抓住新机遇的勇气③Ross A．，“Do We Have a New Industrial Feudalism?”American Economic Review 48．5(1958):918－922．。该观点得到美国劳工部1964年统计数据的证实:拥有养老保险的劳动者离职率要低于没有养老保险的劳动者④U．S．Department of Labor，Bureau of Labor Statistics，“Labor Mobility and Private Pension Plans，”Bulletin No．1407，1964．。为回应美国1980年代经济增长放缓和工业产出效率下降的现实，学者们先后建立模型展开研究。如构建微观经济模型测试边际福利对劳动力流动的影响结果⑤Michell O．S．，“Fringe Benefit and Labor Mobility，”Journal of Human Resources 17．2(1982):286－298．，研究发现养老金计划对于早退休的工人其实是很大的惩罚，养老金制度对劳动力流动存在显著影响⑥Ippolito R．，“Why Federal Workers Do Not Quit，”Journal of Human Resources 22．3(1987):281－299．⑦Choate P．and Linger J．K．，The Hi-Flex Society(New York:Alfred A．Knopf，1986)．。上述研究结论均认为养老金普及所造成的劳动力流动障碍是导致美国经济缺乏活力的重要因素。进一步的研究认为，以职业生涯服务年限为依据的养老金计划使得那些提早停止工作的人遭遇养老金权益的额外损失⑧Ippolito R．，“Encouraging Long－Term Tenure:Wage Tilt or Pensions?”Industrial and Labor Relations Review 44(1991):520－535．⑨Gustman A．L．and Steinmeier T．L．，“Pension Portability and Labor Mobility:Evidence from the SIPP，”Journal of PublicEconomics 50．3(1993):299－323．;因此，流动性不友好的养老金计划会造成退出成本因而会阻碍工作转换，并进而负面影响经济效率⑩Dorsey S．，“Pension Portability and Labor Market Efficiency:A Survey of The literature，”Industrial and Labor Relations Review 48(1995):276－292．。Ashok and Spataro基于众多理论和经验的研究证据总结认为，养老金计划对劳动力的产出效率扮演重要角色，职工会根据养老金计划规则所包含的激励或者限制而选择自己的行为⑪Ashok T．and Spataro L．，“The Effects of Pension Funds on Markets Performance:A Review，”Journal of Economic Surveys 30．1(2016):1 – 33．。上述文献说明养老金计划负向影响劳动力流动的结论获得多数研究的支持。

2．养老金计划存在流动性损失

随着实践的发展，西方学者进一步将研究触角深入到养老金计划内部，发现不同的养老金制度规定对劳动力流动形成差异化影响。流动性不友好的养老金计划如待遇确定计划(Defined Benefit，简称DB计划)在工作转换时会形成额外成本⑫Lazear E．P．and Moore R．，Pensions and Turnover，Pensions in the U．S．Economy(Chicago:University of Chicago Press，1988):163－188．;这种“流动性损失”降低了劳动者的流动意愿，雇员因此放弃流动的机会进而阻碍人力资本流动，甚至影响经济的活力⑬Dorsey S．，“Pension Portability and Labor Market Efficiency:A Survey of The literature，”Industrial and Labor Relations Review 48(1995):276－292．;德国和加拿大的数据实证分析均表明，“流动性损失”使劳动力的流动性降低，且养老金流动成本越高工作转换或流动的可能性越低⑭Luchak A．A．，“Pensions and Job Search:Survey Evidence from Unionized Workers in Canada，”Journal of Labor Research 18．2(1997):333－348．⑮Rabe B．，“Occupational Pensions，Wages and Job Mobility in Germany，”Scottish Journal of Political Economy 54．4(2007):531－552．。跨国数据的分析也得出相似的结论。Forteza对存在劳动力相互流动的多个国家的调查数据展开详细研究，证实养老金的流动性损失也同样会阻碍跨国劳动力流动⑯Forteza A．，“The Portability of Pension Rights:General Principles and the Caribbean Case，”Development Policy Review 28．2(2010):237－255．。部分学者如Fisher and Keuschnigg采用养老金精算模型方法对养老金计划的流动性损失进行测算⑰Fisher W．H．and Keuschnigg C．，“Pension Reform and Labor Market Incentives，”Journal of Population Economics 23．2(2010):769－803．;世界银行及其专家基于公平性和有效性两个方面对养老金权益的“流动性”(Portability，也称“便携性”)进行界定，提出从个人及家属权益、流入流出国财政负担和行政流程效率三个维度对养老金流动性损失进行测算衡量⑱Holzmann R．，Hinzsand R．(World Bank Team)，“Old－Age Income Support in the 21st Century:An International Perspective on Pension Systems and Reform，”World Bank，Washington，DC，2005．⑲Holzmann R．，Palmer E．and Robalino D．，“NDC Pension Schemes in a Changing Pension World(V．1):Progress，Issues，and Implementation，”World Bank，Washington，DC，2012．。

3．提升养老权益流动性

既然流动性损失造成的劳动力流动活力降低确实存在，那么如何提升养老金权益流动性就成为学界进一步关注的重要议题。相对于流动不友好的传统待遇确定型计划(DB)逐渐没落，缴费确定型计划(Defined Contribution，简称DC计划)日渐兴起，主要原因是DC养老金计划在流动性方面好于DB类型计划①Holzmann R．and Koett，l“Portability of Pension，Health，and Other Social Benefits:Facts，Concepts，and Issues，”CESifo Economic Studies 61．2(2015):377－415．，DC计划通过为职工提供及时、准确、灵活、个性化的养老金回报来提高员工的工作动机和绩效②Westerman J．W ．and Sundali J．，“The Transformation of Employee Pensions in the United States:Through the Looking Glass of Organizational Behavior，”Journal of Organizational Behavior 26．1(2005):99－103．。基于英国老龄化调查数据的研究发现，养老金计划的低流动性会阻碍劳动力的流动，而完全积累的DC计划比传统的DB计划更具灵活性，更适应现代新经济发展的人力资本流动特征③Lluberas R，．“The Effect of Pensions on Job Mobility:Empirical Evidence for the U．K．，”Watson Wyatt World Wide．Technical Paper，NewYork．2008．。Haverstick et al．和Goda et al．等人对美国经济中职业流动性的研究发现，养老金计划由DB转向DC的广泛趋势造成了美国劳动力职业流动增加，而反过来职业流动性增加亦是职工选择从传统DB计划转向DC计划的主要原因④Haverstick K．，Munnell A．H．，Sanzenbacher G．and Soto M．，“Pension Type，Tenure，and Job Mobility，”Journal of Pension Economics＆ Finance 9．4(2010):609－625．⑤Goda G．S．，Jones D．and Manchester C．F．，“Retirement Plan Type and Employee Mobility:The Role of Selection and Incentive Effects，”NBER Working Paper 18902(Cambridge，MA．2013)．。也有部分学者对此趋势感到担心或持不同意见，认为企业热衷于终止DB计划而转向DC计划，最根本的原因是企业维持DB计划将面临长期财务压力和支付责任⑥Philips T．K．and Muralidhar A．，“Saving Social Security:A Better Approach，”Financial Analysts Journal 64．6(2008):62－73．⑦Milevsky M．A．and Song K．，“Do Markets Like Frozen Defined Benefit Pensions?An Event Study，”The Journal of Risk and Insurance 77．4(2010):893－909．;Hernaes et al．采用新模型测算DB养老金计划的潜在流动性获得与损失，认为养老金计划的流动性损失对职业流动不构成显著影响，导致低职业流动意愿的原因是那些提供养老金计划的工作通常有较高的工资率水平⑧Hernaes E．，Piggott J．，Vestad O．and Zhang T．，“Labour Mobility，Pension Portability and the Lack of Lock－in Effects，”Australian School of Business Research Paper(University of New South Wales，2011)．。

由式(10)可知方位向间歇采样实际上是对传统散射波信号的多普勒频谱进行周期为fsa的频谱搬移，同时幅度受加权系数bn调制.结合式(6)、式(10)可得干扰信号经过二维匹配滤波输出为

尽管有少数不同的研究结论，但养老金计划流动性的重要性还是为学界主流所认可，并被政府采纳，积极进行政策改革，以改善劳动力自由流动，促进经济发展。美国1974年“雇员退休收入保障法案”(Employee Retirement Income Security Act，简称ERISA)规定了权益归属原则，对雇员服务年限所对应的养老保障权益予以确认，并经1986年税收改革法案(The Tax Reform Act of 1986)进一步降低权益归属的期限标准，以提高养老金计划的流动性，促进经济活力。Andretti and Hildebrand针对该税法法案政策效应的最新研究成果表明，权益归属规则的改变对于实验组自愿工作转换的影响是正向显著的，更短的权益归属期减少了DB计划参与职工的工作转换障碍⑨Andretti V．and Hildebrand V．A．，“Evaluating Pension Portability Reforms:The Tax Reform Act of 1986 as a Natural Experiment Abstract，”Economic Inquiry 54．3(2016):1402－1424．。由DB计划转向DC计划是西方提高养老金权益流动性的重要改革实践，整体上取得了良好效果。

4．跨国/跨境社会保障权益流动性

全球范围日益活跃的劳动力流动使得社会保障跨国家/地区的流动衔接问题逐渐凸显。多个国家和国际组织如欧盟、OECD等专门制定法律或者签署协议，促进社会保障权益的流动，解决积累转移、投资原则、待遇的叠加计算等流动性问题⑩European Communities，“The Community Provision on Social Security，”You Rights When Moving Within the European Union(Luxembourg:Office for Official Publications of the European Communities，2005)．。Holzmann and Koettl探讨养老金和健康保障权益跨国/跨境流动的可行方案，提出权益流动性分析框架，采用分离风险池、先置积存、再分配等具体政策工具进行制度设计⑪Holzmann R．and Koett，l“Portability of Pension，Health，and Other Social Benefits:Facts，Concepts，and Issues，”CESifo Economic Studies 61．2(2015):377－415．。对欧元区标准调查数据的实证分析结果也说明，更好的社会保障权益流动性对促进欧盟国家间的职业流动有积极的正向作用，而流动性障碍则起负向激励作用①Addio A．C．and Cavalleri M．C．，“Labor Mobility and the Portability of Social Rights in the EU，”CESifo Economic Studies 61．2(2015):346 – 376．。还有研究分析经济发达国家和欠发达国家之间劳动力流动对社会保障权益流动性的要求和特征②Taha N ．，Siegmann K．A．，Messkoup M．，“How Portable Is Social Security for Migrant Workers?A Review of Literature，”International Social Security Review 68．1(2015):95－118．，也得出相似的结论。

伴随经济和社会发展的需要，西方学界对养老金权益流动问题的研究先是从原理上肯定了养老金对经济的促进作用，进一步的研究发现养老金计划的实施可能会造成劳动力流动放缓从而负面影响经济活力，进而学者研究如何减少养老金计划的负面作用，通过提升养老金计划的流动性促进劳动力流动，增强经济活力;随着世界经济一体化的发展，跨国或跨境劳动力流动亦受到社会保障权益流动性的影响，学者们亦研究并提出相应的解决方案。西方各国政府在劳动力流动的现实需要下积极响应学界研究成果，进行法律政策的改革，引入并积极倡导DC养老金计划以及一系列提高养老金权益流动性的制度设计，养老金权益流动性基本达到完整、流畅的状态。目前的国外研究重点主要集中于跨国/跨境的劳动力权益流动方面。

三、中国养老金权益流动:基于问题的渐进式改革

1．中国养老金权益流动性问题凸显于现实社会问题

中国直到1990年代才恢复建立全国范围的社会化基本养老保险制度，并未经历西方养老金与经济发展关系的学理层面的研究阶段，学界对中国养老金与人口流动关系的关注始于社会变迁中的现实问题:我国基本养老保险的转移率极低，只有15%左右③褚福灵:《职工基本养老保险关系转移现状的思考》，《社会保障研究》2013年第1期。，而大多数流动人口转保不成功则只能被迫断保，一度引发大面积的“退保潮”。这种为了获取流动自由干脆放弃养老保障的激烈做法，从反面证明了养老金计划对劳动力流动的影响。2009年我国颁布《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》④国办发〔2009〕66号。，限定参保人员未达养老金领取年龄前不得终止养老保险关系并办理退保手续。该办法虽明确禁止退保但却并未从根本上解决基本养老保险关系转移流动的难题⑤高端君:《我国养老保险转移接续模式创新研究——基于大数据技术》，《社会保障研究》2015年第4期。。国家统计局2015年数据显示，截至2014年农民工参保率仍然仅为16．7%⑥国家统计局:《2014年全国农民工监测调查报告》。Nielsen等对中国的研究发现，流动劳动者养老金计划的极低参与率的主要原因是对养老权益流动性的担心，即缴费多年后流动或返乡能否获得回报，有超过50%的未参与样本是出于这一担忧⑦Nielsen I．，Nyland C ．，Smyth R ．，Zhang M ．＆ Zhu C ．J．，“Which Rural Migrants Receive Social Insurance in Chinese Cities?Evidence from Jiangsu Survey Data，”Global Social Policy 5(2005):353 – 81．。目前我国基本养老保险已经覆盖全国所有市县，但大多数省份仍未达到实质意义的省级统筹，养老保险仍然流动性较差，发生职业流动时会导致大部分参保者个人基础养老金损失⑧张力、范春科:《中国城镇职工基本养老保险流动性分析》，《中国人口科学》2015年第5期。。我国地区间人口结构老化程度差异明显，且随着人口迁移流动呈现加剧分化态势，养老金权益流动性的缺乏使得制度模式无法应对人口结构的剧烈变动，制度可持续性遭遇严重挑战。

2．中国基本养老保险关系转移中存在流动性损失

我国学界的研究比较关注于流动性损失对社会公平的损害。刘传江、程建林认为流动性损失是农民工参保率较低的原因⑨刘传江、程建林:《养老保险“便携性损失”与农民工养老保障制度研究》，《中国人口科学》2008年第4期。，国家统计局《全国农民工监测调查报告》数据显示，尽管农民工参加养老保险的比例在逐渐增加，但截至2014年，参与率仍然仅为16.7%，养老待遇无法流动使农民工损失了部分或全部的养老金，损害了社会的公平性;张力、范春科对城镇职工养老保险的研究得出，职工在统筹级别、转续障碍和权益得失等方面存在流动性损失，导致大部分参保者基础养老金的损失①张力、范春科:《中国城镇职工基本养老保险流动性分析》，《中国人口科学》2015年第5期。。我国当前农村社会养老保险制度三种类型之间的转接存在着各地制度差异、标准不一的问题，导致了农民参保不积极、当发生关系转接时会面临养老保险权益损失②张金荣、朱颖:《当前农村社会养老保险制度的衔接障碍及其破解》，《社会科学家》2017年第6期。。

学界尝试对我国基本养老保险的流动性损失进行具体测算，主要分两个角度展开:一是对参保者个人的流动性损失的测算，如基于对原转续政策和现行政策的便携性损失进行测算和比较，认为现行制度规定难以实现城乡转移接续③刘昌平、殷宝明:《养老金便携性与基本养老保险关系——基于便携性损失的测算》，《中国软科学》2010年第4期。;基于养老保险可携性问题的产生及其影响机理，对养老保险可携性的现状进行分析④席恒、翟绍果:《养老保险可携性研究——现状与趋势》，《社会保障研究》2013年第2期。;基于对城镇职工基本养老保险转保的研究认为会发生部分或者全部的养老金权益损失⑤张力、范春科:《中国城镇职工基本养老保险流动性分析》，《中国人口科学》2015年第5期。。二是对地方政府流动性损失的测算，研究流入和流出地政府间存在财政收入得失不均的问题，会发生流动性损失。如郑秉文测算基本养老保险流动对财务制度的影响，认为现行制度设计使得流入地负债、流出地获利，扭曲了流入地和流出地政府的行为⑥郑秉文:《改革开放30年中国流动人口社会保障的发展与挑战》，《中国人口科学》2008年第5期。，事实上存在地方政府间的养老责任转嫁问题⑦汪润泉:《城镇基本养老保险转续中的责任转嫁与趋富效应》，《社会福利》2014年第8期。。

3．中国养老金权益存在地区间流动性壁垒

我国基本养老保险目前仍然是属地化管理模式，这意味着劳动者在国内的不同地区间流动转移时可能遭遇流动性壁垒。中国类似联邦制的社会治理模式使得养老金流动性问题长期存在⑧Holzmann R．，“Do Bilateral Social Security Agreements Deliver on the Portability of Pensions and Health Care Benefits?A Summary Policy Paper on Four Migration Corridors Between EU and Non－EU Member States，”IZA Journal of European Labor Studies 5(2016):17－25．;中国的地方性养老金治理结构极大地限制了养老金计划跨省际转移的流动性⑨Lin J．，“Labor Mobility without Pension Portability:Migrant Workers’Endangered Pension Entitlement in China，”Asian Social Work and Policy Review 9(2015):269－281．。面对严峻的基本养老保险地区间流动性障碍，部分学者尝试改善跨统筹区的流动性问题。郑功成认为在职工基本养老保险的转移接续上，根本缺陷在于统筹层次低，使得国家法定的统一制度由于区域利益的原因沦为地方性制度，优化这一制度的根本出路在于实现全国统筹⑩郑功成:《从地区分割到全国统筹——中国职工基本养老保险制度深化改革的必由之路》，《中国人民大学学报》2015年第3期。。在城乡养老保险转移接续问题上，部分学者从城乡养老保险转移接续的角度提出对应的设计方案，认为城乡基本养老保险关系转移接续难的症结主要在于基础养老金转续难，建议赋予基础养老金既得受益权、视同城保和新农保缴费年限、以替代率为标准计发待遇、养老金权益累积计算，等等⑪刘昌平、殷宝明:《养老金便携性与基本养老保险关系——基于便携性损失的测算》，《中国软科学》2010年第4期。⑫褚福灵:《职工基本养老保险关系转移现状的思考》，《社会保障研究》2013年第1期。。

4．提升中国养老金权益流动性

在提升中国养老金权益流动性的研究主题中，学界主要从改变养老金权益计算方法、缴费付费方式等方面来尝试提升我国养老权益流动性。我国基本养老保险采取社会统筹与个人账户相结合的制度模式，社会统筹类似于统筹地区层面的DB计划，个人账户则具有DC计划的特点。国内学者采用人口结构动态精算模型测算，并基于养老保险基金运行的长期模拟结果，建议基本养老保险采用现收现付的全国统筹模式，在全国人口结构未来变动的趋势下可以提高流动性，实现基金平衡⑬路锦非:《合理降低我国城镇职工基本养老保险缴费率的研究》，《公共管理学报》2016年第1期。;提议引入分段计算养老保险权益的方法，在地方间建立具有足够激励性和约束性的机制，实现区域间基本养老保险关系互通互认，使劳动者在各个不同时期形成的养老保障权益都得到承认⑭杨风寿:《我国社会保险关系转移和接续问题研究》，《中国人口·资源与环境》2010年第1期。;建议适当降低最低缴费年限并设法促成既有养老保险关系及缴费年限的衔接以减少养老保险“便携性损失”⑮刘传江，程建林:《养老保险“便携性损失”与农民工养老保障制度研究》，《中国人口科学》2008年第4期。，等等。国外学者亦针对中国的制度现实提出了“国家确定缴费型养老金机制”(NDC，National Defined Contribution)，尝试促进中国流动劳动者在养老金缴费期和待遇领取期都能够获得权益流动性保证①Lu B．and Piggott J．，“Meeting the Migrant Pension Challenge in China，”CESifo Economic Studies 61．2(2015):438－464．。

我国学界从社会现象和问题出发的研究具有鲜明的问题导向和政策实务特征。随着我国经济社会发展变迁呈现出渐次深入的研究特点，从问题发现与补救、转移接续中的养老金损失、流动壁垒的存在与破除，以及提升养老保险权益流动等不同侧面对我国基本养老保险的流动性问题进行渐进式改革探索。我国已明确提出推进实施基本养老保险全国统筹的战略方向，但全国统筹的实施，必须首先解决养老金权益——包括地方政府权益和职工个人权益的全国范围流动问题，在此基础上才能真正推进全国统筹的落地实施。

四、中国养老金权益流动:政策实践与改革方向

1．是流程还是权益

中国学界关于基本养老保险流动状况研究使用较多的概念为“转移接续”，而对于转移接续的具体定义，学界并没有形成统一认识。刘苓玲认为，转移接续是指制度之间在资金筹集、账户模式、待遇给付及管理手段等方面的对接②刘苓玲:《中国社会保障制度城乡衔接理论与政策研究》，北京:经济科学出版社，2008年。;赵曼认为其包括转、接、并、续等环节内容③赵曼:《社会保障学》，上海:高等教育出版社，2014年。;诸福灵认为，转移接续是养老保险关系接续的类型之一，除转移接续外还有中断接续、变更接续等④褚福灵:《职工基本养老保险关系转移现状的思考》，《社会保障研究》2013年第1期。。上述众多国内学者的分析界定表明，转移接续是一种工具和手段，是政策实施层面的手续和流程，本身不是目标，也不能起到衡量流动性程度的作用。国外用于描述养老金权益流动的类似概念为“便携性(portability)”，是指当雇员在转换工作时，其仍有权利享受其应享有的劳动者权益的能力⑤Forteza A．，“The Portability of Pension Rights:General Principles and the Caribbean Case，”Development Policy Review 28．2(2010):237－255．。世界银行养老金专家Holzmann将“便携性”定义为，保存、维持和转移社会保险已归属权益和应有养老金给付的能力，这种权利应当不受国籍和居住地国家的影响⑥Holzmann R．，“Do Bilateral Social Security Agreements Deliver on the Portability Of Pensions and Health Care Benefits?A Summary Policy Paper on Four Migration Corridors Between EU And Non－EU Member States，”IZA Journal of European Labor Studies 5(2016):17－25．。可以看出，我国“转移接续”概念强调的手续和流程，而西方相关概念强调的是“权益”特性。

我国养老保险的历史运行状况极为复杂，经历了多次分立与简并，在手续和工具办理障碍的背后实际是参与主体各自利益的权衡取舍。现有着眼于政策流程的“转移接续”等操作工具层面的概念无法为我国复杂的养老保险转移流动提供统一的分析框架，也难以有效厘清复杂的养老保险流动转移关系。现代养老金制度实质上是“权益”的确认、积累、流动及实现。进行深层次养老保险制度的改革，必须把握“权益”实质，从“权益”角度入手对养老金/养老保险的转移流动进行分析，统领保险关系转接流程、基金筹集管理、待遇计算发放、权益积累转移等多个角度与层面的问题，是我国未来养老金制度改革和研究的重要视角。

2．政策实践

中国政府在不同的历史时期进行相应的政策改革尝试，以应对迅速变化且迫切需要解决的社会现实问题。随着经济社会的发展，我国劳动力流动逐渐呈现多向性和复杂性，有关养老保险权益流动的政策规定也经历了从无到有、由少到多、自简而精的过程。

早期从1951年政务院发布《劳动保险条例》建立劳动保障制度起，直至1990年代才重新建立起全国范围的基本养老保险制度，中间经历了社会保险事业全面瓦解的特殊历史时期，以及改革开放初期的逐渐恢复。这一阶段养老保险的流动性受到极大限制，养老保险基本处于流动静止状态。自1990年代中期开始，以1995年国务院《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》⑦国务院:《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，国发〔1995〕6号。为标志，我国基本养老保险权益流动开始起步。逐渐出台的政策涉及基金转移、企业职工基本养老保险制度框架的确定、个体工商户农民工的养老保险处理等一系列改革开放中劳动力流动带来的现实问题的解决方案。这一阶段已经对职工流动转移的现实需要给予了清晰的政策应对，但还较为零散，以打补丁形式不断出台政策以回应层出不穷的现实问题，尚未形成有关养老保险权益流动的整体性政策框架。2009年我国第一个有关基本养老保险权益流动的专门政策《城镇企业职工基本养老保险关系转续暂行办法》①国务院办公厅:《城镇企业职工基本养老保险关系转续暂行办法》，国办发〔2009〕66号。出台，我国基本养老保险权益流动问题开始在全国范围正式形成规定性政策，对权益流动的全局问题给予政策回应与解决。随后新农保、城居保建立，基本养老保险的权益范围得到极大扩展，均明确提出应与其他基本养老保险制度合理衔接。2011年《中华人民共和国社会保险法》颁布，基本养老保险的转移流动获得国家层面法律的支持，上升为参保人的法定“权益”，我国长期从流程和操作手续角度关注的转移接续问题，终于在法理层面获得了权益的地位。这一阶段我国基本养老保险权益流动取得了重大突破，制度性权益范围也从原来的城镇企业职工扩展到了城乡居民。2014年国务院《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》②国务院:《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，国发〔2014〕8号。将我国基本养老保险权益流动推向新的高度。文件将原新农保和城居保合并为统一的城乡居民基本养老保险，将原来两个制度之间的权益流动变为制度内权益转换，极大地提升了流动性;随后2015年《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》将机关事业单位职工纳入与企业职工统一的基本养老保险制度框架中③国务院:《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，国发〔2015〕2号。。这一阶段的一系列重要制度简并，形成我国基本养老保障包含城乡居民基本养老保险和城镇职工基本养老保险两大制度种类的基本框架，明确规定两者之间需完善转移接续，我国基本养老保险权益流动性在制度政策层面获得重大提升。

3．中国养老金权益流动的未来改革方向

经过一系列的制度改革与政策推进，我国基本养老保险权益流动性水平从制度间转续、统筹层次、权益损失等几个方面考察，相比以前均获得大幅度提高，制度框架更加简洁，涉及权益流动的多数关键内容均已有政策可以遵循，可以说，我国养老金权益流动性改革取得了巨大的进步。

然而，我国当前基本养老保险制度体系中权益流动的规定还存在若干阻碍权益完整顺畅流动的内容，如城镇职工与城乡居民基本养老保险之间流动时因流动方向不同而权益计算存在显著差异;职工跨统筹区流动时仍然遭遇社会统筹基金权益的重大损失;城镇职工养老保险内部机关事业单位与企业之间权益流动仍然存在待遇差，等等。立足于这些流动性障碍，在全面把握西方和我国养老金权益流动的学理与政策发展脉络的基础上，研究进一步破除流动性障碍，提升基本养老保险权益流动性水平的途径与方法，是学界需要着力突破的重要方向。我国已明确提出“实现基本养老保险全国统筹”的重要战略纲领，2018年国务院颁布《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》④国务院:《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，国发〔2018〕18号。，推进全国统筹迈出了第一步。若要真正实现全国统筹，必须首先构建权益流动机制，在补偿机制、权益归属、基金筹集、待遇发放等重要方面提出符合中国实际的合理可行方案，有待于学术界和政策实务界共同合作研究。

养老金权益及其流动性问题，中西方都经历了长期的发展演变，今天已经成为国民权益的重要内容，在学理、法律和政策层面均需要给予积极的回应与解决。本文尝试通过对西方养老金权益流动的生成过程进行回溯性分析，对我国基本养老保险权益流动的现实问题进行挖掘与反思，为中国从权益角度认知并重视解决基本养老保险权益流动性问题提供新的视角，为未来的改革方向提供参考与借鉴。