重构空间规划体系下毗邻地区规划策略探索

蔡历维 陈建塔 莫静朝 史显通

摘 要：新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。文章围绕跨市域协调发展，基于现有的同城化理论研究与实践，对广东省中山市坦洲镇做具体实证研究，发现坦洲镇存在职住失衡、空间结构分散等问题，同时发现作为中山市与珠海经济特区的毗邻地区，坦洲镇的发展更加依赖珠海经济特区。现阶段城市毗邻地区由于受到行政划分的割裂，空间发展受到较大约束。在建设粤港澳大湾区的大背景下，重构空间规划体系需要破除原有行政界线的限制与传统城市边缘区发展认识，以设施互通、产业互补、收益共享的方法推动城市毗邻地区协调发展，促进区域各城市之间的协同发展。

关键词：空间规划体系;城市毗邻地区;区域协调发展

构建国土空间规划体系是有效推进“五位一体”总体布局的抓手，是推动由“多规合一”到空间规划体系的重构，是实现规划高效化的重要途径。重构空间规划体系与自然资源监督体制的有机融合，有利于提高空间治理体系与区域发展认识高度。党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，同时指出，在解决区域均衡发展上实施区域协调发展战略和乡村振兴战略。

城市毗邻地区是指城市之间的行政边界毗邻区域，是在土地利用上，社会与人口特征等都处于变化的地带。城市功能空间一体化的需求与行政管理体系分割的矛盾制约着毗邻地区的发展。因此，探索重构空间规划体系下有效利用区域协调战略与乡村振兴战略，以实现毗邻地区有效发展具有重要的现实意义。

一、国内研究基础

城市毗邻地区是相邻城市行政边界地带，这些地区在跨市职住通勤辐射范围内，特别是在不同市域居住成本差异显著的情况下，跨市就业和居住空间功能的融入促使这些区域快速发展，带来人口的快速集聚。刑铭（2011）以沈抚同城化为例，探索大都市区同城化的动力要素。他认为同城化的城市在博弈过程中，逐渐形成强带弱的辐射-反作用机制，调动空间各要素的合理配置实现空间结构的联系与发展。尹来盛（2016）以广佛同城化为例，从效力与政策执行效果两方面分析了同城化的动力机制，他认为政策驱动因素与宏观尺度的区域规划框架下的协同机制促进同城化发展。杨海华（2010）以广佛同城化为例研究其合作机制，认为可以通过大型基础设施建设的联系，强化两地的合作，通过广佛地铁延迟线建设，推动两地联系强化。刘波（2016）研究社会保障在同城化过程中的关系，以深汕合作区与广佛同城化的探索为例，认为积极推动社会保障体系的健全，例如子女就学与医疗保险等，可以激发地区活力与参与者积极性。

二、中山市坦洲镇实证研究

（一）区位分析

区际层面，中山市位于珠江口西岸，在广东省域的城镇体系规划中从属于珠江口西岸城市组团。根据广东省沿海经济带综合发展规划（2017—2030年）的城市功能定位，中山市预计到2020年人口规模达100万-500万，预备建设世界级现代化装备制造基地，是未来连接珠江西岸与粤西地区的枢纽。在粤港澳大湾区新空间体系下，中山市将在连接珠江西岸与湾区核心区上发挥更大的作用。

区内层面，中山市全市面积约为1770平方公里，下辖24个镇与街道，以装备制造产业为支柱产业。中山市结构呈现“一横两纵”的空间格局，横向主城中心服务核到火炬中心服务核一线为市域中心，三乡镇—坦洲镇接受珠海的发展辐射，形成城市的副中心。坦洲镇由于靠近珠海，与珠海的空间联系密切。

（二）空间结构分析

功能空间集聚，坦洲镇常住人口约为25万人，其中93%的人口主要集中在坦洲镇东部，依靠纵向的交通路线，向南侧延伸。城镇南部地区以商业区为主，发展态势较好，北侧产业片区带动就业有限。坦洲镇发展中心南移倾向明显。

土地利用现状可知，坦洲镇土地利用城乡过渡性强。西南部大多为耕地，城镇区域集中分布在东部。职住失衡明显，产业用地较少而居住用地较多，坦洲镇一定程度上成为珠海的“卧城”。职住失衡促使坦洲镇需进一步改善产业布局，减少职住失衡，促进人口回流，才能促进城镇整体发展。

公共服务设施配套条件层次较低。从土地利用现状图可知，整体公共服务设施用地占比只有4.15%，而且在空间分布上较为集中，不能很好地服务居住者。同时，坦洲镇的乡村景观较丰富，坦洲镇的发展应该协调城乡两种空间结构，实现城乡协调发展，促进乡村振兴战略的具体实施与落实。

（三）未来的發展方向

坦洲镇现阶段公共服务设施与产业布局比较薄弱，削弱了城镇发展的竞争力。但与珠海空间联系的加强，促进了坦洲镇发展。因此，要与珠海实现区域协调发展，通过交通基础设施互通与产业互补，促进坦洲镇的发展。

转变传统的边缘地区的发展思路，立足于区域协调发展与乡村振兴战略的视角，构建城市毗邻地区发展思路。即推动从边缘到联系中心的转变，在重构空间规划体系下，实现区域协调发展，破除传统行政管理的约束，形成产业互补、设施互联、收益共享的发展思路。一方面推动珠中毗邻地区的发展，另一方面调动参与者的积极性。

三、城市毗邻地区空间规划的思考

（一）守住底线的规划原则

城市毗邻地区的开发要以“三区四线”为重要依据，严控土地使用。城市毗邻地区大多以城市景观与乡村景观交替出现，因此对于“四线”必须要有长远发展的规划，避免过度开发，保证土地管制政策的实施效果。在限制开发区与禁止开发区范围内强化生态建设。在适宜建设区内构建科学的基于土地资源约束、土地使用成本、土地管制政策、产业产出效率的土地资源配置条件和效果评价体系，实现以产城融合为主要抓手的空间开发模式。

（二）优化国土空间结构与自然资源监督体制有机融合

优化国土空间规划，必须建立在自然资源管理体制基础上。推动国土空间规划的深入，需要合理科学地进行资源配置，促进自然资源合理利用机制的构建。城市毗邻地区由于本身空间结构存在城乡两面性，更需要实现国土开发与自然资源管控的有机融合，以实现区域发展的可持续性，达到永续发展。

（三）建立高效的机构协作管理机制

空间规划管理部门长期分属多个机构，易产生管理重叠，甚至管理冲突的现象。推进城市毗邻地区发展必须建立高效的机构协作机制，保障空间规划的有效实施，使空间规划与发展规划得到有效的平衡，保障空间规划体系的制度得以实施并进行监督。

（四）土地发展权与各方合作发展权益

城市毗邻地区位于两个或两个以上城市的交接地带，受到行政管理的限制，土地行政地级市的边缘地区受毗邻市的辐射带动作用更为明显。传统的城市边缘地区的空间思路，对城市毗邻地区发展缺少主动性，而辐射带动的毗邻主体由于缺少收益，在空间规划与发展中缺少积极性。城市毗邻地区的发展需破除原有的行政划分隔阂，以更为宏观的区域规划作为协作机制与依据，建立协同性空间规划体系，允许多方参与，共同开发。以交通基础设施互通和產业互补为合作契机，共同推动城市毗邻地区发展。发展成果的土地财政存量归土地所属主体，增量按照一定比例进行合理分配。

四、结语

在新时期重构空间规划体系的背景下，围绕解决区域失衡发展的矛盾，亟待对城市毗邻地区的空间规划增加重视程度。原有的空间规划思路以城市边缘地区为出发点，割裂了其作为城市毗邻地区空间联系的结构。笔者认为“边缘地区”转变为“共同体”是推动城市毗邻地区发展的核心认识。只有将城市毗邻地区作为共同体来思考，才能有效推动以此为依据形成的设施互通、产业互补、收益共享的发展思路得以落实。

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作者单位：

蔡历维、陈建塔、莫静朝，北京师范大学珠海分校。

史显通，吉林建筑大学。