能源效率法律规制的反思与变革——以气候变化应对为背景

邵道萍

(安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030)

气候变化已给人类社会的可持续发展带来严重威胁，且气候变化的趋势在短期内无法逆转。为避免气候系统进一步恶化，人类必须减少温室气体排放，降低大气中温室气体浓度。

一、能源效率法律规制：提高能源效率的有效保障

(一)以能源效率法治化推进提高能源效率的现实化

能源效率法律规制能够有效推进提高能源效率的现实化，从而减少温室气体排放，显著提高人类应对气候变化的能力。目前，国际社会已达成基本共识：提高能源效率，减少温室气体排放，是当前和今后一段时期世界各国应对气候变化最现实有效的途径。通过能源效率法律规制，可以将能源效率目标与措施具体化、规范化与秩序化，从法律层面有效保障能源效率的提高。气候变化背景下能源效率法律规制强调在能源利用过程中充分考虑其对环境的负面影响，从开采、生产到使用的全过程都重视能源效率的提高，以尽可能减少对传统化石能源的使用与消耗，从而有效控制温室气体排放，推进提高能源效率的现实化。同时，由于法律规定具有普遍性、强制性、稳定性特征，可以增强对社会生产行为预期的确定性和约束性，使不同社会主体积极采取有利于能源效率提高的能源生产和消费方式，以减少温室气体排放，有效应对气候变化，促进人类社会的可持续发展。

(二)以能源效率法治化推进实现多元主体环境利益的衡平化

利益冲突的平衡是生态文明的实践智慧。[1]人类的生存和发展依赖于环境资源，而环境资源的有限性及其价值的多元性注定了在环境资源使用过程中存在诸多利益冲突。法律机制是分配利益并为这一分配提供具体保障的统一体，而解决环境问题的关键在于用法律机制平衡环境利益与经济利益之间的冲突。正确认识环境利益与经济利益的对立统一性，并通过合理的法律制度安排，才能实现环境利益的衡平。因此，解决利益冲突问题必然需要建立相应的法律控制。

能源是人类活动的物质基础，人类在开发、利用能源的过程中更需要合理的法律机制来衡平利益主体间的冲突，而能源效率法律规制有利于减少利益摩擦，推进实现多元主体环境利益的衡平化。气候变化背景下能源效率法律规制是消解利益失衡和达成不同主体利益平衡的必要方式，它运用法律控制机制对各行为主体的行为加以激励并对环境利益进行调整，将利益分化限制在合理范围内，从而使不同的利益主体之间以及利益主体与客体之间表现出一种和谐状态，进而实现环境社会中环境利益与环境负担的公平分配，实现环境正义，以推进实现多元主体环境利益衡平化，最终实现经济社会发展与生态环境保护双赢。

二、现状检视：我国能源效率法律规制的困境

(一)能源效率法律规制的依据不足

我国是世界上受气候变化影响最严重的国家之一，气候变化导致自然灾害频发，给工农业生产和人民生活带来重大损失。虽然我国已逐步认识到提高能源效率对气候变化应对的重要性，但能源效率法制建设刚刚起步，能源效率相关立法仍有很大的完善空间。

首先，能源领域的基本法《能源法》以及单行能源法仍处于缺位状态。目前，我国虽已颁布《节约能源法》《可再生能源法》《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等相关法律，并根据上述立法出台了《民用建筑节能条例》《公共机构节能条例》《能源效率标识管理办法》等行政法规，但作为能源领域基本法的《能源法》以及石油、天然气、页岩气、原子能等主要领域的单行能源法仍处于缺位状态，这将导致对不同行业能源效率的规制可能存在无法可依的现象，难以对能源效率的提高起到应有的促进作用。

其次，《节约能源法》未对能源效率的提高给予应有的重视。我国2016年7月修订的《节约能源法》对能源效率的提高有一定的促进作用，但相关规定还不到位，主要表现在：第一，虽然该法将提高能源效率作为立法目标之一，但在具体条款中提高能源利用效率只是节约能源的一种方式，难以有效引导和鼓励不同社会主体调整生活方式及能源消费方式，以有效保障能源效率的提高；第二，该法对工业、建筑、交通运输、公共机构、重点用能单位节能的规定多用鼓励和引导方式，难以对我国现阶段以煤为主的能源消费结构和能源效率较低的现实进行较大改观；第三，工业、建筑、交通运输等领域主要耗能行业的节能技术政策、建筑节能规划、交通运输营运车船燃料消耗限值等还处于制定之中，难以有效保障能源效率的提高。

最后，相关立法未重视提高能源效率在气候变化应对中的重要作用。我国《2014—2015年节能减排低碳发展行动方案》《中美元首气候变化联合声明》《巴黎协议》与G20《能效引领计划》等一系列文件的签订，体现了我国能源效率相关政策对在气候变化背景下提高能源效率重要性的充分肯定。国家发改委发布的《中国应对气候变化的政策与行动2016年度报告》更明确提出，提高能效是减缓气候变化的方式之一。[2]但是，我国相关立法远远落后于能源效率政策的进步。我国能源效率相关立法虽然也强调通过多种方式提高能源效率，但往往把其作为节能减排的手段之一。如《循环经济促进法》以资源的高效利用和循环利用为目标，但其所设计的相关制度更多地强调在生产、流通和消费等过程中实现资源的减量化、再利用、资源化。能源效率在气候变化应对中的独特优势远没有发挥，严重影响了我国温室气体减排效果和2030年自主贡献目标的实现。

(二)市场化制度的确认和应用不足

在我国，能源效率法律规制以政府管制为主导，对市场化制度的确认和应用不足。虽然能源统计制度、能源效率标识制度、节能产品认证制度、重点用能单位报告制度、总量调控制度和节能规划制度等政府管制制度的确立对能源效率的提高起到一定的促进作用，但难以充分调动市场主体的积极性。主要表现在：

第一，未充分重视对相关能源效率制度的确认和应用。一方面，对碳排放交易制度、节能自愿协议制度等在实践中已操作成熟的制度，尚未通过立法加以确定。另一方面，对能源需求侧管理、合同能源管理等市场化制度在相关立法中虽有所涉及，但规定不够详尽或者过于抽象和原则，缺乏可操作性，有待进一步健全。

第二，能源价格制度不合理。我国能源价格基本上都是由政府制定的。政府对能源价格进行定价，使能源价格无法真正反映能源的实际价值、能源稀缺程度、市场供求关系等，因而难以依靠价格手段引导市场主体对能源资源进行高效利用。可见，矫正政府对能源价格领域管制的不足，需要市场作用的发挥。

第三，我国能源领域自然垄断和行政垄断问题突出。我国能源领域市场化程度不高，产业组织结构单一，竞争匮乏，自然垄断和行政垄断问题较为突出。能源效率激励和约束的市场理论和市场规则尚未建立，直接导致能源效率的提高缺乏动力。

(三)财税支持等制度的力度不够

能源效率的提高不仅需要市场机制的推动，还要有政府的参与，而政府参与的一个重要形式便是对能源效率高的企业和选择高能源效率产品的公众进行财政支持和实行税收优惠。政府财政资助的缺乏不仅不利于企业和公众选择高能源效率产品积极性的提高，而且使能源效率高的企业和选择高能源效率产品的公众所需支付的必要费用难以得到补偿。

为促进能源效率的提高，政府应通过财政支持制度对能源效率高的企业和选择高能源效率产品的公众给予一定的财政支持。但我国目前已有的财政、金融和税收等手段的可操作性不够，导致企业和公众的动力不足。在财政支持制度方面存在着财政支持对象不明、财政补贴程度细化和量化不够等问题；在金融制度方面存在着企业和产品融资难、融资贵等问题；在税收优惠方面存在问题则突出表现为税收优惠力度不够和对象过窄等问题，影响了能源效率的提高。我国2018年1月1日实施的《环境保护税法》第三章中规定的暂予免征环境保护税的情形中根本没有涉及高能源效率企业的税收减免问题。2017年修正的《企业所得税法》第34条虽然规定：“企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以在计算应纳税所得额时减计收入”，但对购置用于节能节水等专用设备的投资额在计算应纳税所得额时按照何种比例减计收入尚无明确规定。

三、理想出路：我国能源效率法律规制的逻辑进路

为更加有效地应对气候变化，我国能源效率法律规制应结合能源效率法律规制实践，充分认识提高能源效率的重要性，以实现“政府管制型向市场主导型转变，他律型向自律型转变”。

(一)宏观路径：引入市场化机制，促进多元主体环境利益的衡平

建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系离不开市场机制作用的发挥。提高能源效率既是一个新技术研发、应用的过程，也是一个新制度激励、约束的过程，应充分发挥市场与政府的作用，同时完善政府治理和市场调节机制。但是，我国能源效率相关立法以政府管制为主导，对市场化制度的确认和应用不足。这导致市场主体对能源效率提高缺乏动力。为保障能源效率的提高，有效应对气候变化，在能源效率法律规制中需要综合发挥政府、市场和社会的作用。其原因在于：

首先，能源效率法律规制需要政府通过立法、制定能源效率标准、实行能源效率标识、环境影响评价制度等一系列强制性措施保障能源效率的提高，从而促进能源效率法律规制从“事后处置型向事先预防型转变”；需要政府对企业、行业协会和其它社会组织的行为进行监督，从而促进企业和其社会组织提高能源效率；需要政府发挥对能源效率法律规制的政策导向作用，创造有利的社会环境，激发企业、社会组织和公众提高能源效率的积极性。

其次，能源效率法律规制需要市场机制作用的发挥，以有效促进能源效率法律规制从“政府管制型向市场主导型转变”，如实行合同能源管理、节能自愿协议和能源需求侧管理等制度，使公众、企业和其它社会组织等与能源利益相关的各方主体能够按照市场经济规律获得应有的收益；需要通过市场激励作用的发挥，使公众、企业和其它社会组织主动改变能源生产和消费方式。

最后，能源效率法律规制需要社会作用的发挥，以有效促进能源效率法律规制从“他律型向自律型转变”。通过实施公众参与制度使公众加深对提高能源效率、有效应对气候变化的认识；使公众主动参与选择能源效率高的家用电器、参加能源需求侧管理等活动，选择有利于提高能源效率的能源消费方式；通过实施能源行业协会节能自律制度，使能源行业协会更好地发挥自律、服务、协调和监督功能，以保障行业协会内部成员有效提高能源效率。

(二)微观路径及对策：巩固完善能源效率法律规制方案

1.能源基本法及其他单行能源法的配套跟进

健全的能源效率立法对提高能源效率能起到规范、指引和促进作用。当前，我国能源效率相关立法尚处于起步阶段，需要结合经济、社会、法制环境和技术水平等现实因素在实践中不断调整和完善。有鉴于此，能源效率法律规制体系的健全显得尤为必要。

第一，尽快出台综合性能源基本法，并健全单行能源法。适当结合温室气体减量排放，有效应对气候变化和生态文明新时代建设的需要，尽快出台综合性的能源基本法——《能源法》。鉴于气候变化已成为人类社会可持续发展的巨大挑战，以及我国能源效率较低的现实，应在未来的《能源法》中将提高能源效率置于重要地位。这对我国提高能源效率、减少温室气体排放、有效应对气候变化、保障我国能源资源的可持续利用具有十分重要的意义。另外，加快制定核能、页岩气、原子能等主要能源领域的单行能源法，并修订《煤炭法》和《石油天然气法》等单行能源法，在不同能源单行法中对能源效率标准、提高能源效率方面的具体内容和制度等加以具体化。

第二，在未来《节约能源法》修订中应对能源效率的提高给予足够重视。首先，将提高能源效率作为该法的立法目标，并在具体条款中作出具体规定，以有效引导和鼓励不同社会主体调整生活方式及能源消费方式；其次，改变对工业、建筑、交通运输、公共机构、重点用能单位节能的鼓励和引导方式，使节能和提高能源效率活动成为这些领域行业和企业的义务；再次，抓紧制定工业、建筑、交通运输等领域主要耗能行业的节能技术政策、建筑节能规划、交通运输营运车船燃料消耗限值等，使这些领域的节能和提高能源效率的活动更具可操作性；最后，尽快制定工商业、建筑、交通运输、住宅等主要耗能领域的能源效率标准，以促进我国能源效率整体水平的逐步提高。

第三，相关立法应重视发挥能源效率在气候变化应对中的重要作用。一方面，在对《可再生能源法》《清洁生产促进法》和《循环经济促进法》等相关立法修订过程中，应重视提高能源效率，从而有效应对气候变化。另一方面，将气候变化应对相关政策和国家能源发展规划目标及时与我国能源效率相关立法相衔接，推动有关能源效率政策向立法转变。我国应对气候变化的相关政策和国家能源发展规划是对我国贯彻和实施气候变化应对以及能源战略的经验总结，这些政策和规划所提出的许多思路、目标和政策措施与我国温室气体的排放控制要求是相互契合的。因而我国能源效率法律规制应当及时跟进，将相关政策和规划提出的有效减少温室气体排放的措施转化为具体的法律制度。

2.能源效率市场化制度的优先确立

为更加有效地应对气候变化，实现气候变化背景下的能源效率法律规制由“政府管制型向市场主导型转变”，我国应优先确立能源效率市场化制度，以有效激励不同市场主体的积极性，其主要原因在于：

第一，建设清洁低碳、安全高效的现代能源体系离不开市场作用的发挥。在市场经济条件下，价值规律、优胜劣汰得到了充分体现，利益驱动着市场的运行，竞争决定着资源的配置，市场价格连接着生产者与消费者。市场经济的这些本质特征决定了能源效率法律规制必须反映经济规律，必须发挥市场的作用。通过优先确立能源效率市场化制度，激励企业开发新技术，从而将能源效率水平提高到政府规定的水平之上；鼓励社会公众选择能源效率高的能源效率产品，以减少高能耗产品在使用传统化石能源过程中带来的负外部效应。

第二，重新整合环境利益和经济利益，并形成新的利益合作机制，实现多元主体间环境利益的衡平化。能源效率法律规制会涉及不同地区、不同主体间利益的重新配置，而利益的重新配置将打破原有利益分配格局，不可避免地引起既有利益群体的不满和抵制。通过市场化制度可以重新整合各种利益资源，形成新的利益合作机制，从而不断减少既有利益存在的不合理空间，实现多元主体间环境利益的衡平化。

第三，由于我国地区经济发展不平衡，不同地区对能源效率提高的政治意愿、资金投入、能源效率管理水平以及能源效率水平等方面存在较大差异。只有借助“市场之手”，在不同地区间进行合理的利益补偿和成本分担机制，才能促进各地区经济社会的协调发展。唯有建立一体化的能源效率市场化制度，发现并推动利益合作机制的建立，才能为能源效率法律规制的改进提供物质保障。

因此，我国应优先确立能源效率市场化制度，激励不同市场主体的积极性，以有效应对气候变化。具体而言，应从以下几个方面优先确立能源效率市场化制度：

为了进一步检验经过响应面设计试验所获得的模型及其预测的最佳工艺条件的可靠性，在最佳工艺条件进行验证试验，并重复5次，结果及统计分析如表6所示：对于酵母固态发酵551H及552H，验证试验结果与预测结果差异性均不显著（P＞0.05）,因此，模型预测的最佳工艺参数适合实际应用。

第一，重视对相关能源效率市场化制度的确认和具体化。首先，对碳排放交易制度、节能自愿协议制度等在实践中已操作成熟的市场化制度，应通过立法加以确定；其次，对能源需求侧管理、合同能源管理等在相关立法中有所涉及的市场化制度进一步健全，以增强其在实践中的可操作性；最后，建立利益补偿和成本分担机制，弥补不同地区因提高能源效率或者对高能源效率项目投资中所暂时受到的损失。

第二，完善能源价格制度。首先，完善我国矿产资源有偿使用制度，如可以适当提高某些矿产资源取得价格，一定程度上减少能源企业对能源的过度开发利用，以提高能源效率。其次，逐步建立由市场决定能源价格的机制。要改变政府对能源价格过度干预以及部分能源企业对能源的垄断情况，逐步建立起能够反映市场供求关系和能源稀缺程度的价格机制。

第三，在重要能源领域打击垄断，鼓励市场竞争。当前我国有效的能源市场还未形成，因此对具备市场竞争条件的能源价格实行市场调节价，对处垄断环节的能源及重要能源价格实行政府定价或者政府指导价。待条件成熟后，再建立完全由市场决定的能源价格机制。

3.财税支持等制度的加强

对已有的能源效率管理方式，如财政支持、税收优惠和绿色金融等手段予以调整和创新，以促进企业和公众提高能源效率的积极性。

第一，在财政制度方面，首先要明确财政支持的对象，主要包括采用高能源效率的企业以及高能源效率产品，这不仅可以使企业积极投入资金、技术等手段提高能源效率，而且会促进公众选择高能源效率产品；另一方面，针对不同的补贴对象应当制定具体的补贴标准，在立法中加以明确、细化，增强财政补贴的稳定性、持续性和可预期性。

第二，在金融支持方面，构建绿色金融体系，逐步解决高能源效率企业和产品融资难、融资贵等问题，并且要强化企业和消费者的偏好，让其更加青睐高能源效率产品。如对能源效率产品进行低息贷款等多样化的能源效率激励措施，促进能源效率的提高。

第三，在税收优惠方面，通过实行税收优惠，鼓励企业和公众选择高能源效率产品。对于税收优惠，有的国家采取一般性规定，如规定对有关提高能源效率的各个方面、各个环节的税收实行全面优惠；有的国家则规定了具体的优惠税收种类，如针对高能源效率产品等实行免税。我国在能源效率立法中应采取一般性规定和具体性规定并存的模式，明确确定税收优惠的对象和标准，为有效提高能源效率提供实际性指导和帮助。

(三)构建“三位一体”的能源效率法律规制综合调整模式

为充分发挥政府、市场和社会在能源效率法律规制中的作用，从而保障能源效率的提高，以有效应对气候变化和促进生态文明新时代建设。我国应借鉴国外能源效率法律规制的有益经验，结合现有能源效率法律规制实践，构建“三位一体”的能源效率法律规制模式，对能源效率领域予以综合调整。具体而言，“三位一体”能源效率法律规制模式应包括能源效率政府管制法律制度、能源效率市场激励法律制度和能源效率社会调整法律制度。

第一，能源效率政府管制法律制度。政府管制制度通过命令和控制工具，禁止或限制企业和公众从事特定行为。所以，在能源效率法律规制中，能源效率政府管制法律制度的健全对于能源效率的提高是最为有效的方式，其包括能源价格制度、能源效率标识和能源效率标准制度、环境影响评价制度等制度。

第二，能源效率市场激励制度。提高能源效率是成本最低、环境最友好的减排手段，[4]应使其成为有利可图的赢利性活动，形成长效机制。而市场激励制度在诸多能源效率法律制度中最能够满足这种要求，因为“激励是一种对人类行为起诱导或驱动作用的力量，引导人们按照特定的方式调整自己的行为。”[5]因而构建能源效率市场激励法律制度对于提高能源效率的效果最为直接和明显，其主要包括合同能源管理、自愿节能协议、能源需求侧管理等制度。

第三，能源效率社会调整法律制度。社会调整方式可以有效弥补市场与政府失灵的不足，可以在政府、企业与各社会主体之间起到沟通与协调作用，并在很大程度上影响着政府与企业所追求目标的实现。因此，在能源效率法律规制中，社会调整法律制度的完善必不可少。根据调整主体的不同，能源效率社会调整法律制度应包括能源行业协会自治制度和公众的参与制度等。

气候变化背景下的能源效率法律规制，是以经济、社会和环境的可持续发展为目标，根据国家有关能源效率政策、法律、法规，从市场激励、政府管制、社会调整等不同角度对能源效率的提高进行规范、干预和制约的行为规范体系。因此，气候变化背景下能源效率法律规制选择政府管制、市场激励和社会调整“三位一体”的综合调整模式，能够使政府、企业和社会在提高能源效率方面的作用得到充分发挥，是有效应对气候变化的必然要求。