浅析中国古代的监察制度

余春枝

（广东海洋大学法政学院，广东 湛江 524088）

在中国古代，封建统治者出于维护封建专制统治、巩固皇权的目的，创设了一整套蕴藏着智慧和经验的监察制度。全面学习研究古代监察制度，对加强社会主义法治建设和监察体系构建，推进反腐工作的进一步深入，构建廉洁政府，有着十分重要的借鉴意义。

一、中国古代监察制度的历史沿革

（一）萌芽——春秋战国时期

监察制度在我国起源很早，最早可追溯到夏商周时期。但一般认为，我国古代的监察制度萌芽于春秋战国时期。春秋战国时期我国处于激烈的社会大变革中，经济、社会急剧变化。尤其是战国时，各诸侯国争战不休、政权更迭频繁、社会大动荡、阶级大分化。各国为了巩固中央集权、保护战争的胜利果实，打破了以往的世卿世禄制度，以官僚制度取而代之。出于对官僚任免考核等的需要，监察思想迅速萌发。最显著的特征就是当时出现了具有明显监察职能的御史官，据《史记》记载：“齐威王置酒后宫，召髡赐之酒，问曰：‘先生能饮几何而醉?’……对曰：‘赐酒大王在前，执法在傍，御史在后，髡恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉矣?’”由此可见，那时的御史官已经具备监督、监察的职能，但还没有出现专门的监察机构和独立的监察法规，所以春秋战国时期只可视为我国监察制度的萌芽时期。

（二）形成——秦汉时期

公元前221年，秦统一六国，建立了中国历史上第一个中央高度集权的封建君主专制国家。秦朝为了进一步巩固战后成果，加强中央集权统治，建立起一套完整的从中央到地方的监察体系。在中央设置御史府作为中央监察机关，御史府的长官为御史大夫，主要负责监察百官，御史大夫下设御史中丞、御史丞和侍御史，各有不同分工；在地方上置监郡御史负责地方官员的监察事务。汉承秦制，两汉不仅继承了秦朝的监察制度，还在很多方面进行了改革完善。汉朝改革了中央监察机关御史府的领导体制，将御史府从行政系统逐渐剥离出来成为更加独立的监察机关；汉武帝时设立了司隶校尉，负责对京畿及其周边地区的监察控制。在地方监察方面，汉初基本沿用了秦朝的做法，在地方设置监郡御史。到了汉武帝时期，为了加强中央对地方的控制，废除了地方的监郡御史，重新设置固定的十三部御史，负责对地方百官的监察工作。除此之外，西汉还出现了我国最早的监察法规《六条问事》。秦汉时期的一系列举措标志着我国古代监察制度已基本确立。

（三）发展——魏晋南北朝至隋唐

三国两晋南北朝时期是中国历史上秦统一之后的一个大分裂、大动乱、民族大融合时代。这一时期政局动荡、豪强世家势力不断上升，对皇权构成了一定程度的威胁。为了巩固皇权、加强中央集权，魏晋南北朝的统治者十分重视监察机关的设置与对监察体制的完善，促使中国古代的监察制度不断向前发展和成熟。魏晋南北朝时期御史台从少府脱离出来，成为皇帝名下直接掌控的独立性监察机构；御史台监察职权扩大，监察的范围和对象愈加广泛，“自皇太子以下无所不纠”；刺史和司隶校尉仍然有监察职责，但转化为地方行政长官。在这历史时期，作为监察制度另一体现的谏官组织开始系统化规范化。谏官的主要职责是纠正君主、谏言得失，它与御史台共同构成了中央监察制度的整体。

隋唐时期是中国古代封建社会的鼎盛时期，监察制度在这一时期也有了重大进步并日趋完备和成熟。隋朝初年继续沿用前朝的基本制度规定，仍以御史台为中央监察机构。隋炀帝时，进一步改革中央政府机构，增设司隶台、谒者台，与御史台并称“三台”，独立行使监察职权。此外，负责献纳谏正的言谏组织也得到空前发展。到了唐朝，御史台仍是最高中央监察机构，下设台院、殿院和察院，“三院”各有不同的职责范围，监察职能分工进一步严密和明确。此时的谏议组织分属中书门下两省，设左右谏议大夫、补缺、拾遗之职，合称谏院，形成了台谏并立的局面。隋唐以监察机构和谏议组织相互补充，加强了中央行政监察制度在议政、决策过程中的作用。尤其是唐朝前期大臣们谏议成风，帝王善于纳谏，成为一时的历史佳话。

（四）完备——宋元明清

宋朝的监察制度上承隋唐两代，下启元明清三代，是古代监察制度强化完善的重要历史时期。宋朝的中央监察系统基本沿用隋唐时期的做法，御史台下设“三院”，但御史台三院出现了合并趋势。宋神宗元丰改制后，台院职能逐渐被并入殿院和察院。宋朝的地方监察体系变化颇多，增设通判一职，专门监察地方长官，并且在地方各路先后设置转运司、提点刑狱司和提举常平司，各司各自为政，直接对中央负责，种种举措使地方监察系统更加完善和严密。

元朝作为少数民族建立的政权，也并非一个奉法为治的朝代，在监察制度上的建树较少，但也有一些变化，如取消谏官对皇帝的监督，真正实施“台谏合一”，进一步扩大了御史官的职权等。

明清时期是我国古代中央集权发展到巅峰的时期。明朝统治者为了促使国家机器更加高效有序地运转，在监察制度方面又进行了一系列的深化改革。具体内容有：中央上将御史台改为都察院，罢谏院；创设“六科给事中”为独立监察系统，实行对中央六部业务对口的监察；地方上设十三道监察御史和各省提刑按察使，负责考察地方吏治。这就使从中央到地方的各级官吏都处于严密的监督之下。

到了清朝，在吸取历代王朝经验和教训的基础上，建立了更为完备成熟的监察机构和监察体系。清朝统治者将“六科给事中”并入于都察院，地方上将十三道监察御史增改为十五道监察御史，“六科给事中”和十五道监察御史合称为“科道”，分别负责对内外官员进行监察。不仅如此，清朝还颁布了我国古代最为完整成熟的一部监察法典《钦定台规》。至此，我国古代的监察制度发展到了鼎盛时期。

二、中国古代监察制度的特点

中国古代监察制度历经两千多年的沧桑变化，形成了鲜明的自身特色，尤其是其具有垂直独立的监察系统、完善的监察法律法规、严格选任监察官员等特点，虽经岁月的洗礼仍熠熠生辉。

（一）垂直独立的监察系统

单线垂直的监察体系自秦朝确立监察制度之后就初步形成。两汉时期，监察机构与行政系统进一步分离，汉武帝时更将全国划分为十三个监察区，各区域设刺史一名直接对皇帝负责，为天子的“耳目”。延至魏晋时，御史台从行政体系中完全独立，直接听命于皇帝，真正成为了独立的监察机关，以后历代基本沿用这样的做法。这样的设计使得监察机构和行政机构分离、监察官员和行政官员分离，从而保证了监察权力的独立运作，监察机构能少受或不受除皇权外其他权力的干扰，有利于监察机关和监察官员更高效、独立地行使监察权。

（二）完善监察法律法规

历朝统治者出于需要，普遍授予监察机构和检察官员广泛而实际的权力。宋朝时，监察官员甚至可以“风闻弹人”，但权力得不到约束必然导致腐败。因此，历朝统治者为了防止监察职权的滥用，都比较重视监察法律法规的制定和遵守。如前述西汉时制定的《六条问事》和清朝时颁布的《钦定台规》，就是其中的代表。有些朝代虽然没有制定专门的监察法规，但是在当时的律令中均可发现对监察官员进行约束的相关条文，如秦朝的《秦律》、宋朝的《考课令》等。

这一系列法律法规明确规定了各级监察机构和监察官员的权责，使监察工作的开展有法可依、有章可循，避免了履职的随意性，有效地对监察官员进行监督，一定程度上保证了监察队伍的清正廉明，因此为历代所继承和发展。

（三）严格选任监察官员

监察官是治官之官，监察效能的有效发挥和检察队伍的可靠性很大程度上取决于监察官员的素质。因此，历朝统治者都非常注重监察官的遴选。古代监察官员的选任标准可分为三点：第一，注重个人品德修养，一般都把“嫉恶如仇”“秉公执法”“铁面无私”等列为选拔监察官吏的重要条件。第二，强调个人的才学，选拔官员时通常需要经过严格的考核，通过后方能获得官职。通过者往往都是学识渊博、博古通今、思维敏捷之人。第三，注重官员的实际工作能力和基层工作经验，例如宋朝时就规定监察御史必须有连续担任两年县令的经验。除此之外，在成为监察官员之后，历朝也非常重视对其进行考核，进一步加强管理。

现今，我国正处于深化国家监察体制改革新的起点。在过去的一年里，监察体制改革成效初显，构建了集中统一、权威高效的国家监察体系，出台了《中华人民共和国监察法》，进一步筑牢了“不敢腐、不能腐、不想腐”的堤坝，把权力关进笼子里。但同时也要看到，监察体制改革仍要不断推向前进，如监察法律法规体系的构建、监察队伍的建设、各项协调机制的完善等。鉴古明今，中国古代监察制度传承千年，经过历代不断的探索与完善，逐渐形成了一套严密的监察权力运行体系和管理措施，虽然古代监察制度诞生的最根本目的是为君王服务，是维护封建专制皇权。但不可否认，其在整饬吏治、维持古代社会秩序等方面发挥着积极的作用，也一定程度缓解了古代社会的阶级矛盾，为社会的稳定和发展作出了重大贡献。因此，研究古代监察制度，我们可以“取其精华，去其糟粕”，寻找我国古代监察制度中的历史智慧，并在实践中结合我国的具体国情，进一步推进国家监察体制改革。