官民合作与低度满足：传统乡村社会公共服务的双轨供给

李有学

（河南大学地方政府与社会治理研究所，河南开封 475001）

为本国国民提供基本的公共服务既是政府的责任与义务，也是政府权威社会化与获得政权合法性的主要渠道。伴随着现代社会与工业化进程，公共服务的概念、价值与理念逐渐成为学术讨论的中心议题，也开始成为政府公共政策的价值追求。中国传统社会并没有提出明确的公共服务思想，不过在传统文化中依然存在很多与现代公共服务思想相近的社会保障或者慈善观念。有学者认为，大同社会论、社会互助论、后备仓储论和社会救济论构成了中国传统社会保障的思想基础[1]；也有学者从传统文化出发，指出西周以来的民本思想、儒家的仁义学说、佛家的慈悲观念与因果报应思想、民间善书所宣扬的道教思想等构成了中国古代社会慈善观念的观念基础[2]。

传统中国社会是以农耕为主的农业文明，小农经济是封建王朝的经济基础，同时也造就了传统社会的封闭性与散乱性，马克思曾经用“马铃薯社会”[3]的比喻来总结传统社会的结构性特征与原子化形态。自从秦朝实行郡县制以来，每一个封建王朝都构建了高度完备和集权的官僚体系来实现对国家的政治统治，但是这种小农的经济形态与社会结构成为一种统治障碍，造成官僚统治对基层社会的低度整合状态。另外，以农业税为主要财政收入不可能支撑庞大的帝国政治发展的要求，这样就造成了所谓的“皇权不下县”[4]的治理状态，因此传统社会呈现出双轨政治的统治状态：“一是由皇帝、职业官僚组成的政治系统，一是由民间统治阶级和民众构成的社会系统”[5]。政治系统的功能主要是维持国家的政治统治，并保持对社会资源的汲取；社会系统则在事实上与人民的日常生活发生更为紧密的联系，并在相当程度上成为上层政治系统的替代和代理。尽管两种系统在结构与功能上存在分化与差异，但是在实现对人民的统治这个目标上则是相同的，因此，基于国家治理的需要，两种系统也会在一定程度上满足人民对公共服务与公共产品的需求。事实上，在漫长的农业封建社会，各个朝代的政权基于安抚臣民、维护统治的政治需要，在不同程度上都为老百姓提供了各种公共产品。同样，民间的统治阶级也在政府的许可范围内提供了有限的公共服务来满足民众的公共需求。这样，两种系统提供的公共服务构成了传统中国社会公共服务供给的两个体系，即政治系统形成的“官方”供给体系和社会系统构成的“民间”供给体系。

一、公共服务的官方供给：最低限度的公共供给

中国传统文化中蕴含着深厚的天道观念与天人感应思想，皇帝自称“天子”，代替上天掌管人间社会，也就天然地具有保护臣民、安抚民众的先天责任与义务，因此为老百姓提供官方保护与保障就成为历代王朝必须执行的“仁政”，这样政府也就理所当然地成为提供公共产品与公共服务的责任主体。不过“以农立国”与“重农抑商”的公共政策在稳定了政府财政收入的基础上也造成政府财政资金来源的狭窄与汲取的不足，这在事实上限制了政府的公共服务能力与公共产品供给能力，决定了传统政府只能提供与国家统治紧密相关的低水平的防御性公共服务与公共产品。这些公共服务与公共产品突出表现在三个方面：一是基于弱势群体的社会救助；二是基于灾害预防的生存保障；三是基于农业生产与发展的基础设施与公共工程建设等。

（一）基于弱势群体的社会救助

每个国家在社会发展的不同阶段和时期都会存在大量的弱势群体和不幸人群，这些群体是最需要救济和救助的对象，中国古代将这样的群体称之为“鳏寡孤独”，针对这些人群提供的公共福利产品被称为“养恤”，为这样的人群提供必需的生活品，保障其基本的生存权利是政府“仁政”之所在，“圣恩”之所显。历代王朝在弱势群体的救助方面都很重视，形成了有组织、有制度、有经费的政策体系。针对鳏寡孤独废疾者设立了各种救济机构，如唐代设立的病房、悲田院；宋代的福田院、养济院、居养院；明代的养济院、孤老院等，针对被父母抛弃的婴儿设立的救助机构如宋代的慈幼局、明清时期的育婴堂等，这些机构均是官方设立，由政府拨付经费，实行严格的管理。此外还有给老年人提供的优待政策，如食物性供给与免除徭役、处罚与刑罚，明朝朱元璋曾经颁发诏令规定“贫民年八十以上者，月给米五斗，酒三斗，肉五斤；年九十以上，岁加帛一匹，絮一斤；有田产者罢给米”[6]。针对贫困无家而亡者设立漏泽院、葬善堂等，实现理丧恤葬。

官办的社会救助机构具有很多的保障功能，并在社会救助中扮演了制度兜底的防御性角色，体现出“老吾老以及人之老，幼吾幼以及人之幼”的道德关怀与慈善伦理。尽管各个朝代的相关组织机构与制度设立有差异，其本质目的也是为了实现国家的长治久安，但都在一定程度上为社会提供了必需的公共服务，是老百姓生存安全的基本保障。

（二）基于灾害预防的生存保障

中国古代灾害频发，小农经济的抗风险能力很弱，每一次灾害的出现必然带来粮食的减少与饥荒、贫困的增加与人口死亡率的提高，甚至是社会秩序的动荡与王朝的覆灭，历史上几乎所有的农民起义都是以自然灾荒为背景发生的。古代思想家董仲舒曾提出所谓的“灾异说”，认为“凡灾异之本，尽生于国家之失。国家之失乃始萌芽，而天出灾异以谴告之；遣告之而不知变，乃见怪异以惊骇之，惊骇之尚不知畏恐，其殃咎乃至。以此见天意之仁而不欲陷人也。谨案灾异以见天意”[7]。因此，为了维护社会秩序与政治统治，历代统治者在思想和事实层面都会积极应对各种灾害，采取灾害预防和灾后救济，以防止天谴和民变。

对自然灾害与社会危害的深刻认识，促进历代王朝都主动执行了备荒、救荒的政策与措施，设置了赈灾恤民的组织机构以及程序措施等。首先，历代王朝都建立了以“仓储”为主的防御性粮食仓储机构，以此应对未来可能出现的社会风险，提高王朝与社会的防范风险的能力，降低荒歉之年的社会损失，增强黎民的生存能力与抗风险能力。最早的备荒救荒机构是春秋战国时就设立的“常平仓”，其后如常满仓、广惠仓、济农仓、惠民仓、丰储仓、裕备仓等，都是政府采用各种方法从社会获取粮食进行储藏管理而设立的粮食管理机构。其次，赈灾在各个王朝已经是一种制度化的行政活动，突出表现在赈灾工作的严密的程序化操作规范：报灾——堪灾——审户——放赈等。最后赈灾恤民的救助方式呈现多样化，主要有赈济、调粟、借贷、蠲缓、工赈、资送等。这些救助方式呈现出食物性、货币性、减免性与放贷性等多种内容与特点。显然，完备的荒政只能建立在脆弱的公共财政基础之上，导致这些公共供给受制于资源约束，呈现出供给水平低、效用程度低的特点，但是从最低生存保障角度而言，这样的公共产品达到了保民生的基础目标，同时也为农业生产的可持续性提供了足够的劳动力资源，自然也实现了“得民养民”的伦理观念。

（三）基于农业生产与发展的基础设施与公共工程建设

传统社会，封建王朝主要是以农立国，为了稳定社会秩序与财政税源，都非常重视农业的生产和发展，而农业的生产与发展需要丰富的劳动力资源和优良的耕种条件，如果说救灾恤民的措施保证了前者，那么政府积极修建大型的基础设施与公共工程则是后者的保障，这也是政府提供的公共产品的一部分。

以治水为例，良好的水利条件是保证农业顺利生产的前提条件，中国古代就有治水的传统[8]。据史料记载，中国古代社会，历代政府都会组织大型的治水工程，改善农田水利系统，降低灾害频率及造成的损失。同时，设有专门的水利官员，掌管全国河湖水利的治理与农田灌溉排水等事项，从唐代开始，我国就形成了中央总举、地方自营的治水机制。在秦代，我国就修建了举世闻名的都江堰和郑国渠水利枢纽工程，使秦国的大部分荒地变成了良田；汉代兴建的漕渠，使沿河两岸土地受益；历代政府对黄河、长江的治理，减少了两岸的农田损失，增强了农民的防御能力。不过修建大型的水利工程需要大量的人力物力，这样不仅增加了民众的税负，也加重了老百姓的劳役，民不聊生，“据资料记载，在中国古代社会，历代官府组织的治水工程，尤其是治理黄河、长江，开掘运河、潜河等大型工程，官府往往严课急征，调发民夫少则数千，多则数万、十多万人”[9]。例如，为了治理黄河，明代洪武八年，诏发3 万；永乐八年，发民10 万；弘治三年，役夫25 万；嘉靖年间，役夫14 万；万历年间，役夫30 万等，很多地方志书中都有这样的治河役夫的历史记载。生产受限的农业经济与集权的政治专制导致传统封建王朝经常陷入一种公共服务的怪圈：为了公共利益兴建的公共工程最后却往往导致公共利益受损，这表明政府提供公共基础设施或公共工程这样的公共产品本质上更是一种政治行动，并不因为政府的善治意图而结出善果。

二、公共服务的民间供给：有限满足的公共供给

小农经济有限的生产与发展决定了农业提供的物质财富的增长性不足，而且过度依赖农业税收也造成公共财政的制度性风险，这意味着每一个封建王朝都面临财政收入及其增长性不足的困境。专制统治的制度本色决定了每一个王朝都会有意识地将从百姓手中获取的财税资源主要应用于官僚体系的供养与政权的维持。这样一来，尽管每一个王朝也会秉持伦理精神与政治需要而提供各种各样的公共服务与产品，但是这种公共供给表现出明显的有限性与低水平性，因此单纯依靠政府的公共供给往往无法满足社会的公共需求，要进一步提高公共服务与产品的供给水平，就必须依靠其他的社会力量，动员更多的社会资源。这样就构成了公共服务与产品供给的民间供给体系。

从古至今，我国像西方国家一样也存在着城乡的地域分野，不过与西方城乡二元结构不同的是，我国古代的城市是一种农业性城市，“在古代中国，城市和乡村具有一体性趋向，但又有不同功能，并在国家整体中居于不同地位，形成了政治功能突出的城市与作为全社会经济支撑的乡村并存于大一统社会的城乡格局。这一格局是适应大一统社会的专制统治需要形成的”[10]。城市是专制统治的堡垒，是国家政治、经济与文化的中心，保障城市公共需求才能保证统治中心的稳定，因此，政府更愿意将有限的公共资源投放到城市社会。事实上，上述各类社会保障机构和慈善机构基本上都以城市为中心设置。除了官办公共服务与公共产品以外，城市社会也存在民间的公共供给。例如，宗教组织提供的公共服务。佛教在中国慈善事业方面有很大影响，不仅提供了普渡众生的救世教义，佛教寺院也通过积极募捐，开办公益设施如悲田院、漏泽院、居养院、安济坊等，甚至从事教育与地方建设等活动。此外城市中的商人以业缘或者地缘关系成立的会馆堂所，城市士绅精英阶层义务输纳成立的慈善组织、百姓自愿组成的会社组织等都在一定程度和范围提供了相应的公共服务与产品。

然而，农耕文明是我国文明的根本特点，是决定王朝更替的关键性因素，乡村社会是中国历史发展的出发点，因此，在乡村化的城市中由政府或者民间提供的极其有限的公共服务与公共产品，仅仅只是我国传统社会公共服务与产品供给的一个方面，而真正能够代表我国传统社会时期公共服务与产品本质特征的是乡村社会中的公共服务与产品的供给。虽然国家与社会的决然分开是不可能的，但是缓慢而稳定的农耕文明的演化与国家政治的变化过程中，国家与乡村社会基本上处于相互隔离的状态，位于上层的国家只保持着对乡村社会的低度整合，国家治理能力与财政能力的局限性与乡村社会的广域性与分散性导致“自上而下的国家权力没有也不可能全面介入以小农经济为基础的分散性日常社会生活”[10]。当然这并不表示国家完全放弃了对乡村社会的治理，事实上历代王朝政权都很重视“从县衙门到每家大门之间的一段情形”[11]，都建立了严密完善的官治体系即“乡里制度”[12]，这既是国家在乡村社会设立的基层行政管理体制，同时也构成了乡村社会公共服务与产品供给的制度环境。不过“乡里制度”的本质功能是实现对乡村社会的政治控制与经济税收，而乡村社会需要的公共服务则是其有心却无力提供的。当国家无力也无法实现对乡村社会所需要的公共服务与产品的制度化供给，而乡村社会的公共服务需求又客观存在时，寻找乡村社会的自有资源则是最优选择。基于政治与经济的二重考虑，传统时期的国家主要通过乡村社会既有的与国家权威及利益具有一致性的地方权威来实现对乡村社会的治理以及公共服务的供给。

在乡村社会中，最符合这一要求的是乡绅阶层与宗族组织，乡绅阶层是获得功名的地方精英，其本身就是国家官僚体系的制度外构成。而宗族组织又是家国同构、忠孝相通的社会基础，在组织、权威、精神层面都与国家具有高度的同构性，这样乡绅阶层与宗族组织就成为勾连政权与乡村社会、沟通国家与农民的特殊整合因子。乡绅阶层与宗族组织利用自身优势完成国家对乡村社会的整合与治理，同时也通过制度外的、非正式的合作供给机制实现乡村社会对公共服务的需求。

乡绅是传统社会中的地方精英，是乡村社会在土地、权力、声望等方面都具有明显优势的特殊而重要的社会阶层，将政府的行政权与社会的自治权融为一体成为乡村社会的实际统治者。因此，“旧中国官吏以士绅家族为收捐征税的媒介。同样，士绅也给农民做中间人，他们在执行官吏压迫农民的任务时，也能减轻些官员的压迫。地方官吏在应付水灾、饥荒或早期叛乱以及众多的次要案件和公共建筑工程时，都要靠士绅的帮助。他们是平民大众与官方之间的缓冲阶层”[13]。乡绅阶层所具有的各种优势并不会自动带给地方权威，其合法性权威也不是来源于国家的正式授权，而是来源于乡村社会既有的文化网络之中，这种权威的社会化来源意味着乡绅阶层只有主动承担公共责任，为地方社会提供更多的公共服务，在积极实现地方共同利益的过程中才能获得社会认同，进而实现自身利益最大化。这样，与乡村生产生活密切相关的公共服务就成为乡绅精英实践公共责任、获取公共权威的主要途径。这些途径主要有“兴办地方学务，设馆授徒，修建社学、义学、维修馆学校舍、贡院，修撰地方志等；经营地方公产，如育婴堂、恤扶局、粥厂、义仓、社仓等；管理地方公务，水利、桥梁、津渡的工程建设以及教化、治安、司法、田赋、税收、礼仪等”[14]。杜赞奇在《文化、权力与国家》一书中，引用《望都县志》中的人物传记列举了清朝时期共计41 位乡绅的慈善义举，主要包括兴建或修葺庙宇9 起、调节争端8 起、灾荒时散粮赈济6 起、修桥补路5 起、建学4 起、组织武装自卫4 起、治病救人3 起以及其他6 起[15]。尽管杜赞奇的引用目的在于说明乡绅对宗教活动的参与，但是这本身说明乡绅阶层主要是扮演决策者、组织者、投资者的重要角色，为乡村社会提供公共服务与公共产品。

家族与宗族是中国固有的历史状态和传统色彩，中国人“只有家族主义和宗族主义，而没有国族主义”[16]。宗族组织获得了农民的高度认同，并成为农民的组织化行动单位，也正是宗族组织实现了乡村社会的结构化，形成了家——族——国的结构秩序，进而成为官治以外的国家治理乡村社会的治理主体，而在国家无力和无意提供乡村社会的公共服务与公共产品时，宗族组织也成为乡村社会公共服务的自我供给主体。宗族组织之所以能够成为公共服务的自我供给主体还在于其自身所具有的不可替代的优势。一是资源优势。每一个宗族都有属于集体所有的学田、庙田、族田等资产，这些宗族资产带来的收益成为宗族提供公共服务的经济基础；二是组织优势。宗族组织通常形成了以族谱、族产、族长、族规为主要内容的组织制度，构成了宗族提供公共服务的组织保证；三是行动优势。地缘建构了乡村社会的封闭性，保证了公共服务的内部性，家族性建构了乡村社会“亲密无间”的熟人状态，这种状态避免了搭便车现象，既保证了村民的公共参与和相互监督，又能够降低村落公共事务协商的交易成本。四是价值优势。宗族在长期缓慢的社会变迁发展过程中积累的观念意识发挥了它独特的社会价值，而这些意识又往往成为宗族的核心价值观念，约束与规范了农民的公共生活与公共行为，产生了持续的“守望相助”“同族相恤”的公共整合力。

宗族组织的自身优势使之不仅能够实现政治性的治理功能，如催收赋税、征发徭役等，更主要的是使之能够在社会性的乡村公共服务供给方面发挥主体作用，为乡村社会提供诸如安全、教育、赡养、文化、基础设施等方面的公共需求。第一，捍卫乡里、保境安民的社会安全功能。很多朝代的乡村宗族都主动承担安民缉盗、防卫治安的功能，以保证族众乡民的人身财产安全。对外抵抗侵扰，保护乡里安全，对内调节纠纷，奖惩督查。魏晋南北朝时期的坞堡是由宗族建立的军事堡垒，其目的在于聚族自保，对抗外来武力侵扰。宋代民间自保武装普遍存在，乡村豪强纠合乡族，捍卫乡曲。明清时期，“练团必先练族”已经成为基本共识，宗族与保甲、团练建立了紧密联系，乡兵或乡勇也是族兵，是反抗起义军、盗匪的乡村主力。第二，赡养救助、扶幼养弱的社会救助功能。宗族救助是几乎各个朝代乡村宗族共有的活动，赈济让财、抚养孤幼、侍寡养老等是宗族内部经常性的活动，很多就是族规家训的基本内容，这种宗族集体行动在很大程度上实现了保障贫弱的基本功能。两汉时期，通财互助以捐助与分施为基本方式，《四月民令》记载救恤宗族成员已成为宗族的定期活动。北宋时期公有族田制度化下出现义庄制救助。宗族经常是强大的经济实体，每一个宗族都有族产、族田、义田、祭田等宗族公共产业，在宗族公产基础上设立的社仓、义仓等不仅能够调节宗族贫富差距，而且也突破村落宗族的边界，参与到地方性社会的救济、赈灾和公益事业中，这在许多地方志中多有记载。第三，经纶济世、改善民生的社会服务功能。宗族组织的社会服务功能更多表现在延续传统文化、建设公共工程、开办私学教育、兴办慈善事业等方面。宗族的族规、家训经常自觉地与传统文化、国家要求等联系起来，基本上以尊礼守法、敬宗忠君为主要内容，强调仁、义、礼、智、信、忠、孝等文化价值，既满足国家教化需要，又实现传统文化传承。此外，以教育为例，宗族组织基于宗族的名望、地位、财富等长远考虑，非常重视族人教育，经常以宗族名义开办族学、义塾教育本族子弟，以期学而优则仕，光宗耀祖，既保持家族兴盛，又促进地方教育发展与国家人才培养。

多数情况下，乡村绅士精英本身也是宗族组织的核心人员，负责宗族与乡村公共事务的决策与组织，这样绅士阶层与宗族组织在事实上承担并主导了乡村社会中的公共服务与公共产品的供给，而国家只是默认并给予辅助。除此之外，封建社会后期，互助性自治组织供给成为乡村第三种民间供给机制，而且数量逐步增多。基于“出入相扶，守望相助”的传统，乡里百姓自发形成了许多民间自治组织。例如，乡约组织在没有被官方俘获之前就是一种利民、惠民的自治组织，其目的是形成互助、互敬、互爱、互守的社会秩序，宋代吕氏乡约规定约中人必须遵循“德业相助、过失相规、礼俗相交、患难相恤”的规程。其他类似的组织如义仓、善堂等也具有民间自治性质，只是后来逐渐被官方认可并在乡村社会普遍推广。除了被官方与宗族认可并主导形成的互助组织以外，民间社会还有村民自发成立的“社”“会”等基层自治组织，如汉代的“单”“田社”，元代的“锄社”，唐代的“社邑”“渠社”，宋代的“粥局”，明清时期的水会、救火会、老人会以及各个朝代的民间宗教组织等，以“锄社”为例，社内成员彼此“自相率领，乐事趋功，无有偷惰，间有病患之家，共力锄之，故苗无荒秽，岁皆丰熟，秋成之后，琢蹄盂酒，递相犒劳，名为锄社，甚可效也”[17]。语言之间描绘了互帮互助的“自治”景象。所有这些民间自治组织在小农经济生存能力低下的现实情境下，为乡村社会的生存与延续提供了一定的互帮、互助、互济、互爱的基础性保障。

总结而言，无论在城市还是在乡村，都形成了公共服务的民间供给体系。尤其在代表传统社会特征的乡村社会，乡绅阶层、宗族组织与自治组织形成了乡村社会公共服务供给的三种基础力量，在国家治理能力与供给能力不足的情况下，为乡村的农民提供了最低限度的经济上的保障、生活上的救助与精神上的依托，满足了乡村社会的公共需求，调整了国家与社会之间的关系，稳定了社会秩序。

三、结 语

在中国传统社会，公共服务与产品的供给呈现出明显的有限性、保障性、防御性特征，是一种镶嵌于传统文化之中的伦理型公共服务供给，这种公共供给的目的不是为了人民生活得更好，而是为了避免人民生活得更差；不是为了百姓生活有更好的发展与提升，而是为了降低百姓生活的风险，维持百姓的最低生存能力。

传统社会尤其在乡村社会层面，国家与社会保持着低度整合态势，国家的有限政治主要用于专制统治，而公共服务与产品的供给并不是传统国家的公共职能与公共责任，这或许是传统国家都是“小政府”的重要原因所在，因此所谓的公共服务的官方供给更多是基于仁爱、慈悲、道义等传统精神的伦理行动。这种公共服务在传统国家财政能力与治理能力的限制下，只能是有限的公共供给，更多时候是以食物性的非货币化的状态存在的。

不过，国家能力的不足反倒形成了一种有利于社会的制度环境，成全了社会层面的公共服务供给。相比之下，公共服务的民间供给作为一种制度外的供给机制扮演了比官方供给更为重要的角色，这表明，社会本身一直存在着一种自我供给体系，尽管这种自我供给体系具有明显的封闭性与区域性的特点，但是它毕竟保证了乡村公共服务的必要供给，维系了乡村社会生活共同体的生存、安全与秩序。