法治社会中警察行政执法的程序控制

谢思格

广东工业大学政法学院 广东广州 510520

一、文献回顾

纵观国内外研究现状，学术界对警察权行使控制的研究已取得一定的成果。随着国家治理体系和治理能力的现代化以及公民对警察权的日益关注，我国警察制度体系也不断完善发展。对警察权理论与警察制度体系的研究始于西方国家，现代警察管理体制的雏形诞生于公元1600年至1830年，至今，西方国家已形成了以警察任务为配置依据，完整明晰地授予警察权和发起警察权的法律法规和相应的法律解释及理论学说。

与西方发达国家相比，我国对警察权的理论研究起步较晚。目前，我国对警察权控制和规范的理论研究仍处于发展阶段，在警察权运作的程序性控制方面的研究有较大发展空间。北京大学陈兴良教授根据我国现有警察权设置的特征，认为在警察机关行使刑事侦查权时要严格对权力进行限制和控制，构造警察权合理行使规范，强调控辩平衡和司法审查。我国学者在进行警察权剖析时，多立足于人权和法治的层面探讨规制警察权的法律路径。

在推进和实现国家治理体系和治理能力现代化目标的进程中，规范警察权行使，平衡警察权与公民权之间的关系，使警察权良性运作，有利于化解社会矛盾与纠纷，提升公安机关社会治理能力，为维护社会安定提供坚实的基础。

二、我国警察行政权程序立法的历史演进

我国警察权行使的法律规范发展起步较晚，新中国成立后，于1957年6月25日颁布《中华人民共和国人民警察条例》规范警察权，直至1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第12次会议通过《中华人民共和国人民警察法》，我国首部关于警察权的法律诞生。而后的17年间，我国一直沿用该法律对警察权的行使进行规范，并加以限制，直至2012年10月26日，我国通过并公布自2013年1月1日起施行《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国人民警察法〉的决定》，第一次对警察法进行修订；2016年12月1日，我国制定并公布了《中华人民共和国人民警察法（修订草案稿）》，公开向人民征求意见。修订草案稿新增5条内容，在注重限制警察权力行使的同时亦关注对人民警察权益保障制度。修改的亮点表现在规定了警察队伍建设的基本原则和执法应当遵守的原则，在一定程度上细化了警察职责并强化了执法程序意识，同时规定了用枪管理规范。2003年8月，公安部发布了《公安机关办理行政案件程序规定》，详细规定了公安机关具体执法程序。同时，公安部也加大了程序立法的力度，于2004年1月1日起施行的《公安机关办理行政案件程序规定》与《公安机关办理刑事案件程序规定》、《公安机关办理复议案件程序规定》一起构成了我国较完整的执法办案程序体系。

三、法治社会警察行政权的法律定位

《中华人民共和国人民警察法》第二条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”同时，《中华人民共和国刑事诉讼法》第三条规定：“对刑事案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审，由公安机关负责”。我国2016年制定的《中华人民共和国人民警察法》修订草案稿第二条规定“人民警察是公安机关中依法履行治安行政执法和刑事司法职能的工作人员”，法律文本之中关于警察权的职责可概括为保卫国家安全、维护社会秩序、保护公民的人身自由与财产安全、惩治违法犯罪。

在研究警察权行使的程序控制问题之前，首先需理清警察权的具体内涵。总体上可归结为：第一，警察权是国家权力的重要组成部分，具有强制性。根据马克思主义学说，警察权是统治阶级为了维护专政统治，维护国家安全与社会稳定秩序的具有武装性质的国家强制力量。第二，警察权具有法定性。警察权的权力来源于宪法和法律的规定，国家通过宪法和法律对警察权的具体内容、具体行使等进行授权，同时，也对警察权的权限范围、行使程序等进行限权。第三，警察权是一种行政权。根据相关法律规定可见，警察职权是警察权的具体化，警察权是警察行政职权与警察刑事职权的统一，是履行警察刑事职能和行政管理职能时所运用的权力。关于警察刑事侦查权的性质界定，学术界尚存行政权与司法权的分歧，然而司法权与行政权相比，具有被动性、中立性、独立性和终局性等特征，因此，刑事侦查权也具有行政权的性质。

司法权的被动性表现在“不告不理”原则，即司法权在行使过程中只能根据当事人的申请进行裁决，而不能主动启动司法程序。而刑事侦查权要求司法警察依据职权主动行使权力，积极高效地履行职责，追究犯罪活动。再而，司法机关被动地进行裁判活动，目的在于维持司法权的中立性、独立性与公信力，使控辩双方处于平等地位，追求公正。而刑事侦查权要求警察立足政府角度，代表政府一方对破坏社会秩序与侵犯公民人身或财产安全的行为进行侦查，更倾向于追求效率；司法裁判作为保障社会安稳的最后防线，具有终局性，以判决的确定力表征。而刑事侦查权作为刑事诉讼的起始阶段，司法警察对犯罪嫌疑人的财产或人身采取强制措施前，必须由检察院或法院决定执行，不能单独作最终决定执行。

如前所述，警察权是依据宪法和法律规定，实施警务活动，履行保卫国家安全、维护社会秩序、保护公民权益、惩治违法犯罪职责并以国家强制力为后盾的行政权。

四、法治社会警察行政权运作的价值追求

警察行政权是一项最重要、最典型的国家公权力，而且是一种范围最广、影响最大、强制性最强的国家权力，其是否合法正当行使直接关系到公民的生命安全、人身自由、财产等合法权益能否得到有效保护。但是，警察权可以说是一把双刃剑，运用得好，可以保障社会治安同时也保障人民的权利，如果缺乏法律的严格限制导致警察行政权不正当行使，就容易产生侵犯人权的现象，进而损害人民利益，因此警察行政权的行使应当受到监督。警察在行政执法过程中，应以保障公民合法权益为目标，遵循警察权力行使的一些现代法治原则。

（一）保障人权原则

警察在行使职权时，为维护国家、社会的利益，不可避免地会影响、限制公民的权利。对于被管理者来说，在面对代表强大国家、拥有国家强制力的警察面前，特别是在被警察采取限制自由的措施之后，其必然处于弱者地位，权利更容易遭受警察权的侵害。因此，在警察权力运行机制中引入人权保障原则意义非常重大。公安机关在依法履行人民民主专政职能的同时，应该更加突出地履行好尊重和保障人权的职能，彰显“以人为本”的时代精神。

人权保障原则作为公安行政法的基本原则，其实质是使基本人权成为公安行政立法的出发点和归宿，成为判断公安行政法律规范是否为“良法”的重要标准，并及时修改、废止那些侵犯人权的“管理规定”，切实保障公民的合法权利。公安机关在行使治安管理权和刑事侦查权的过程中，必须受到法律的约束，坚决避免与杜绝权力的泛化和滥用。

（二）程序正当原则

价值理性的实现经常要依循程序的方式才能获得保证，追求结果的同时也要关注过程的正当性。在现代法治社会，程序己成为控制和保障警察权合法、正确行使并防止其滥用的一个必不可少的条件。程序正当原则要求警察机关在追求执法效果的同时，必须遵守程序规则，违反程序规则的警察行为属于违法行为。

正当程序能有力保障人权，促进警察法治。法治社会的终极价值目标是保障人权，虽然实体法是保障人权的重要力量，但要使实体法真正发挥作用，更多的要依赖于体现正义的程序的作用，没有程序的保障，就很难有实体的正义，程序正义是实体正义的有力保障。正当法律程序是对警察权力的根本性制约。警察法治的关键是依法规范警察权，通过一系列权力行使程序的设定，规范警察权力运行。

五、警察行政执法程序控制的法治路径

警察的根本职责是维护社会正义，其目标的实现有赖于警察行政权力的规范行使，通过健全规范警察权运作的法律程序，防止警察权滥用与扩张，限制警察的恣意专断，在警察行政权行使之初和过程中控制其行为结果趋于合理性，从而使警察权的实施结果与法定结果协调统一，促进警察权与公民权和谐，是一种比较有效的法律控制方法。因此，为推进我国警察权行使的程序正当合法化，可从以下几个方面加以适用：

（一）保留立法法律

警察权作为一项与公民权密切相关的国家权力，其权力来源和基础是国家宪法和法律规定，它必须依赖于法律来确认和设定，假若缺少法律依据，警察的职责和权力就失去其存在的和履行的合理前提。为此，警察权必须建立在国家宪法和法律基础上，即立法法律保留。

（二）完善执法程序

首先应当完善警察表明身份的正当程序，立法应对流动性执法场所执法的警察作出严格要求其履行“出示证件”以表明身份的程序义务；在实际执法实践中，遇执法活动紧迫诸如紧急情形、隐蔽执法及对丧失辨认控制能力者实施强制措施等特殊情形时事先免除表明身份的义务，在相关紧急情况消除后警察应当第一时间出示证件表明身份。再而，执法过程需严格依据证据原则。在执法过程中，明确行政案件的证据要求，警察及时、客观、全面收集证据，严格执法视频音频同步记录的要求，对缺乏相应执法记录的案件，监督部门在审查时可以不予同意执行。此外，加强法律对非法证据排除的规定，细化“刑讯逼供”和“暴力取证”等规定，维护公民权益。

（三）优化救济程序

为实现警察权规范行使，有必要健全内部投诉机制，加强内外监督。当警察权行使失范时，公民通过建立在警察内部的投诉机构进行投诉、提出申请复议的合法诉求，能及时便捷地解决问题，警务督察部门和法制部门应当开展相应调查，强化内部监督机制。此外，严格行政复议案件的处理程序，对疑难、重大案件引入听证程序，听取双方当事人意见从而做出决定，提升警察权力行使的执法监督力度。

六、讨论与结论

在民主与法治的新时代背景下，保障人权应成为警察权行使的最高准则，作为政府职能部门的警察机关是服务于社会和公民的，警察权作为与公民息息相关的国家强制力，是一把双刃剑，如果不加以规制将造成权力滥用，进而侵害公民合法权益，因此加强警察行政权力的规范与制约势在必然，通过健全完善警察权力行使的程序控制法律法规，使警察权力规范化、依程序正当行使，推进法治警察的建设，维护社会稳定，推动国家治理现代化。