新时代城市财政的法治环境及工作重点

●赵兴罗

财政法治是依法治国的重要组成部分，在我国法治建设中具有基础性地位。党的十九大报告也指出了全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须依法理财，依法行政。作为支撑城市发展的城市财政是国家财政的重要组成部分，它由城市经济决定，同时它又作用于城市经济。城市财政状况对城市发展具有重要影响。新时代城市经济社会健康发展，需要城市财政保持可持续健康发展并营造良好的法治环境。本文试图围绕以下问题展开分析：新时代城市财政为什么要营造良好的法治环境？新时代城市财政需要什么样的法治环境及目前的状况如何？新时代营造良好的财政法治环境需要做的重点工作有哪些？

一、新时代城市财政法治环境的必要性

（一）法治财政是公共财政的基本特征和内在属性

首先，法治财政是公共财政的基本特征。所谓财政，就是政府的“理财之政”，它是指以国家为主体，集中一部分国民收入用于满足公共需要的政府收支活动。财政直接涉及政府公权力的运用，以及对公民基本权利的保护。为了促使财政更好地履行服务职能并提供公共产品，需要依据法律，用法律、法规来规范财政活动的界限，对财政公共权力、财政收支行为及管理进行约束，以防止财政公权力异化为满足个人私欲的工具而丧失其公共性。

其次，法治是现代公共财政制度的内在属性。现代财政制度是社会主义市场经济体制的组成部分，市场经济本质上是一种契约经济，契约经济要求尊重和保护市场主体。建立公共财政，也就是要建立以现代财政制度为导向的法治财政。为了使契约关系规范化和固定化，就必须确保国家财政行为的公共性，财政法治是公共财政遵循的契约原则规范化和固定化的最佳实现方式。

（二）良好的财政法治环境是完成新时代赋予城市财政历史使命的需要

党的十九大报告指出：“经过长期努力，中国特色社会主义进入了新时代，这是我国发展新的历史方位。我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”①从本质上来说，解决这一矛盾，就是要解决公共品供给不充分与不平衡问题，即财政问题，这是新时代赋予财政的历史使命。

那么，财政如何完成新时代赋予的新使命？我们须从财政领域进行分析。这一矛盾的根本原因主要集中在三方面：第一，政府行为缺位，导致提供充足公共品的资源不足。第二，政府行为越位挤占了用于投资于公共品的资源。第三，政府提供公共品效率低，导致中间损耗和浪费的资源过多。②

以上三方面的原因概括了财政的全部内容。由此可见，新时代的主要矛盾真正揭示了财政需要研究的核心问题。为了完成新时代赋予城市财政的历史使命，从而解决不充分、不平衡的矛盾，就必须要有健全的法治财政来规范和约束政府财政行为。

（三）良好的财政法治环境是新时代城市高质量发展的必要条件

党的十九大报告指出，新时代我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，在这一重要的跨越关口，建设现代化经济体系就成为我国发展的战略目标和迫切要求。城市的高质量发展要求政府加快实施供给侧结构性改革，加快推动经济质量变革、效率变革、动力变革，在实体经济、高新科技创新、现代金融以及人力资源协同发展等方面，构建适应城市高质量发展的现代产业体系，这些目标的实现都离不开良好的城市财政法治环境，正如中国人民银行研究局局长徐忠于2019年2月16日在 “中国经济50人论坛2019年年会”上指出的，“推动经济转型和高质量发展的关键在于建立规则明确、透明、市场化、法治化的高水平的市场经济体系”③，这一判断明确了法治化与经济高质量发展之间的关系。

适应新时代高质量发展的要求，城市财政需要配合供给侧经济结构性改革，在城市经济发展中的产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构以及收入分配结构等方面实施灵活有效的财政收支政策，提高供给体系质量，最终实现要素的最优配置。通过财政政策对经济结构的调整，从而提高产品供给结构对需求变化的适应性和灵活性，在城市经济可持续高速增长的基础上实现经济的高质量发展。

（四）良好的财政法治环境是新时代实现城市财政职能的重要保障

传统的财政职能主要集中在经济稳定、收入分配、宏观调控等经济领域之中，新时代城市财政的职能内涵和外延不断优化和拓展，越来越分布于政治稳定、经济发展、社会治理、文化提升和生态环境保护等方面，这是城市财政职能自我演化的内在要求，也是经济社会环境变化的外在需求。基于这些变化，新时代赋予了城市财政新的职能定位，主要表现在：

1、提升城市的核心竞争力。城市的核心竞争力主要体现在城市公共品的提供和基础设施的建设上，城市财政必须将满足区域内公共产品与服务以及基础设施看作是自身的第一要务。目前，全国14个特大中心城市与其他中小城市的重要区别之一，就是特大中心城市拥有其他中小城市所不具备的较为完善的公共品服务和较为完善的基础设施。

2、城市财政是城市治理的基础和重要支柱。城市经济发展和城市管理的重要参与者是城市政府，财政是国家治理的基础和重要支柱，作为支撑城市发展的城市财政，城市政府担当着城市治理以及城市治理能力现代化的重任，适应新时代的要求，城市财政就成为城市治理的基础和重要支柱。

3、促进城乡统筹发展。城市化道路并不意味着城市的单边发展，它是逐渐消除城乡二元边界，改变农村落后面貌，实现城乡互动、协调发展的历史进程，这就必然要求城市财政提供对农支持，城市支持农业发展是城市财政的重要职能。

4、防范化解城市公共风险，减少社会矛盾冲突。由于经济利益、公民权利、资源要素都会受到各种政策、制度等外部因素的影响，城镇化的快速发展在时空维度上表现出巨大的不确定性，城市发展面临着巨大的风险和冲突，这些风险、冲突和各类矛盾交织叠加，导致公共风险增多，程度复杂加深，防范化解管控难度加大。运用财政手段应对各类矛盾和不确定性，防范和化解公共风险，成为城市财政的一个重要职能。

5、财政再分配的公平与共享。在社会公平层面，市场机制调节收入分配是一个重要的失灵区，此时，需要政府出面通过财政手段对初次分配的结果进行再分配和调整，其目的是使全体人民享受到改革发展成果。坚持公平和共享发展，提升人民的获得感、幸福感和安全感，也离不开良好的城市财政法治环境。

由上述分析可见，基于新时代的要求，城市财政的功能定位主要在于优化资源配置、提供公共服务、调节收入分配、促进城乡融合发展、防范化解城市公共风险以及促进社会分配的共享与公平，实现城市财政的这些职能，需要将城市政府的收支行为纳入法治化轨道，依法理财、依法行政。

（五）良好的法治环境是新时代创新城市治理模式的需要

在新时代，不仅城市财政职能定位发生了变化，而且城市财政制度和财政体制也发生了很大变化。

第一，相较于传统的单维和双维的城市财政制度，新时代的城市财政制度将会呈现出立体化、动态性、多中心的架构，例如，新时代财政制度将立足城乡一体化的思路，统筹城乡发展，“城市”的核心已经不再是土地和资本，而是“人”的城市化，因而，城市财政制度更加注重城市公共服务体制、机制和内容的覆盖。

第二，管理方式的变化。城市管理方式已从传统的管治模式变为治理模式，治理形式也呈现出网络治理和多中心治理的趋势，治理的主体也从传统的政府治理变为以政府治理为主、市场治理和家庭治理为重要内容的治理结构，城市治理形式、治理手段、治理模式的变化从体制和机制上要求财政体制和财政机制必须做出调整，一方面，主动适应新时代城市发展和城市治理转型的需要；另一方面，变“被动”为“主动”，在主动适应的基础上，主动进行财政体制和财政治理机制创新，来加快推进城市治理结构的优化和城市发展创新的需要。

表1 我国已颁布的主要财政法律法规

第三，随着经济发展水平的不断提升，新时代城市经济发展的驱动机制发生了很大变化，必然要求创新城市治理模式和城市财政制度。城市经济发展不仅在规模和结构上呈现出快速扩张和优化的趋势，更为重要的是城市经济发展的形态也在发生变化，特别是以数字经济和人工智能为核心的新科技革命和产业革命到来，这对城市财政体制机制提出了更高的要求。城市经济发展的驱动机制也从传统的要素驱动演变为要素和信息双轮驱动，从历史经验来看，现代财政制度具有助推新兴事物发展的习惯和优势，另一方面，新时代城市财政制度模式、形态、内容、要素和机制可能面临着新的重构和创新。

基于上述变化，新时代的城市治理需要改善社会治理的力量体系，扩大民众的参与，按照有法可依、依法治理、程序治理和责任治理的法治化方式，来完善和提高城市治理水平，而这些都离不开营造良好的城市财政法治环境。

二、新时代城市财政法治环境状况

改革开放以来，随着我国财政法治建设的加快，城市财政法治环境有了明显改善。20世纪的80-90年代，在财政领域，我国相继颁布并实施了《中华人民共和国个人所得税法》《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》《中华人民共和国会计法》《中华人民共和国审计法》《中华人民共和国招标投标法》《税收征收管理法》和《预算法》，标志着我国财政法律体系初具雏形。进入21世纪以来，我国又颁布和实施了《立法法》、《政府采购法》、《社会保障法》和《车船税法》，这标志着我国财政法治建设继续向前发展。归纳起来，目前我国已颁布的主要财政法律法规，见表1所示。

党的十八届三中全会之后，我国加快了税收法定的进程。十八届三中全会明确了税收法定原则；党的十八届四中全会，通过了全面推进依法治国的纲领性文献，明确提出全面推进依法治国的总目标，开拓了法治建设的新境界，将法治建设提升到新高度。

2015年3月15日，修订后的《立法法》获全国人民代表大会通过。2015年12月27日，中共中央、国务院发布 《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》；根据这一要求，2016年5月7日，财政部印发了《法治财政建设实施方案》，明确了建设法治财政的主要任务和具体措施。2016年8月24日发布的 《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（国发〔2016〕49 号），明确要求在 2019-2020 年研究起草政府间财政关系法，促进形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。2018年8月24日，习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上，指出了“法者，治之端也”，明确提出法律是治国理政最大和最重要的规矩，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。

上述分析，表明了我国对财政法治认识的深化以及法治财政建设进程的加快。尽管在法治方面我国取得了很大的成绩，但进入新时代的城市财政，依然存在一些问题，主要表现在：

第一，依法行政及依法理财意识淡薄。在城市财政的具体工作中，部分干部依然存在惯性思维和权力思维，法治意识、程序意识和规则意识不够强，对财政法治的重要性认识不到位，不善于总结学习，部分财政部门的程序规则流于形式，法治宣传教育成效不足。基层专业化法治化财政队伍建设难以满足实际需要。

第二，财政法治制度体系不健全。由于受当前立法体制和财税改革复杂性的影响，地方财政法律体系不够完善，例如，受立法权限的影响，部分地方财政立法难以适应财政体制改革的实践需要，地方财政政策与国家的财政法律法规在衔接和统一方面存在很大差距，国家的财政法律制度建设对基层实际情况考虑不足，造成基层财政部门执行难的现象。

第三，财政体制机制不健全。一是省与市、市与区县的财政事权和支出责任划分不尽规范，法治化、规范化程度不高。二是城市财政依法行政能力有待提高。现实中，由于存在“一刀切”的制度规定，可能会限制城市政府积极性和主动性的发挥，特别是一些管理制度与实际工作存在脱钩现象，阻碍城市财政工作的开展和效能提升。三是各地城市城府对于财政制度的标准和尺度难以精准把握，因而出现执行效果差异和执行不到位的问题，削弱了财政法规对财政规范管理的作用。

第四，考核和监控机制不完善。财政考核要求在合法性审查、重大财政决策、风险防范等方面的法治化考核体系完善，但现实中存在着法治财政建设考核与财政中心工作没有充分衔接、法治建设与财政业务脱离等现象。在考核指标体系建设方面，缺乏统一规范和指引，考核激励约束措施不到位，对考核结果的运用仅仅停留在对考核主体的精神鼓励层面，难以起到有效的激励约束作用，法治财政考核的权威性依然不足。依据现行财政法律法规，对涉及财政条款的其他领域地方性法规规章草案应当严格审核把关，但部分城市财政部门财政监控虚设，监督作用没有充分发挥。

三、新时代营造城市财政法治环境的工作重点

“经济要发展，法治必先行”。新时代城市发展需要营造良好的城市财政法治环境，以确保城市政府的财政收支、财政管理都能公平、公正，财政行为后果可以预见且有法律保障。针对目前城市财政法治建设方面存在的问题，今后营造城市财政法治环境的工作重点需要在以下方面进行：

（一）树立依法理财的理念

法治财政建设，理念培育须先行。第一，提高财政干部法治思维能力和现代社会法治意识，树立依法理财的思维和理念，重视法治素养和法治能力的用人导向，消除特权思想和等级意识。第二，提升城市财政干部的依法行政能力。发挥领导干部在法治政府建设工作中“关键少数”的作用，切实强化法治政府建设工作中的组织领导，确保国家财政行为的公共性，采取有效的法治手段来制约财政部门可能产生的寻租腐败行为。第三，加强对财政干部的法治教育培训。人是一切活动的关键因素，提高财政干部队伍的依法理财、依法行政能力对于营造财政法治环境极其重要，为此，必须进一步完善财政行政执法人员岗位培训制度，建议通过专题培训或者财税法律法规知识大讲堂等活动，对行政执法人员进行培训，提升他们的财政专业素养和执法能力。

（二）健全财政法治的制度体系

健全完善的财政法律制度体系是法治财政建设的制度前提。营造良好的城市财政法治环境，需要围绕城市财政中心工作，科学编制地方性财政法规规章，加强财政收支、财政管理等重点领域的地方财政立法，建立一套可操作性强、行之有效的财政法律制度体系，为财政管理提供明确具体的行为规范和准则。

第一，健全财政基本制度。按照财政法治的要求，尽快搭建起来以财政法、政府间财政关系法和预算法为主、公债法、国有资产法、财政监督立法为辅的基本财政制度框架。

第二，完善财政收支制度。就财政收入来说，需要落实税收法定原则，建立以单行税法为主体的税收法律制度体系。就财政支出来说，需要从预算编制、预算执行、预算绩效管理、国库管理、政府采购、转移支付、政府与社会资本合作等领域进行收支制度的完善。

第三，完善财政管理制度。依据中央财税法律法规，健全科学完整、上下协调、统一规范的地方财政规章和规范性文件制度体系，完善债务管理、资产管理、财务会计、行业管理以及依法行政等相关管理制度，建立地方财政规范性文件清理的长效机制，确保财政制度政策与中央统一和协调。

（三）创新财政管理机制

第一，合理划分财政事权和支出责任。合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障。由于1994年的分税制，在财权和事权的划分上遗留很多问题，城市政府作为地方政府，承担着过多的事权，而财权受限，因而地方政府财政出现捉襟见肘成为常态，也进而导致土地财政越演越烈。因此，在划分省以下政府间财政事权关系时，应当根据事权与支出责任相适应原则，依据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省以下各级政府的支出责任，明确市、区两级事权，理顺权责关系，合理调整市、区两级支出范围，避免将过多支出责任交给基层政府承担。

第二，完善重大决策制度。健全财政决策机制，提高财政决策方式法治化水平。严格执行重大财政决策公众参与、专家论证、档案管理制度，规范重大决策程序，使财政决策的制定科学合理、程序和过程透明，贯彻依法决策、科学决策、民主决策。同时，还应当健全财政重大决策合法性的审查机制，财政法制机构应通过书面审查、调研考察、公开听取意见、组织法律顾问进行法律咨询和论证等方式进行合法性审查。

第三，健全城市政府债务管理、风险预警和应急处置机制。一是限制地方政府债务规模过度扩张。地方政府性债务管理机制实行“借、用、还”一体化，有效降低债务风险。二是按照地方政府债务分类预算管理政策规定，分类编制政府存量债务和置换债券还本付息预算，对政府债务分类纳入预算管理，妥善处理存量债务。三是提升城市财政运行效率和风险防范能力。建立健全政府债务风险预警及应急处置机制，防范和化解地方政府债务。

第四，完善地方财政立法体制。着重在立法的起草、论证、协调、审议等环节，科学论证，遵循精细性、科学性、前瞻性、针对性和有效性原则，进行地方财政立法。定期对地方财政法规规章实施情况进行调研、评估，评估结果作为修改、废止的依据，对不适应城市经济改革和社会发展要求、与上位法相抵触或不一致、不协调的地方法规规章及时进行修改、废止和清理。

（四）强化城市财政权力运行的制约和监督

营造良好的城市财政法治环境，还必须建立一个对城市财政权力运行进行内控外监的全方位监督体系。

首先，加强财政内部控制。财政内部控制制度是指以风险管理为导向，由业务部门内部控制、业务部门之间关联控制、考核监督部门专职控制三个方面相互作用、在财政内部制定和实施的一系列控制方法、措施和程序。其目的是为了提高财政管理工作的质量和效率，防控财政管理风险，规范财政资金运行，确保财政法律法规和规章制度的贯彻执行。建立规范、安全、高效的财政内部管理控制体系，需要遵循“分事行权、分岗设权、分级授权”的原则，以防控财政业务及管理中出现的各类风险。

其次，完善财政政府信息公开制度。财政权力在阳光下运行是财政监督的有效手段，除了涉及国家机密的事项之外，要求在财政政策、财政预决算、财政行政审批、政府采购等重点领域推行信息公开，防范财政运行中的各种暗箱操作。

再次，强化财政层级监督，建立科学公正的财政法治考核体系。一是强化财政部门层级监督。健全完善财政执法监督体制，创新行政执法监督方式，建立常态化、长效化监督制度。健全完善监督检查记录、监督办理等程序，依法查处违法或者不当的行政执法行为。二是建立统一规范、科学高效的全方位法治财政考核体系。建立由财政法制机构主导、相关机构协同参与的考核机制，采取定期与日常、专项与综合、定性与定量考核相结合等考核方式，并将考核结果与绩效奖惩、岗位流动、职务升降相结合，完善激励约束机制。三是对于财政性资金分配、财政专项资金使用、政府采购、招标投标以及财政执法检查等关键部门和权力集中岗位的有关事项，推行“双随机一公开”的监管机制，即编制财政随机抽查事项清单，建立执法对象名录库和执法检查人员名录库，完善检查信息和结果及时公开机制，规范财政的事中和事后监管，防止权力滥用和权力寻租。

最后，依法查处违法或不当的行政执法行为。对于财政机关的违法行为、违反财税政策行为等，要建立方便群众投诉举报、反映问题的渠道，例如，可以建立投诉举报的登记制度，通过畅通举报箱、电子邮箱、微信、热线电话等监督渠道，依法及时调查处理财政违法行为。■

注释：

①习近平.《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》.2017-10-18.

②朱为群.中国财政法治建设的进展与方向[J].财政监督，2016，（20）.

③中国人民银行研究局局长徐忠于2019年2月16日在“中国经济50人论坛2019年年会”上的发言。