财政科研项目绩效管理存在的问题及建议

●李宝智 金小娟 顾 珍

当前，我国正在实施创新驱动发展战略，推进以科技创新为核心的全面创新。财政科研项目是推动科技创新的重要手段，通过开展绩效评价提升财政科研资金使用效果，对更好促进科技创新具有重要意义。在科技计划管理体制改革不断深化的形势下，研究建立符合不同类型科研项目特点、体现创新质量的绩效管理体系，成为当务之急。财政资助科研项目涉及类型较多，本文以财政资助的自然科学研究项目为对象，围绕影响绩效管理的重点环节开展分析讨论。

一、财政科研项目绩效管理发展历程与意义

（一）财政科研项目绩效管理发展历程回顾

2003年以前财政科研项目绩效评价基本停留在研究层面，自2003年开始制度化、规范化，至今不断完善，其间发展历程大致可分为三个阶段。

第一阶段（2003年-2005年），概念提出与制度初建。2003年4月，财政部制定印发了 《中央级教科文部门项目绩效考评管理试行办法》，2005年9月修订印发了《中央级教科文部门项目绩效考评管理办法》，用于规范并不断提高包括科技专项在内的教科文专项资金的使用效益。2003年5月科技部等5部委联合印发了《关于改进科学技术评价工作的决定》，指出了科学技术评价工作当期存在的问题，对评价工作的目标、原则、制度等提出指导意见，并要求各级科技管理部门改进科技评价工作、完善各类评价办法、细则；同年9月科技部印发了 《科学技术评价办法 (试行)》，将绩效评价作为科学技术项目评价工作内容之一，主要是对科学技术计划目标的实现程度、完成效果与影响、经费投入的效益、组织管理的有效性等进行评价，为科学技术计划的滚动实施、调整或终止提供依据。这一阶段，绩效管理理念开始出现，不同部门在绩效管理相关概念运用上尚未统一，相关工作初步形成制度安排。2005年财政管理部门以国家科技攻关为对象探索开展绩效考评试点工作。

第二阶段（2006年-2017年），概念强化与制度升级。2006年2月国家中长期科学和技术发展规划纲要发布，在科技投入和经费使用效益部分，明确提出“逐步建立财政科技经费的预算绩效评价体系”。2007年8月为落实纲要及其实施细则的要求，财政部依据中央部门预算支出绩效考评有关规定，制定印发了 《中央级民口科技计划(基金)经费绩效考评管理暂行办法》。这一阶段对财政科研项目绩效评价概念进行了强化，相关工作的规范由原来的部门规章上升为国务院文件。2011年，科技管理部门组织第三方机构对国家科技计划项目开展了绩效评价试点，并研究探索了绩效评价方法，后来又陆续在国家科技重大专项等科技计划中进行了有益探索。

第三阶段（2018年以来），概念深入人心与制度再升级。2018年9月1日，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布，提出“构建全方位预算绩效管理格局”，政府、部门和单位都需实施预算绩效管理，并明确提出“将政策和项目全面纳入绩效管理”。《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》（国发〔2018〕25号，以下简称25号文）提出“强化科研项目绩效评价”。这一阶段财政科研项目绩效评价管理开启新篇章，绩效观念在相关部门和科技界达成广泛共识，相关制度再升级，形成由法律、法规和部门规章共同组成的制度体系，以重点研发计划为例，结题阶段的一次性综合绩效评价成为“规定动作”。

（二）财政科研项目绩效管理意义

财政科研项目绩效管理是指有关部门在相关制度框架下，通过依据设定的绩效目标，运用科学、合理的绩效评价指标、标准和方法，对科研项目的效率性、效益性和管理规范性进行客观、公正的评价，并将评价结果应用于改进管理和立项参考的管理闭环。开展财政科研项目绩效管理具有以下重要作用：一是为政府部门的管理决策提供科学、有效的依据；二是提高对科研项目的管理质量，引导科研项目产出；三是规范财政科研资金管理，提升资金配置效率和管理效果。

总结我国财政科研项目绩效管理发展历程发现，目前财政科研项目绩效管理工作仍处于探索阶段，积累了一定实践经验，但还存在绩效评价制度体系仍不完备，评价指标体系针对性不够，评价方法更多依靠专家经验，以定性评价为主，科学的定量评价手段较为欠缺，工作成果应用不足等问题。客观上，科研项目由于受科研活动的不确定性、产出难以量化等因素影响，绩效评价工作实施具有较大难度，但过往偏重科研活动过程管理的传统模式难以适应当下科技创新面临的新形势，通过绩效评价有效促进科研产出已达成广泛共识。因此，对财政科研项目绩效管理中存在的问题进行深入分析，不断完善相关工作，啃下科研项目绩效评价这块“硬骨头”势在必行。

二、科研项目绩效管理存在的问题

（一）绩效目标设定不够合理

绩效目标的科学设定是绩效评价的重要前提。过往财政科研项目未明确设置绩效目标，在绩效评价探索中通常以科研项目任务目标代替绩效目标。部分项目任务目标设置的科学性、合理性不足，具体表现为：一是科研人员为使项目顺利通过验收，往往把将实现或易实现的结果定为项目任务目标；二是未清晰阐述现有研究基础，不利于对技术增加值做判断；三是目标设置不够细化、较为笼统，不利于绩效评价的开展。

（二）财政科研项目绩效评价制度体系尚未建立

财政科研项目绩效评价制度建设正在起步，但尚未形成涵盖全部科技计划、配套衔接的制度体系，不利于从制度上保证绩效评价工作的有序组织和有效开展。2018年7月，国务院出台25号文，提出“对科研项目开展分类绩效评价”的总体要求；2018年12月，科技部办公厅印发《国家重点研发计划项目综合绩效评价工作规范（试行）》的通知，对国家重点研发计划项目开展综合绩效评价工作进行了规范。从现有制度覆盖面看，尚未形成涵盖其余四类①科技计划的工作规范；从现有制度层次看，操作性制度较为欠缺，缺少通用指标体系及个性指标体系建设指引，缺少各类评价方法的应用指引。

（三）体现分类和创新质量的评价指标有待构建

财政科研项目类型差异化显著，不同类型科研项目产出特点不同，基础研究与应用基础研究类项目产出重点体现在新发现、新原理、新方法、新规律等重大原创性和科学价值、解决经济社会发展和国家安全重大需求中关键科学问题的效能、支撑技术和产品开发的效果、代表性论文等；技术和产品开发类项目产出重点体现在新技术、新方法、新产品、关键部件等的创新性、成熟度、稳定性、可靠性，成果转化应用情况及其在解决经济社会发展关键问题、支撑引领行业产业发展中发挥的作用；应用示范类项目产出重点体现在规模化应用、行业内推广，相关技术的集成性、先进性、经济适用性、辐射带动作用及产生的经济社会效益。此外，财政科研项目还有研究生培养、团队创新能力的提升等“副产品”的产出。原有评价体系存在重数量、轻质量的问题，如过于看重专利、论文、著作、奖项等数量。现行财政科研项目绩效评价实践中评价指标设计缺乏统一的指导思想，缺少标准指标库作为技术支撑，真正体现不同类型科研项目产出特点和创新质量的指标体系有待构建。在指标设计导向上，“应用性”②体现不够，科研成果对国家亟待解决的问题贡献不够。

（四）定性与定量相结合的评价方法有待丰富

在绩效评价中定量指标相较定性指标具有直观、客观地反映项目效果和效益的作用，但科研项目差异化明显，部分科研活动的产出如新原理、新方法等成果往往难以进行量化考核。同时，科研项目结果具有难衡量性、外部效益难界定性、成果显示的滞后性等特点。科研项目绩效评价不能陷入唯数量论，如仅强调经济产值、文章数量等指标。因此，对科研项目的绩效评价宜采用定量与定性相结合的方法。目前，对财政科研项目的绩效评价方法应用上更多依靠专家经验判断，以定性评价为主；在定量评价上，更多体现的是成果的数量，体现创新质量和贡献的定量评价方法有待丰富；在定性评价与定量评价权重分配上，往往对一批评价对象采用统一标准，未依据评价对象的个性进行差异化处理。

（五）绩效评价结果科学性和应用不足

目前，科研项目绩效评价工作的重要性和必要性在业界得到广泛认可，但由于科研项目立项管理上多头支持、滚动支持等造成项目横向和纵向边界均不清晰，再加上科研活动知识累积效应、外溢效应明显，科研成果显示具有滞后性，基础研究滞后性尤其明显，受主客观条件限制很难准确、完整地界定单个项目的成果，加之受评价方法和评价手段的限制，导致绩效评价结果的科学性不足。受其影响，当前绩效评价结果更多是作为管理部门改进工作的参考，尚未与以后年度立项、预算安排等挂钩，尚未起到有效激励科研人员担当作为的目的，也未发挥有效引导科研产出、促进科研成果转化的作用。

（六）绩效管理与科技计划管理未有效衔接

财政科研项目从立项、过程管理到结题验收已建立了较为成熟的管理流程，但目前科技计划管理流程中尚未充分体现绩效管理相关要求。从管理部门层面看，存在重投入轻管理、重支出轻绩效等问题，绩效管理与科技计划管理未有效衔接，特别是在指南发布、项目立项、过程管理、验收等关键环节如何全面贯彻绩效管理要求有待系统梳理，在绩效目标的提出、绩效目标的审核、项目关键环节考核如何与立项评审、中期检查、项目动态管理等有效衔接等方面有待在实践中不断完善。从项目承担单位层面看，存在重立项和验收组织，仅把接受绩效评价作为一项工作任务，尚未将绩效管理理念贯穿到单位科研项目管理中，作为提升科研产出的手段。

三、相关建议

（一）树立科研项目绩效管理的理念

近年来，国家出台了《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》等一系列文件，对科研项目全面推进绩效管理提出了总体要求，从数量、质量、时效、成本、效益等方面综合衡量项目任务完成情况和资金使用效果。在科研项目管理和实施过程中，应树立绩效管理的理念，通过多种方式，加大宣传力度，提升绩效管理和评价意识，科研人员和科研管理人员均应转变观念，将科研项目绩效管理的理念落实到科研项目实施的过程中，确保科研项目绩效管理落到实处。

（二）在科技计划管理全流程嵌入绩效管理要求

优化科技计划管理流程，将绩效管理要求嵌入专项和项目管理的全过程，特别是在指南发布、项目立项、过程管理、结题等关键环节全面贯彻绩效管理要求，建立覆盖事前事中事后的全过程绩效管理体系，实现绩效管理与科技计划管理的有机结合。具体为：事前，加强立项可行性和投入合理性论证；同时强化绩效目标管理，建立从专项到项目（课题）等各层级的绩效目标管理体系，合理的绩效目标是进行科学绩效评价的前提，设置细化的绩效目标并加强绩效目标科学性审核。事中，做好实施关键节点的绩效运行监控，在实施过程中及时了解绩效目标实现程度、资金管理使用情况，发挥问题诊断、过程控制与改进管理等功能。事后，在项目（课题）实施完成后，应对照绩效目标，对投入产出等情况开展全面的综合绩效评价；对目标导向类项目可在结束后2-3年内进行绩效跟踪评价。科技计划管理全流程嵌入绩效管理如下图1所示。

图1 科技计划全流程绩效管理示意图

（三）完善财政科研项目绩效评价体系

结合科研项目的特点，建立包含适应科研活动规律的绩效评价制度、科学的绩效评价指标体系、多元的绩效评价方法的科研项目绩效评价体系。一是建立符合科研项目特点的绩效评价制度规范。研究建立涵盖组织机制、指标体系、评价方法、操作规范、结果应用等内容的财政科研项目绩效管理制度体系，为绩效评价工作规范、有序开展提供统一的制度保障。二是建立科学的绩效评价指标体系。绩效评价指标设计应结合不同类型国家科技计划组织层级和各专项的不同特点，研究建立分层、分类的评价指标，在指标设计上应贯彻25号文件精神，注重综合与分类相结合、能力与结果相结合、长期与短期相结合、技术与经济相结合等原则，从投入、过程、产出和效果四个方面选择能够反映科研项目特点的核心指标开展绩效评价，尤其要加强产出和效果类指标的设计。三是探索适合科研项目特点的绩效评价方法。科研项目绩效评价采用定性和定量相结合的方法，为避免人为因素的影响，应强化定量评价的技术方法应用，可引入技术就绪度、挣值分析等多元化评价技术方法，深入开展相关方法的应用研究。在指标权重分配上可应用层次分析法，以避免专家经验估值法的个人主观性。

（四）加强财政科研项目绩效评价结果应用

财政科研项目绩效评价工作应加强评价结果的应用，建立健全评价结果与项目管理挂钩机制、及时反馈机制以及结果共享机制。一是将科研项目绩效评价结果作为后续立项的重要参考。评价好的项目在新申请项目时给予倾斜，从正面给予引导；评价差的项目，则影响后续项目申报；通过多种形式的引导，帮助各责任主体强化绩效管理意识并将绩效管理落实到项目过程管理中。二是评价结果及时反馈项目管理单位。充分发挥单位法人主体责任，根据绩效评价结果不断完善管理，提升资金使用效果。三是加强评价结果的协调共享。加强财政科研项目各责任主体的职责，强化统筹协调，充分利用科研项目管理过程中已报送或已形成的信息，减少对科研单位和科研人员的干扰；各类财政科研项目均应根据各自特点开展绩效评价，并将评价结果在各管理专业机构、各类科研项目间共享应用。■

注释：

①2014年，科技计划管理改革后，根据国家战略需求、政府科技管理职能和科技创新规律，将中央各部门管理的科技计划（专项、基金等）整合形成国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项、基地和人才专项等五类科技计划。

②此处的“应用性”不仅指研究结果最终应用于生产实践，也包括基础研究成果的同行引用、反响或采纳。