财政扶贫资金监管问题及对策研究<br/>——以湖北省中部县区为例

财政扶贫资金监管问题及对策研究
——以湖北省中部县区为例

2019-03-22杨景洲

财政监督 2019年6期

●李斌杨景洲

为深入贯彻落实习近平总书记在打好扶贫攻坚座谈会上的重要讲话精神和全省坚决打好“三大攻坚战”推进会决策部署，按照扶贫领域“作风建设年”活动和省纪委扶贫领域突出问题专项集中治理相关要求，湖北省财政厅组织专班赴S县、D区和J区开展了为期近一个月的专项检查和调研。调研组通过实地走访、现场观摩、个别交流、集中座谈等方式，共调研了12个部门、15个乡镇、24个村，实地查看了19个产业扶贫项目，召开座谈会15次，走访农户62户，参与人数近120人。

一、扶贫资金管理现状

（一）不断完善管理措施，层层压实监管责任

首先，各地都把扶贫工作作为重要的政治任务和“一把手工程”来抓，强化扶贫责任管理。市县乡等各级政府都成立了以党政主要负责人为组长、相关部门负责人为成员的扶贫攻坚领导小组，高位部署扶贫攻坚工作，层层压实责任、层层传导压力，形成了扶贫攻坚的强大组织保障。目前，建档立卡、精准识别等前期工作已顺利完成并取得了阶段性成效，为扶贫资金的精准使用奠定了坚实基础。

其次，各地都能主动作为，加强扶贫资金项目监管。县、乡各级政府及各部门都严格按照中央和省出台的各类扶贫资金管理制度办法，管好用好扶贫资金，实施好扶贫项目，坚持“项目跟着规划走、资金跟着项目走、责任跟着资金走”的原则，不随意调整项目，不截留挪用、虚报冒领扶贫资金。落实精准扶贫的精准要求，精准确定项目，精准使用扶贫资金，不搞平均分配，不撒“胡椒面”，做到精准滴灌。

最后，各地因地制宜地出台了扶贫资金管理办法，加强对扶贫资金的统筹、拨付、使用和监管。一是出台了明确扶贫资金统筹的内容、统筹方式和统筹资金的监督管理办法等；二是规范了扶贫资金拨付使用的要求、程序；三是加强了对扶贫资金使用项目申请立项、项目招投标、项目施工、绩效评价等的监管力度；四是严格实行项目资金结算直达；五是完善和落实相关部门对扶贫资金的监管责任。从而进一步规范扶贫资金管理，提高资金使用效益，确保资金安全，切实筑牢扶贫资金管理使用的“高压线”。

（二）不断创新统筹方式，整合多元渠道资金

当前，扶贫资金的来源多、渠道广，大多分散在发改、交通、农业、水利、林业、教育等职能管理部门，整合这些多元渠道的资金，各地不断地创新资金统筹管理方式，用足用活资金。一是按照“大类间统筹、大类内打通”的原则，采取规划引导统筹、重点项目主导统筹、重点部门牵头统筹、奖补资金带动统筹等办法，除老百姓的救命钱、基本民生钱、刚性需求的政策钱不能整合外，将其他所有的“零钱”整合成“整钱”，基本做到应统尽统，确保统筹资金发挥更大的效益。以S县为例，S县按照搭建精准扶贫和JS“四化同步”示范带两个平台，由两个平台组成一个大的财政资金统筹方案的思路，制定了《S县2017年精准扶贫及JS“四化同步”示范带财政资金统筹方案》，统筹财政资金8.06亿元，其中：精准扶贫统筹资金4.85亿元；JS“四化同步”示范带建设统筹资金3.21亿元。县本级安排精准扶贫资金2967万元，比上年度增加1394.6万元。统筹精准扶贫资金4.85亿元，按照“多个渠道进水，一个池子蓄水，一个龙头放水”的原则，将交通、农业、水利、林业、教育等部门的项目资金统筹用于贫困村和建档立卡贫困户，高位统筹全县扶贫资金，强力推动减贫工作。二是按照资金性质、资金类别结合项目类别和支出要求，将分散在部门监管的扶贫资金统筹起来，将“天女散花”“撒胡椒面”资金整合成统一可用资金，制定资金统筹方案，将特色产业扶贫资金、生态补偿、发展教育扶贫资金、社保兜底扶贫资金、基础设施建设资金等整合使用；完善扶贫资金整合管理制度办法，严格资金使用项目的审核把关，确保资金用足用活用出成效、重点项目顺利完成。

（三）不断增强监管力度，提升资金使用效果

各地在推进精准扶贫的过程中，逐步探索出一整套行之有效的、科学规范的资金管理制度。

1、严格使用程序。在扶贫资金的管理上，各地严格按照《湖北省财政专项扶贫资金管理办法》，在财政局设立扶贫项目资金专户，实行全过程跟踪管理，全封闭专户运行。

2、坚持公开公示。严格执行资金公示制、竣工验收制，项目启动前，各乡镇、村、项目建设单位充分利用张贴公告、发放宣传单、在新闻媒体公示等形式，对项目名称、实施地点、建设规模、社会效益、资金来源、资金总额等内容进行公示公告，确保扶贫项目和资金充分接受群众监督，提高资金使用的透明度。

3、创新监管模式。为加强对扶贫资金的监督检查，各地结合实际制定了相应的管理办法。一是整合相关职能部门按要求进行定期和不定期监督检查，对存在的问题及时予以整改和处理。有些地方还聘请第三方中介机构对扶贫资金开展了专项检查和绩效评价，绩效评价的相关数据与年度资金使用计划备案、年度资金总结相衔接；评价结果作为财政专项扶贫项目安排和资金分配的重要依据。二是利用大数据平台，对各项扶贫资金的拨付、使用和项目建设等实行实时同步监督和监控，及时发现和纠正资金使用中存在的问题。三是组织专班对资金使用的建设项目进行全过程监督和实时监理，确保资金使用合理合规合法。

4、强化执纪问责。对扶贫资金管理和使用中存在的违规违纪和违法行为及时进行调查处理，该问责的一律问责、该追究法律责任的一律追究法律责任，决不手软，确保扶贫资金的使用刚性。

二、存在的主要问题

（一）统筹使用扶贫资金方式不优

经过几年的实践，各地逐步做实扶贫资金统筹使用工作，但统筹使用资金方式仍然存在问题。一是各地当前扶贫资金统筹主要以中央省市区扶贫专项资金为主要构架（重要平台），这部分资金完完全全落实到具体的扶贫项目上；其他来源部分扶贫资金仍然存在数字上“统筹”、统计上“统筹”现象，大量资金虽然通过统筹进了财政的“蓄水池”，但仍有部分资金没有改变原资金使用用途，仍从原渠道支出，扶贫效益偏低。以J区为例，J区政府办公室2017年制定了《J区2017年统筹使用财政资金实施方案》（J区政办发〔2017〕12 号），统筹了国土、水利、发改、农业、林业、财政、民政、扶贫等部门资金32950万元主要用于JD旅游公路沿线项目建设，相关部门的资金整合使用虽然发挥了扶贫效益，但部分资金使用仍从原渠道支出，没有实现真正意义上的统筹。

二是部门监管扶贫资金的条块分割壁垒没有从根本上打破，虽然对部门监管的扶贫资金进行了统筹，但没有实行整合监管，仍然是分部门分条块地进行监管，增加了资金监管成本，影响了资金的使用效果。

三是资金统筹范围和标准不统一。根据《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》和《湖北省财政专项扶贫资金管理办法》第九条相关规定，列出了专项扶贫资金的九个负面清单，凡属清单之列均不准使用。但各级、各部门在强化扶贫资金管理的过程中有扩大化现象，将部门帮扶资金、社会及个人捐助资金等所有的扶贫资金视同统筹专项扶贫资金管理，致使村级在扶贫工作中，统筹的专项扶贫资金相对充裕，行政运行费用，特别是项目管理费用严重不足。相对于无资金来源的村集体来说，形成了新的矛盾。

（二）扶贫资金绩效管理薄弱

1、对扶贫资金的绩效管理目标滞后。在对扶贫资金的分配、使用、监管中，虽然引进了预算绩效管理的理念，强化了对资金使用目标和使用绩效的评价考核，但相对于大资金、大投向和集中力量办大事的扶贫资金分配使用方案来说，对这些资金的绩效管理就显得从属和被动，因此绩效目标、绩效管理体系就相对滞后，往往是项目已经启动，绩效管理尚未开始，影响了后期绩效评价。

2、未能全面发挥绩效管理应有的作用。一是在扶贫资金统筹过程中，只是按文件要求、资金性质进行统筹，很少实行统筹资金的预算绩效管理和按预算绩效评价结果安排及分配资金，杜绝人为的不合理的资金分配和安排。二是对资金使用项目事前绩效评价不够。虽然扶贫资金使用项目的构建要经过一系列的程序，但是在项目建设之前真正进行了事前可行性评价、事前资金使用规模和使用效果评价的却不是很多。有的甚至是先进行项目建设后申报，或是边进行项目建设边申报，对实际需要的资金规模本就不清楚，更谈不上对资金使用效果的评估了。三是对资金使用项目事中绩效监督乏力。扶贫资金使用项目既多又杂，在使用过程中不确定因素较多，往往因为监管时间过长，监管的人力不足，实际上的事中绩效监督就显得无能为力。四是对资金使用项目事后绩效评价走过场。项目建成后，对其资金使用情况进行绩效评价，很难在一定程度上发挥评价的作用，有的只是通过事后绩效评价，扣减少量使用资金；有的还会通过绩效评价将项目建设中资金使用情况合理合法化。

（三）落实产业扶贫投入缺乏监管

有些地方将大量的扶贫资金通过入股的形式投入到企业或者新型经营主体；由村集体享有原始入股资金，而企业则与扶贫户签订帮扶协议，比如分配经营收益、签订劳动合同等；等到帮扶协议期满原始入股资金则由村集体收回。对于这些投入的资金目前没有进行有效地监管，很难保证资金使用安全和有效。而且这有可能是一种变相套取扶贫资金的做法，随着时间的流逝，大量的扶贫资金通过这种方式回流到村集体组织或者乡镇。

（四）金融扶贫手段匮乏

当前金融扶贫普遍实行财政贴息的办法，由财政部门负担50%左右的贷款利息（参考《关于印发湖北省创新扶贫小额信贷工作实施意见的通知》）。有些地方让扶贫户贷款一定金额（一般贷款额度5-10万元），然后贫困户将所贷资金以入股或者投资的形式交给企业管理，企业则按季度给扶贫户分配一定的收益，但贴息政策由企业享受。比如 A农户贷款10万元，然后将10万元以入股的形式投入到B企业，B企业以每年6000元左右的分红帮扶A农户。上述做法成为了企业通过较低成本获取融资的一种途径，虽然在一定程度上能增强企业的发展动力，但是如果企业经营不善，贫困户就存在投资风险，甚至连本金都难以回收，这不仅不能达到帮扶的目的，甚至有可能让扶贫户雪上加霜；同时也容易让扶贫户滋生“等、靠、要”的思想，不能真正提升他们的“造血”能力。这种单一的金融扶贫办法，套牢了贫困户思想也套牢了贫困户贷款资金，不利于金融扶贫资金的精准使用。

（五）扶贫资金监管效力有待提高

1、扶贫资金滞留比较严重。由于项目立项申报或工程实施进度缓慢等原因，资金无法及时拨付，造成大量扶贫资金长期滞留、闲置，没有发挥出扶贫资金的作用。D区财政局2017年结余财政统筹扶贫资金6252.84万元，并且大量扶贫资金通过“以拨代支”的形式拨付乡镇财政所，造成财政扶贫资金滞留在乡镇财政所；J区2017年安排扶贫专项资金6579万元，截至2017年12月底，拨付资金2127.84万元，结余资金4451.16万元，结余率达到67.66%。在财政收支矛盾日益加剧的形势下，一方面表现为扶贫资金的短缺，另一方面是资金“趴”在账上睡大觉，严重影响了扶贫资金效益的发挥。

2、危房改造资金监管乏力。一是滞拨现象比较严重，由于危房改造资金需根据“先建后补”的原则，有些房屋改造维修、验收等工作正在实施或者申报户数比实际改造户数多，造成部分资金结存在乡镇财政所。二是对象选定不精准，危房改造应严格按照“户申请、组评议、村公示、乡审核、县批准”，但在实际操作中，个别地方简化程序，个别村干部优亲厚友，“人情房”“关系房”仍然存在。三是危房等级鉴定不规范，危房等级鉴定工作应当由县级住建部门复核之后，由专业人员出具意见。实际工作中，由于工作量大、鉴定人员不足，实地鉴定无法实现，危房改造申请户的危房鉴定意见往往由乡镇或村委会经办人员直接填写，既不具备专业性也不符合工作程序要求。

3、利用大数据平台对扶贫资金拨付、使用监管不及时。一是大数据平台数据录入不全面。虽然各地都将各项扶贫资金录入了大数据平台，但随着资金统筹，各监管部门的数据平台未完全对接或有效衔接，导致大数据平台对资金的分配、走向、使用情况既难以序时录入、全面录入也难以及时更正。二是利用大数据对资金使用进行实时监管不够。因大数据平台数据录入不全面，因此对资金分配、拨付、使用难以进行实时监管；而对项目进度、资金走向缺乏实时监管，数据平台也难以进行实时监控。

4、资金监管职责不明。现在，大量的扶贫资金通过财政这个“龙头”进行分配，有些职能部门便将监管责任全部推卸给财政部门，对于应承担的项目调查、审核、验收等工作流于形式；由于财政部门人力有限，不可能对过程进行全面监管，因此很容易出现相关职能部门把关不严导致扶贫资金被虚报、冒领、套取、挪用等问题。

5、扶贫资金长效监管机制亟待完善。一是扶贫资金监管部门大多未细化完善资金监管制度。目前，有扶贫资金分配、监管等职能的部门虽制订了对扶贫资金进行监管的制度，明确监管职责，但大多是套用上级管理办法，在实际监管中权责不明，导致监管空档。二是整合职能部门联合监管扶贫资金制度不健全。目前，大多扶贫资金实行部门监管、资金统筹使用，没有制订出统筹职能监管部门和扶贫资金统筹分配、使用部门联合协调的资金监管制度，在实际监管过程中条块分割、相互推诿、各行其是，导致资金分配、使用、监管出现偏差。三是基本未建立长效监督检查制度。目前，对扶贫资金的监督检查主要是依靠大数据平台筛查、组织专项大检查、部门组织专项检查等方式进行，既不系统、不全面也不标准、不深入，没有形成整合各方力量和资源的监督检查制度，以对扶贫资金进行统筹协调、实时全面监督检查，因此难以使扶贫资金的分配、使用在阳光下进行。

（六）查处扶贫违规问题力度不足

一是问题清单梳理不细致。在对扶贫资金的监督检查和线索整理时，对违规问题清单的梳理按问题类别、问题性质、违规金额、违法金额、责任单位、责任人等分类不细致、不统一、不规范，对适用法律法规的使用分辨不清晰，导致对违规问题处理和责任追究裁量定性不准确，出现偏差和质疑。

二是对违规问题处理曝光不全面。大多只对违规责任人或责任单位的处理予以曝光，对违规问题的性质、典型案例的解读没有及时公开，震慑作用不强。

三是对相关责任人问责面不大。根据通报问责处理情况看，对村级违规责任人问责通报多，对相关责任部门的责任人问责处理相对较少。

三、调查建议

（一）适度调整扶贫资金统筹整合使用范围

1、调整扶贫资金的统筹范围。专项扶贫资金主要是指中央、省、市、县级财政部门预算安排的用于精准扶贫、精准脱贫的资金，因此，应适当规范扶贫资金的统筹范围，创新统筹使用方法。一是除中央、省、市、县级财政部门预算安排的扶贫资金之外的其他统筹资金，可适度放宽使用范围，相对灵活地使用，适当用于确因扶贫原因产生的村级行政运行支出，比如说档案整理、扶贫培训等费用。出台相关文件，明确什么资金可用于扶贫项目的前期评审、招投标、项目监理、结算评审等费用，实事求是地解决基层的矛盾。二是出台指导性意见，明确规定哪些资金是刚性使用资金，哪些资金是可列入统筹范围的，便于合理有效地统筹好资金。三是财政扶贫资金统筹在省级层面进行统筹，然后下达到地方，指定相关部门监管，便于资金更好地统筹使用。

2、规范扶贫资金的使用要求。一是对各类扶贫资金要及时分类梳理清单，完善资金管理办法。二是实行扶贫资金统筹预算管理和绩效评价。三是明确资金分配方案，及时公示公开。四是规范资金拨付程序和要求。五是规范特殊管理要求，对因各种原因导致的滞留资金，要进行分类清理，制定整改措施，明确时限和要求，及时进行化解。

（二）逐步强化扶贫统筹资金绩效监管

对扶贫资金实行统筹使用和绩效管理是用好用活扶贫资金和建设好扶贫项目的关键。扶贫资金的精准使用和使用成效主要依靠绩效管理和评价来实现。

1、强化扶贫资金统筹使用规模评估。对扶贫资金的统筹规模和使用规模进行评估，确保扶贫统筹资金安排使用的准确性和合理性。一是预算可统筹扶贫资金规模和投入风险等。二是预算扶贫项目建设资金需要量，通过对相关项目支出预算与资金规模预算对比，评估出建设项目重要程度、建设的先后顺序和实际资金需要量等，从而准确合理地进行资金预算和安排。

2、强化扶贫资金建设项目事前绩效评价。在每一个使用扶贫资金的建设项目建设之前，对其项目建设可行性、预计资金需要量进行科学的评价。一是准确评价出使用扶贫资金进行这个项目建设是否有价值，社会回报率有多少，能产生多大的社会效应和经济效益。二是对建设项目预算投入资金量进行评估，通过项目资金预算、招标概算与实际工程对比，评价出实际资金需要规模，杜绝虚假预算和通过预算套取、浪费资金行为。三是强化对招投标行为的绩效考核，对招投标行为实行清单化台账式管理，评价信用等级，切实规范招投标行为。

3、强化扶贫资金建设项目事中绩效监督。扶贫资金建设项目建设过程中进行绩效监督能极大地杜绝浪费资金和人为改变建设进度、虚增虚减建设规模和偷工减料等行为。一是通过实地监督，察看监理记录、施工记录等，考核工程建设进度，确保按进度支付建设资金和按进度完成工程量。二是通过实地监督和按进度进行资金投入的情况对项目进度建设规模和资金需要规模进行评估，确保按实际规模支付资金，杜绝不经投入预算和严格报批程序人为扩大项目建设规模、增加投入资金的行为；杜绝不按预算严格执行，人为缩小建设规模、套取资金行为；杜绝建设过程中偷工减料行为。

4、强化扶贫资金建设项目事后绩效考核。事后绩效考核是指准确评价建设项目的真实价值和社会效益。一是可以准确计算出实际资金投入量，对项目的决算起到重要的作用，也为结算和支付项目建设资金提供可靠的依据。二是可以准确地评价建设项目的资产价值，为准确核算资产提供真实依据。三是可以准确评价出建设项目的社会价值，促进建设更多的民生工程。

（三）合理构建产业扶贫资金投入机制

产业扶贫是脱贫的必由之路，长久之策，各级政府要尽快将精准扶贫的重点由“输血式扶贫”向“造血式扶贫”转变。

一是要进一步完善产业扶贫奖励激励办法，坚持“以奖代补、先干后补”“大干大支持、小干小支持、不干不支持”等原则，最大程度调动广大贫困户的积极性、主动性，激发其脱贫致富的内生动力。

二是要不断创新产业扶贫的投入方式，在确保利益输送到贫困户的前提下，集中财力扶持产业大户做大做强，发挥扶贫龙头企业、专业合作组织、致富能手的聚集带动和示范引领作用，把贫困群众的利益联结起来，引导其通过土地流转、资产入股分红等形式，让“资源变资产、资金变股金、农民变股东”，拓宽增收渠道，增加长效收入，实现长效脱贫。

三是要建立大户帮带贫困户的考核机制，对受扶企业的竞争力、带动贫困村产业发展和贫困群众增收等要素情况进行定期或不定期的考核，建立进入退出机制，避免产业扶贫与脱贫致富“两张皮”。既要扶持“能人大户”，更要帮助“千家万户”，让广大贫困群众切身感受到产业扶贫的实际成效。

四是目前产业扶贫投入方式“百花齐放”，同时也“百家争鸣”，要避免让扶贫资金变成“锦上添花”，而不是“雪中送炭”。产业扶贫资金不滥用、不浪费，既要合情合理，也要合规，应进一步明确产业扶贫资金投入使用范围，出台相关操作细则，解决产业扶贫资金怎么用的问题，让基层好操作、接地气。

（四）推进金融扶贫产品和服务手段创新

解决金融扶贫问题，根本上要强化金融服务，创新金融产品和服务手段，努力满足农户多元化信贷需求，提升金融扶贫的精准度和有效性。

一是要结合实际情况，构建银行、信用、支付、保险、担保、村级服务组织等金融服务体系，有效缓解贫困户资金缺、贷款难问题，提高农户贷款覆盖率。

二是要加强信贷政策指导，丰富贷款品种，积极发展“再就业小额担保贷款”“小额扶贫贴息贷款”“农户联保贷款”等小额贷款，并不断改进贷款流程，建立限时审批限时发放的“绿色通道”，有效提高农民工贷款可获得性。

三是要因地制宜积极探索开发性金融县域统贷模式，鼓励和支持社会资本在贫困县发起成立村镇银行、小额贷款公司等小微型金融机构，支持成立政府出资的担保机构，扩大扶贫贴息贷款规模，撬动更多信贷资金支持贫困户发展生产和就业创业。

（五）进一步完善扶贫资金监管体系

1、进一步明确和落实扶贫资金监管主体和监管责任。各级党委和政府要明确党政一把手为监管第一责任人，层层履行好监管责任。党委领导主要负扶贫资金监管的廉政责任，政府领导主要负扶贫资金的规范运行、项目建设进度、质量和效益责任。扶贫主管部门是资金监管的具体单位，项目组织实施部门要承担资金使用的监管责任，财政部门要承担资金合规性审查调度、拨付和管理责任，审计部门落实扶贫资金的审计责任，监察部门要负责违规违纪问题的查处，形成齐抓共管的工作机制，确保资金使用管理的精准性、安全性、高效性。

2、明确对扶贫资金统筹使用的监管职责。一是明确规范有扶贫资金监管职责的部门应承担资金统筹责任、监管责任。二是明确规范有扶贫资金监管职责的部门和统筹后资金监管部门的共同监管责任，厘清责任界线，确保资金分配、安排、使用等监管到位。三是明确规范监督检查部门的检查责任，用健全的责任机制，确保各项责任落实到位。

3、完善扶贫资金长效监督检查机制。扶贫资金监管是一个长期的过程，既涉及资金监管部门又涉及资金监督检查部门，如何统筹协调监管与监督检查的关系，必须健全完善长效监督检查机制。一是扶贫资金监管部门要建立和完善扶贫资金监管制度，规范资金分配、拨付程序和要求，明确监管职责，定期与不定期对所监管的资金使用情况、项目建设情况开展监督检查，及时整改检查发现的问题。二是健全和完善扶贫资金监管部门与职能监督部门联合监督制度。开展联动监督检查，把存在的问题实行清单式整改落实，并通过举一反三、标本兼治，切实规范资金使用和监管行为。三是建立长期监督检查制度。把对扶贫资金的监督检查，作为一项工作固定下来，坚持下去，开展常态化的监督检查，清死角、扫盲区，切实杜绝违规行为的发生。