粤港澳大湾区建设的理论基础与制度创新*

毛艳华， 杨思维

一、问题提出与研究意义

粤港澳大湾区作为一个空间地理概念，改革开放40年来在产业联系和结构形态上经历了快速演进过程，尤其是港澳相继回归祖国后，粤港澳合作从功能互补走向制度整合(见表1)。受旧金山湾区硅谷高科技产业发展模式的启发，香港科技大学创校校长吴家玮教授首次提出“香港湾区”的概念*1994年吴家玮提出，建设以香港为核心、对标旧金山湾区的“香港湾区”(也称“港深湾区”)。主要范围包括香港、深圳、东莞、珠海、澳门、中山和广州南沙，认为各地区应合作互补，组成湾区型的大都会。，在此基础上陆续有学者在理论和政策研究中提出建立港澳发展圈、伶仃洋湾区、伶仃洋—粤港澳发展湾区等，更进一步提出建设“珠港澳湾区”“环珠江口湾区”等概念，这反映了在经济全球化和区域一体化进程中推动粤港澳合作的必然趋势。改革开放以来，港澳与珠三角地区的“前店后厂”协作模式极大地推动了珠三角地区的工业化和现代化，珠三角地区发展成为“全球制造工厂”和全国主要的经济增长极之一(毛艳华，2009)。与此同时，香港在与内地的产业分工协作过程中逐渐发展成为以高端服务业为主的国际金融、贸易和航运中心，澳门成为以旅游业和博彩业为主的国际旅游休闲中心。

随着中国经济深度融入全球分工体系，以及应对金融危机暴发后的国际贸易投资新趋势，粤港澳地区需要加快新的地理空间结构和产业分工协作体系的构建。国务院颁布的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》(2008—2020年)提出，坚持“一国两制”方针，推进与港澳紧密合作、融合发展，共同打造亚太地区最具活力和国际竞争力的城市群。到2020年，形成以现代服务业和先进制造业为主的产业结构，形成具有世界先进水平的科技创新能力，形成粤港澳三地分工合作、优势互补、全球最具核心竞争力的大都市圈之一。粤港澳大湾区是我国经济最具活力和对外开放水平最高的地区，规划建设粤港澳大湾区，既是粤港澳三地自身加快经济转型升级和社会发展的现实需要，也是助力国家加快形成对外开放新优势和提升自主创新能力的宏观需要。发挥湾区开放性、创新性和宜居宜业的天然优势，在“一国两制”下探索完善粤港澳大湾区合作机制，有利于加快国际一流湾区和世界级城市群建设，代表国家参与全球竞争。

表1 粤港澳大湾区发展历程及相关规划与政策文本

数据来源：作者整理。

制度创新对区域经济发展的作用十分关键，决定了社会演进的方式(Furubotn & Richter，2005)，尤其是在政治、经济、文化等方面合作存在现实制约的粤港澳大湾区，制度创新应成为湾区深层次整合的主要途径(钟韵和胡晓华，2017)。改革开放初期，港澳与珠三角地区的经济联系首先由民间自发形成，凭借同根同源地缘联系的先天优势，粤港澳三地开展了基于比较优势的产业合作。这种由市场力量主导的区域合作刺激了区域经济活力，也为粤港澳三地深度合作奠定了基础。港澳相继回归后，为适应港澳与内地经贸合作关系的不断变化，2003年以来签署和实施的CEPA及其补充协议逐步构建了粤港澳经贸合作的规则体系和制度框架。同时，在“一国两制”下地方政府之间的府际合作关系也日趋紧密，2008年底国务院发布《珠江三角洲地区改革发展规划纲要(2008—2020年)》后，《粤港合作框架协议》和《粤澳合作框架协议》等一系列制度性文件相继签署。因此，这些正式制度安排为港澳回归后的粤港澳合作提供了制度基础，也为粤港澳大湾区的深化合作提供了制度保障。

与国际典型湾区和国内城市群一体化相比，粤港澳大湾区具有“一国两制、三个关税区和三种法律体系”的特殊制度环境，生产要素的跨境流动、跨境公共事务、跨区环境治理、交通规划治理、区域法律保障机制以及区域合作治理机制等方面仍然存在阻碍和难题。粤港澳大湾区发展规划和目标是要将粤港澳大湾区打造成为比肩纽约湾区、旧金山湾区和东京湾区的国际一流湾区，成为高水平开放的引领者、新经济发展的策源地和合作机制创新示范区(毛艳华和荣健欣，2018)。因此，在国家“双向”开放、“一带一路”建设和实现经济发展方式转变的战略背景下，分析总结粤港澳大湾区的基本特征和区域合作的制度环境，从多学科视角寻找粤港澳大湾区构建和创新发展的理论依据，探索粤港澳大湾区在“一国两制、三个关税区和三种法律体系”下的跨境合作的制度创新，有利于港澳加快融入国家发展大局，发挥港澳在国家对外开放和经济社会建设中的独特作用与优势。

二、粤港澳大湾区的基本特征

(一)粤港澳大湾区具备成为国际一流湾区的硬件实力

粤港澳大湾区在空间形态上是由广州、深圳、佛山、珠海、东莞、惠州、中山、江门、肇庆9个珠三角城市以及香港、澳门2个特别行政区组成的湾区城市群。表2反映了粤港澳大湾区与国际典型三大湾区在各项硬件指标上的对比情况。可以看出，粤港澳大湾区的土地面积约5.6万平方公里，占全国面积比重0.6%，远超纽约湾区的2.16万平方公里、旧金山湾区的1.79万平方公里和东京湾区的3.68平方公里。2017年粤港澳大湾区常住人口约6 958万人，占全国人口比重4.9%，远高于纽约湾区的2 340万人、旧金山湾区的760万人和东京湾区的4 383万人。此外，粤港澳大湾区的港口集装箱吞吐量和机场旅客吞吐量也遥遥领先于国际三大湾区。2017年粤港澳大湾区GDP总量约15 134亿美元，占全国GDP总量的12.4%，略低于东京湾区，高于旧金山湾区，与纽约湾相当，位居全球四大湾区次席。但是，在中国内地经济进入新常态下，2017年珠三角9城市的GDP增长率仍达到7.9%，远高于纽约、旧金山和东京三大国际湾区。按照这一增长速度，粤港澳大湾区将很快取代东京湾区成为全球GDP总量第一的湾区。

表2 粤港澳大湾区与世界一流湾区实力对比

数据来源：香港统计处、澳门统计暨普查局、广东统计年鉴、WIND资讯、BCG等。

(二)服务业成为粤港澳经济合作的重点领域

服务业是香港和澳门地区的传统优势产业，在回归前已成为当地经济的支柱产业。港澳相继回归后，尤其是2003年CEPA签署和实施后，粤港澳合作由“前店后厂”模式的制造业功能合作逐渐转向以服务业合作与服务贸易发展为特征的制度性合作。随着内地服务业市场对港澳的不断开放，港澳的优势服务业包括金融、专业服务和商贸服务等不断进入珠三角地区，不仅加快了港澳特区向服务经济的转型，而且也带动了珠三角地区制造业的转型升级和产业结构的调整。1980—1996年间服务业占香港本地生产总值的比重始终维持在75%—86%的高水平，1997年后服务业比重再次稳步提升，2015年服务业占香港本地生产总值的比重升至92.7%。同样，澳门经济以服务业为主，旅游业和博彩业是澳门的支柱产业，服务业占澳门本地生产总值的比重由1999的83.4%上升至2015年92.2%。2017年珠三角地区服务业占本地GDP的比重达到56.3%，粤港澳大湾区“9+2”城市群的服务业占GDP比重达到65.6%。粤港澳服务业分工合作进一步促进了粤港澳三地优势互补功能的发挥，粤港澳合作由初级的贸易加工互补模式升级到现代制造业—先进生产性服务业互补模式，提升了粤港澳区域的整体产业竞争力。随着服务业成为粤港澳经济合作的重点领域，通过体制机制创新推动粤港澳大湾区的制度性合作成为湾区建设的重点任务。

(三)区域内空间功能分工水平稳步提升

在经济全球化和区域一体化的背景下，交通网络和通讯技术的快速发展极大地改变了国际和区域内产业的分工格局，产业分工开始由传统分工向新型分工转变。传统的产业分工仅仅是指产业间和部门间的分工，即区域和部门间生产不同类型和不同技术含量的产品。新型分工是指城市功能分工和产业链分工，也就是服务业和制造业企业为节约成本，将产业链的总部、研发设计、销售等环节布局在中心城市，将生产制造、加工包装环节布局在外围的中小城市，根据不同规模城市的比较优势以及参与产业链的不同环节来追求自身价值的最大化。粤港澳大湾区城市群空间功能分工水平的变动趋势如图1所示，其中FD表示在珠三角9市基础上加入香港、澳门组成的粤港澳大湾区城市群空间功能分工变动趋势；FD2表示广州、佛山、肇庆、珠海、中山、江门、深圳、东莞和惠州9市组成的珠三角城市群空间功能分工变动趋势。从粤港澳大湾区城市群功能空间分工时序演进态势看，珠三角九城市的空间功能分工水平随着时间推移稳步提升，由2003年的0.602提升至2016年的1.11，在加入香港和澳门地区后，粤港澳大湾区城市群的空间功能分工水平显著提升，由2003年的0.622提升至2016年的1.289。说明港澳地区的现代服务业显著推动了粤港澳大湾区的空间功能分工，推动了港澳与珠三角城市的紧密合作，粤港澳大湾区参与全球产业链分工更具竞争力。

图1 2003—2016年粤港澳大湾区城市群空间功能分工变动趋势

(四)推动跨境合作的制度安排不断完善

按照制度经济学的逻辑，在区域协作中初始制度报酬递增和自我强化的特性往往导致后续改革形成很强的历史惯性和路径依赖，从而严重制约制度创新(Arthur，1992)。粤港澳大湾区发展过程有其自身的特殊性。一是不同于长三角和京津冀等城市群，粤港澳大湾区存在“一国两制、三个关税区和三种法律体系”的特殊区情，需要政府部门通过制度安排推进区域合作；二是早期的粤港澳合作以民间力量推动，三地政府部门在跨境合作中未能发挥主体职能，制度安排缺失。这一状况在港澳回归后开始转变，1998年和2003年，广东省分别与香港和澳门建立粤港、粤澳联席会议制度，政府部门开始在三地协作中发挥重要作用。2003年商务部分别与香港和澳门签署了《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》、《内地与澳门关于建立更紧密经贸关系的安排》(简称CEPA)，以及随后签署的CEPA系列补充协议、CEPA广东协议、CEPA服务贸易协议、CEPA投资协议和CEPA经济技术合作协议，进一步深化了内地与港澳的经贸合作。2015年中国(广东)自由贸易试验区正式挂牌，深化粤港澳服务贸易自由化成为广东自贸试验区建设的重点任务之一。因此，粤港澳跨境合作的制度安排取得了显著成果，这些政策和措施构建了粤港澳大湾区制度创新的基本框架。

三、粤港澳大湾区建设的理论基础

粤港澳大湾区建设是在“一国两制、三个关税区和三种法律体系”独特制度环境下的区域合作，对标国际一流湾区高度开放、创新驱动和协调发展的目标愿景，实现区域内生产要素的自由流动，完善区域合作治理的制度框架，需要从经济学、地理学和管理学等多学科视角寻找粤港澳大湾区构建和创新发展的理论依据。

(一)区域经济一体化理论

区域经济学对于区域一体化的定义融合了地理学和经济学的认识。基于20世纪50年代欧洲出现的区域一体化浪潮，区域一体化的理论研究迅速发展。丁伯根(Tinbergen，1954)对“一体化”的概念进行了说明，认为经济一体化可分为消极一体化和积极一体化，前者指通过消除歧视和管制制度推动经济贸易自由化的过程；后者指借助行政力量强力改变现状，建立新的自由化政策和制度。巴拉萨(Balassa & Bela，1962)则提出一体化既是一个过程也是一种状态。从过程的角度看，一体化就是动态地消除国家或地区之间的经济歧视和差别待遇；从状态的角度看，一体化就是国家或地区之间各种形式的经济歧视和差别待遇的消失。通过加强政府间在制定和实施税收、健康和安全、环境法规等国内政策的合作，有利于降低交易费用和新企业准入门槛，从而增加国内市场的竞争活力。同时，政策协调与合作还有助于克服市场失灵，能够确保不会通过不正当途径再次增加贸易限制与成本(张凯麟等，2013)。因此，区域一体化理论的核心内容强调，相关国家或地区为了一体化组织的共同利益，将不同程度地让渡或转移自身权利，以部分或整体间的利益为交换手段，通过一系列条约和协议协调彼此经济政策，从而实现整体效益的最大化。

按照区域经济一体化理论，粤港澳大湾区的发展进程也将遵循贸易—要素—政策一体化的客观规律，实现由民间自发到政府规划、低层次的贸易联系到高层次的规则对接的根本转变。20世纪80年代初在内地实行改革开放条件下，由于珠三角地区和港澳地区存在显著的要素价格差异，自然形成了以港澳为“前店”、内地为“后厂”的一体化产业格局，对区域内的资源进行功能性整合，即丁伯根所指的消极一体化阶段。港澳相继回归祖国后，在港澳与珠三角地区各自产业升级的战略需求导向下，中央政府通过制定实施一系列区域贸易投资协定强力推进生产要素的跨境流动，同时，粤港澳三地政府也加强了政策协调和市场规则对接，从而逐渐破解“三个关税区”的关境障碍，实现生产要素的自由流通。从这一角度来看，建设粤港澳大湾区，既需要在国家层面深化基于经贸规则的协议开放，也需要粤港澳三地政府采取具体的措施协调彼此之间的营商规则与竞争政策，以促进湾区区域经济一体化发展。

(二)区域空间分工理论

早期的空间分工的概念，既包括传统区域分工中地区间产业分工的内涵，又强调了多区位企业的出现对地区间职能分工的影响，认为单个公司的存在和发展促进了生产过程在不同阶段的分离，最终出现了跨区域的城市层级来更好地利用空间异质性。经济发展过程伴随着经济活动空间变化，经济活动空间分布的差异也会对区域经济增长和经济差异产生影响(Desmet & Henderson，2014)。一方面，因为不同产业的空间经济增长模式在不同产业部门之间存在差异，即当生产性服务业与制造业的彼此重要性发生转变时，区域的空间结构必然发生相应改变；另一方面，对于生产性服务业和制造业部门而言，在快速发展的过程中，数量和体量的增长也必将引致空间增长模式发生变化。在数量和体量两方面因素的共同作用下，制造业空间分布逐渐趋于分散，而服务业空间分布会越来越集中，服务业为中心与制造业为外围的空间分布结构会引起地区增长和差距的变化(Desmet & Rossi-Hansberg，2010)。除了市场具有自组织作用机制外，政府政策和经济环境也同样会影响经济活动空间分布，进而引起经济增长和地区差距的变化(赵勇和魏后凯，2015)。

在经济一体化的条件下，城市群功能空间分工的总体发展趋势极为明显，生产性服务业和制造业的企业将其研发设计、管理营销等高附加值部门向中心城市集聚，而低附加值的生产制造部门则向周边城市集聚，城市群内部空间分工明显，中心城市主要承担战略管理、研发设计和信息传播等生产性服务功能，周边中小城市主要承担生产制造功能(Duranton & Puga，2003)。生产性服务业围绕生产制造业开展经济活动，与制造业之间存在天然紧密的经济关联和互动，所以生产性服务业在空间区位上的集聚一定是和制造业的集聚息息相关的。从实际发展情况来看，2008—2014年珠三角地区新增制造业企业逐渐从深圳等中心城市向东莞、中山等外围城市转移，技术密集型制造业和劳动密集型制造业发生了明显的结构和空间演变(李汉青等，2018)。区域空间分工水平的稳步提升有利于形成多层次区域产业合作体系，推动区域经济协调发展和产业转型升级(王金杰等，2018)。

(三)空间生产理论

根据Harvey(1976)和Lefebvre(1991)提出的“空间生产”理论，资本循环与区域空间存在密切联系。通过“时空修复”(temporal-spatial fix)可以将资本在时间上从第一循环转向第二、第三循环[注]Harvey(1976)指出，资本增值通过三重循环：生产与生活资料生产领域(制造业)的初级循环；城市物质环境生产的第二重循环；维持劳动力福利和生产关系创新的第三重循环。目前学界普遍认为我国已跨越第一、二重循环，正在进入第三重循环。，固化资本，延缓资本进入流动空间，在空间上不断扩张地域范围启动循环。资本的再地域化以地域组织的尺度重组为基础，只有适应资本再地域化的地域组织和地理架构才具有竞争力。区域尺度重组将打破原有的资本固化状态，构建全新的资本流动方式促进区域经济在全球分工体系中的竞争力。从城市层面来看，一是城市体系逐渐脱离原有的地缘政治格局，融入全球城市体系；二是城市空间出现增长和分化，多中心的城市区域为新生产业提供广阔空间(Brenner et al，1999)。在我国计划经济时代，经济发展政策造成了生产线积累过剩和消费资料短缺，而改革开放后的农村经济体制改革使资本开始流向乡镇，乡镇企业的迅速发展实现了资本的自我修复，由此推动了珠三角地区在上个世纪末的经济腾飞。

综上所述，虽然IgD型MM发病率低，但初发时或病程中易出现髓外累及和病情进展，临床表现不典型，需尽早进行IgD、IgE免疫固定电泳及游离轻链的检测，避免漏诊或误诊。

自2000年开始包括广州、深圳、佛山、珠海、江门和惠州等珠三角城市实施撤县(市)设区，标志着珠三角进入了大城市发展阶段。由此同时，工业转型和包容城市化要求在更大地域范围进行空间重构，城市群“多中心、多组团”格局摈弃了以往的单中心结构，“中心镇”战略则从基层扩大了市镇协调统筹范围，推动建立适应资本循环的现代城市群尺度结构。例如，广州在非中心城区加快产业“重型化”，在2001—2016年间重工业产值比由45.5%增至67.3%，中心城区发展房地产和服务业，保证了广州对珠三角地区的经济贡献保持在29%左右。佛山将全市5个辖区进行空间整合，建设贯通全市的城市环线，积极协调城区和工业园区建设，使佛山经济增速常年保持在15%左右，对珠三角地区的经济贡献为16%左右。深圳与香港互动频繁，CEPA签订后联系更为密切，深圳经济和人口位居珠三角次席，经济增速保持在13%左右。粤港澳区域基础设施互联互通形成了多中心的城市群网络结构和城市增长极，加快了产业的空间重构升级。目前粤港澳大湾区的空间格局已明显具有极化发展趋势，资本循环和尺度结构匹配于广州、深圳、香港等极化发展地区。

(四)城市体系结构理论

城市体系结构理论发端于中心地理理论。Christaller(1933)基于新古典经济学的假设提出中心地理论，指出门槛距离与产品等级决定了城市间单向互动关系。在此基础上城市经济学构建了无空间(Aspatial)城市等级体系模型。整体来看，早期研究强调城市层级体系的关系，即中心地区与外围地区之间的层级关系，城市体系呈现阶梯状的层级结构(Bourne，1971)。在第三次全球化浪潮中，得益于信息技术的高速发展和贸易自由化的全面推进，城市体系结构的研究范畴从国家城市体系拓展至世界城市体系。Friedmann(1986)指出城市是跨国企业生产销售的重要节点，空间等级的出现是城市间经济联系密切的结果。Fujita & Thisse(2002)将人口增长这一外生变量加入分析模型解释等级城市系统的存在机制，认为城市的产业数量决定了城市等级。Taylor(2004)提出了重新定义现代城市体系和城市功能的“世界城市网络”概念，为城市体系结构研究提供了新的视角。根据世界城市网络理论，每个城市都是全球网络系统中的节点，城市地位由生产要素流动性和密集性以及同其他城市的互动关系决定。城市体系中不同规模的城市之间普遍存在水平贸易关系，不能简单地将城市间关系简化为城市系统的层级结构(Esparza & Krmenec，2000)。

改革开放40年来，港澳珠三角地区的城市空间结构也经历了快速演变的过程。在改革开放初期，经济高度发达和自由开放的香港与澳门无疑是该区域工业生产组织活动的核心和资源要素流动的配置中心，“前店后厂”的制造业合作模式即是这一中心与外围分工关系的具体体现。随着珠三角城市的基础设施不断完善和产业结构的不断升级，广州、深圳在区域生产分工与资源配置中的地位与作用不断突显，港澳珠三角地区的城市空间结构出现多中心的发展模式，尤其是在“一国两制”的条件下，以香港和澳门为开放的门户枢纽与以广州和深圳为核心的内地区域中心成为港澳珠三角城市群的显著特点。根据GaWC(全球化与世界城市研究小组)编制的全球城市分级排名，2018年香港、广州和深圳分别位列Alpha+、Alpha和Alpha-级别，反映了粤港澳大湾区内中心城市在全球城市网络中所具备的重要地位。

(五)大都市区治理理论

区域治理理论是大都市区治理研究的理论起点。Kjaer(2004)等学者对区域治理理论的定义是由政府和非政府部门在保证自身自主性权力的基础上通过制度和政策解决区域公共问题的过程。以欧盟为例，区域协调发展归因于多层次、网络状的协调体系、多样化的区域协调模式和全方位的区域协调手段(陈瑞莲，2008)。大都市区治理是区域治理的重要部分，在经历了上世纪50年代的“区域主义和区域发展”和90年代的“新区域主义”的研究浪潮后，西方大都市区区域治理模式逐渐聚焦于单中心、多中心和新区域主义模式。Jones(1942)和Kenneth(2012)等学者认为建立区域大政府可以协调整合公共服务从而履行政府职能，坚持单中心主义模式，而Tiebout(1956)认为政府间的有限政治融合才是解决外部经济和非经济问题的最佳途径。但是，更多学者倾向多层治理和多方参与的新区域主义模式，认为大都市区应以公民社会治理结构为基础，加强各方利益的协同融合。国内的大都市区治理还是以“单中心”和“多中心”为主，强调政府主导型治理。在大都市区治理方式的讨论中，政府间横向和纵向关系的协调被认为是重中之重，主要做法是通过设置区域机构和制度协调机制来解决城市群的发展问题。尤其是后福特制下，制度通过重塑治理模式实现了区域空间尺度重构，证明了多层级治理模式是实现区域制度一体化的有效方式(张衔春等，2017)。

城市群发展过程中出现的新情况产生了对区域治理理论的新需求，尤其是随着经济全球化的发展，网络化城市体系逐渐建立起来。碎片化的区域行政迫使地区政府采取统一行动，降低区域发展的负外部性。Ernst-Ulrich Petersmann(2000)认为应将一体化治理规则宪法化，形成统一的法律体系，避免规则冲突与权力寻租。从国际典型湾区发展经验来看，通过加强区域治理可以提高湾区发展的协同性，从而促进区域分工协调、提高公共产品的区域供给和降低市场的负外部性。例如，日本政府先后颁布了《港湾法》和《东京规划1960-东京结构改革方案》，逐步完善东京湾区的法律体系，为以东京都为核心的湾区区域协作提供法律保障。纽约湾区的跨区域协调发展中，也成立了区域协会(RPA)、大都市运输局(MTA)和湾区政府联盟(ABAG)，在公共住房、公共交通、环境保护等公共福利方面取得显著进展。

粤港澳大湾区在推动区域治理中面临三个主要问题。一是在“一国两制”下实现跨境协调。城市群空间扩大增加了城市群治理的范围，也催生了城市群内部地方政府关系、跨界公共事务、跨区环境治理、交通规划治理以及区域合作治理机制等方面的问题。港澳地区与珠三角地区在政府制度与行政程序上都存在较大差异，例如港澳侧重城市设计规划，而内地城市侧重“经济增长”规划。二是现有的政府管理体制已不适应大都市群的协调治理。在网络化城市体系中固定的行政区划容易造成单个城市的个体理性与区域整体合作理性之间的冲突，中心城市与周边城市在政治地位和经济体量上的巨大差异也将导致城市间难以形成长效的合作机制，所以应当考虑建立湾区内跨境共管机制，协调区域内城市网络关系。三是在“三个法律体系”下缺乏深度融合的法律实施机制。从国际法角度看，湾区内部合作是在同一主权国家的非主权实体间缔结的国内区际协议，需要中央进一步明确粤港澳签订合作协议是否属于对外事务权范围。同时,粤港澳三地在立法、司法和执法方面存在冲突，缺乏完善的跨境司法协调体系，阻碍了区域法治协调发展。

四、粤港澳大湾区制度创新的探索方向

(一)基于市场一体化创新湾区跨境协调机制

从区域经济一体化理论和国际典型湾区发展经验来看，一体化市场是湾区经济发展的要求，而有效的协调机制构建是一体化发展的保障。实现湾区协调发展可以充分发挥湾区城市群的集聚效应，推动中心城市与其他城市形成合理分工，提升湾区城市群整体竞争力，有效避免城市间的无序竞争。在湾区协调发展的基础上推动要素自由流动、产业优势互补，达到资源优化配置的目标。由于湾区的行政边界较为复杂，制度异质性和多中心的湾区结构在一定程度上会引发城市群内部竞争，增加了区域协调的难度，所以在国家层面进行顶层设计是经济社会发展的权威保障和根本支撑。针对粤港澳大湾区“一国两制、三个关税区和三种法律体系”的制度特征，首先，要构建一体化的市场机制。充分发挥“一国两制”优势，内地和港澳都要努力取长补短，寻求湾区市场经济体制的趋同点，减小深层次市场体制差异对湾区要素便捷流通的负面影响，尤其是湾区内地城市需要在商事登记、行政审批、事中事后监管、司法执行、知识产权保护等领域全方位提升营商便利化水平。其次，要发挥CEPA和广东自贸试验区的制度创新优势。在CEPA框架下深化湾区“三个关税区域”之间的贸易投资便利化合作，减少跨境要素流通障碍。最后，要为湾区合作提供法律基础及实施机制。在《宪法》和《基本法》的框架下设立专门的法律争端解决机构，依据法定程序解决人流、物流、资金流、信息流在湾区一体化市场上流通所面临的障碍与争端，为湾区一体化市场的经营者提供高效的执法和司法保障，降低经营风险。

(二)基于已有平台和合作基础创新湾区城市合作机制

区域空间分工理论强调市场自组织作用和政府政策对经济活动空间分布的影响，空间生产理论也认为区域尺度重组会影响资本流动，政府与市场的横向治理关系则会影响区域尺度重构。改革开放初期，粤港澳区域合作的参与主体是社会企业和企业家群体，政府职能部门参与度较低。在港澳地区相继回归后，各级政府部门参与度显著提升，积极创造各种沟通机制与交流平台，推动粤港澳三地经济深度合作，这为粤港澳大湾区提升合作水平奠定了良好基础。一是在已有的粤港澳三地合作平台的基础上，需要进一步发挥粤港澳联席会议制度和各类专责小组的功能，构建粤港澳三地政府层面的协调机制和对话框架，妥善安排粤港澳大湾区基础设施建设、科技装备设施布局、重点产业创新合作等方面的合作问题。在粤港澳大湾区跨境协商机制建立后，应加快落实湾区内对外贸易、金融服务、公共服务等方面的具体合作安排，切实做到各城市统一规划、分头实施和共同监督。二是在粤港澳三地城市合作基础上，强化横向协调治理与机制建设。在深港试点建设国际金融服务中心、高科技产业中心和航运物流中心，以前海为试验区全面深化深港在产业、科技、文化等领域合作，同时推动构建多渠道多层次制度化的深港合作协调机制和利益共享长效机制。在空间拓展方面，港澳应与邻近城市开展深度合作，解决土地和劳动力短缺问题。而珠三角地区应合理利用已有的广佛肇、深莞惠、珠中江都市圈合作成效，继续推进土地整治和新产业植入，深化城区改造和空间重构，合理打造弹性城市群，提升区域整体竞争力，为粤港澳大湾区的发展提供持续动力。

(三)基于“共享产业价值链”创新湾区产业分工机制

湾区经济是分工经济与共享经济的有机组合。城市体系结构理论表明现代城市体系结构的显著特征是网络化和节点化，中心城市与节点城市的经济联动是推动粤港澳大湾区整体经济合作的关键所在。在深化落实CEPA及其系列协议的基础上，进一步扩大内地服务业对港澳开放水平，推动粤港澳三地贸易投资便利化，促进生产要素自由流动。从湾区粤港澳三地功能分工来看，将香港的金融服务、国际贸易、航运物流和澳门的旅游娱乐业等优势产业与湾区内地城市合理对接，有利于形成优势互补的产业分工格局。在培育“共享产业价值链”过程中强化珠三角地区科技产业创新中心、先进制造业与服务业基地地位；巩固和提升香港在国际城市体系中金融中心、贸易中心和航运中心地位，并发挥全球离岸人民币业务枢纽和国际资产管理中心作用，推进高端生产性服务业创新发展，建设亚太区国际法律及解决争议服务中心；确立澳门国际一流旅游休闲中心地位，加强旅游业和博彩业创新发展，打造葡语地区贸易合作平台，在保证解决适度多元化发展的同时提升在国际城市体系中的竞争力。从粤港澳大湾区核心城市的功能分工来看，应科学规划高端生产性服务业企业在香港、广州和深圳等中心城市的功能布局，有利于推进三地服务业企业在资本、人才、业务、企业管理等领域的交流，保障湾区产业链高度整合和区域经济深度融合。

(四)基于“区域利益共同体”创新湾区公共治理机制

粤港澳大湾区的建设目标不仅是充满活力的世界级经济区，还应当成为世界级城市群和宜居宜业的优质生活圈。大都市区治理理论强调区域治理在解决跨区域公共产品提供和克服市场负外部性中的重要作用，国际典型湾区的实践为实现湾区协调发展提供了经验借鉴。粤港澳大湾区建设要加强区域公共治理创新，以改善湾区社会民生为目标打造公共服务体系和社会协同治理机制。建议粤港澳三地协商成立湾区公共服务平台，统筹安排湾区内劳动力流动、居住就业、创新创业等民生问题，实现湾区公共服务同城化。推进粤港澳青年创新创业合作，将前海、南沙、横琴等地的青年创业基地作为高科技企业孵化器，拓展粤港澳人才创新创业空间，进一步降低三地从业门槛。粤港澳大湾区还应积极发展高端医疗，基于三地已经签署的《粤港澳大湾区卫生与健康合作框架协议》，通过粤港澳三地合作，促进三地医疗卫生更深入交流融合。在粤港澳大湾区建设的背景下，珠三角区域性公共医疗服务要全面转向优质化和专业化，通过打造港澳与内地医疗合作试验区，有利于粤港澳三地在医疗技术和医疗体制领域开展实质性合作。加快落实粤港澳共建优质生活圈规划，着力加强跨境生态治理，积极推进生态空间、生态经济、生态环境、生态文化以及生态制度体系建设，将湾区建设成为“一国两制”下粤港澳三地居民的宜商宜居共同家园。