质量认证与持续改进：英国体育与休闲质量计划(QUEST)解析与借鉴

袁新锋,张瑞林,王 飞

20世纪70年代以来,在公民外部压力的驱使下,公共部门逐渐将工作重心转移到提供优质服务上,改进公共服务质量和提高公共部门绩效成为当代公共管理改革的一项根本任务,也成为各国改革创新的趋势和衡量施政成效的重要指标[1]。国外的实践经验表明,公共服务质量持续改进可通过“服务宪章”给予公民服务承诺,为公共服务供给提供基准和参照；引入国际标准化组织(ISO)发布的质量标准体系,规范公共服务供给流程[2]。而政府各部门采用含有多重关键技术和属性的质量认证模型改善公共服务已经成为世界各国及地区的普遍做法,并为提高组织绩效、树立最佳标杆、提高顾客契合度等质量改进实践积累了宝贵经验[3]。

党的十九大报告指出：我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,高质量发展已成为经济与社会进入新时代的一个重要标志。新时代公共服务供给也将从“规模效率”向“质量导向”转变,加强公共服务管理,提高公共服务质量,才能切实提升公众的“获得感”。作为“健康中国”伟大进程的重要组成部分,高质量的公共体育服务是人民群众对“美好生活”的追求。“质量优位”必将向体育领域延伸,公共体育服务采用质量管理的理论与工具来引导推动服务质量的整体改善必将成为未来趋势。质量认证与奖励模型因其持续改进优势与可操作性特点势必成为我国公共体育服务“质量优位”发展模式的明智选择。

随着对服务质量关注的持续上升,质量管理的工具与方法在整个英国公共体育与休闲行业广泛采用,成效显著,其中包括Sport England在1996推出的英国体育与休闲质量计划(UK Quality Scheme for Sport and Leisure,QUEST)。经过20年的不断改进,QUEST由简单复制模仿商业卓越模型逐渐发展成为专门针对体育与休闲行业的服务质量认证与奖励项目并广受认可。对QUEST发展历程的梳理有助于掌握其发展背景及演化影响因素,为营造我国公共体育质量认证宏观环境寻找依据；对其运行现状的解析有助于把握未来趋势建立项目框架,为我国公共体育服务质量认证的程序设计与主体选择提供参照；对其具体案例的解析有助于发现改进效果及存在不足,为我国质量改进项目本土化落地与完善提供借鉴。

1 英国体育与休闲质量计划(QUEST)设计背景

1.1 政策重点调整：成本控制向质量优位的转移

20世纪80年代,新公共管理运动日渐兴起,倡导将私人部门的商业实践在公共部门应用,重视成本控制、强调市场竞争。英国撒切尔政府不断改革试图重塑公共部门形象,1989年,强制性竞标(CCT)引入公共部门,使得英国公共服务成为一个开放领域,对于普通民众来说公共部门不再是唯一的选择。但是,强制性竞标容易造成地方当局与服务供应商之间为了竞争而忽视服务质量的局面。1997年5月,新当选的工党政府提出了地方政府的“最佳价值”倡议：所有地方当局通过最有效的手段提供质量标准明确的服务[4]。“最佳价值”理念下的公共服务供给不再如CCT模式那样刚性,更加注重公共服务的效率和质量[5]。行业竞争增强、顾客对服务质量预期的提升意味着公共服务领域面临全新挑战。公共部门想要获得政府投入,必须展示出明显的经营效率,恰当的使用私营部门流行的质量管理手段才能成为一个有吸引力的竞争者,质量认证等级成为公共部门获得财政投入的重要指标[6]。

1.2 质量认证演化：产品质量奖到卓越模型的扩展

公共部门的质量奖励项目起源于私营部门,从1951年第一个国家质量奖“日本戴明奖”开始,质量认证与奖励的设计随着质量概念的演化而不断完善,先后经历了从企业管理到政府创新再到专业化公共服务奖的三个发展阶段[7]。从1991年到现在,国际上大概设立了25个质量奖,其中大部分奖项的范围扩展到公共组织,有些国家还制定了专门的公共服务质量改进规划[8]。1988年欧洲质量管理基金会(EFQM)成立,并于1991年设立EFQM卓越奖,为企业与非营利组织提供持续改进的管理框架,帮助申请者明确自身与卓越标杆的差距并加以改进。这一模式逐步成为欧洲最广泛使用的组织管理框架,1994年英国质量联合会(British Quality Foundation)发起的英国商业卓越认证就是在此基础设立的[9]。而英国公共体育与休闲领域质量改进的努力也是在此基础进行的尝试。

2 英国体育与休闲质量计划(QUEST)发展历程

2.1 起步阶段

英国公共体育与休闲行业面对顾客需求、市场竞争以及资源紧缩的困境,鼓励体育组织实施持续改进,一系列质量管理的方法投入到公共体育服务的实践中,并尝试开发一种针对体育与休闲行业的质量管理工具。1990年,Oasis Leisure Centre依据英国标准协会(The British Standards Institution)制定的BS 5750 registration讨论和编写的休闲设施质量标准开创了体育休闲行业关注质量的先河。1993年,由Sports Council主持的英国质量协会休闲服务委员会发起了一个确定休闲服务标准的项目,但是所制定标准过于教条并未全面推行。1996年9月,Sports Council开始探索采用EFQM卓越模型设计关注顾客的公共体育服务质量模型(见表1),通过定义行业标准与最佳实践来鼓励与帮助体育休闲行业持续改进[10]。后来,英国质量联合会推荐体育休闲行业运用这一质量模型进行自我评估,深受认可和支持,这便是后来的英国体育休闲质量计划QUEST。

表1 基于欧洲商业卓越模式的公共体育服务质量评估框架(1996)Table 1 Quality Scheme Based on the European Business Excellence Model(1996)

续表1

2.2 完善阶段

2012年伦敦奥运会后,英国民众出现了参与体育的热潮,但同时也面临体育不再是地方政府法定职能、政府财政预算紧缩的困境。通过政府补助来运营体育和休闲服务已经过时,体育和休闲行业必须全面改革以证明自身在财务收入和社会影响等方面的价值与能力。红利殆尽的情况下,英国健康改革成为体育与休闲行业迎来的最大机遇：证明政府或社会对整个行业的投资“物有所值”的重要标准就是公共体育服务有助于公众健康。整个体育与休闲行业应该成为全面发展健康的促进者而不只是运动与休闲的提供者。满足社区和个人提高健康水平、减少疾病几率的最基本需求,让经常参与体育的人更积极是不够的,应该提高不参与体育的人的积极性[11]。QUEST为展示自身不仅是自我评估和认证工具,而且是公共健康事业的巨大推动者,做出了系列调整。尝试摆脱照搬EFQM卓越模式的做法,努力设计出更为适合体育与休闲行业特性,又顺应时代要求的新模式：体育设施(The Facility Management model,FM)与体育发展(The Sports Development model,SD),前者是针对所有为顾客提供服务的体育设施,后者针对所有提供或促进体育参与的团队(见表2)。

表2 英国体育与休闲质量计划(2012)Table 2 UK Quality Scheme for Sport and Leisure(2012)

3 英国体育与休闲质量计划(QUEST)运行现状

3.1 英国公共体育政策调整与QUEST响应

2015年12月英国政府颁布的新时代体育发展战略《Sporting Future： A New Strategy for an Active Nation》强调政府投资的结果必须清晰且公开,明确要求关注以下结果：身体健康、心理健康、个人发展、社会融合、经济发展。同年,Sport England发布了《Towards an Active Nation：Strategy(2016-2021)》,围绕以上几个方面内容制定了明确的评估指标。QUEST执行主任Caroline Constantine讲到：QUEST需要适应行业环境变化与质量挑战,加强体育设施和组织评估内容多样性与针对性,以提高公共体育服务质量[12]。为响应政府与Sport England对于社区与健康促进的结果导向,体育设施模式(FM)与体育发展模式(SD),分别调整为QUEST for Facilities和QUEST for Active Communities；并且在评估手段中增加了神秘访客(Mystery Visitor)评估结果的权重来保证顾客体验得到充分提升；另外,评估级别中针对已获得优秀(Excellent)评级认证的设施与团队,在Entry、Plus认证等级之外设立了扩展项目(Stretch),鼓励持续改进、树立行业标杆(见表3)。

表3 英国体育与休闲质量计划(2016)运行模式Table 3 UK Quality Scheme for Sport and Leisure(2016)Operation Model

3.2 QUEST评估过程

3.2.1 自我评估(Self-assessment) 自我评估被视为建立服务改进战略的重要出发点,既是正式评估前必须完成的要求,也是参评组织进行不断改进的工具。QUEST官方网站中设立专栏介绍行业最佳实践、提供自我评估问卷及评估过程的任务标准与指导。以体育设施评估核心单元的清洁(Cleaning and Housekeeping)为例：神秘顾客评估从顾客视角的洁净程度、关键区域的卫生条件、预防损伤与减少障碍、器材使用状态等进行评估；评估指南中关于卫生的标准、标识展示、消防设备等事项提出最佳实践与操作建议。参加评估的组织分别就以上标准对自身状况进行自我评估。自我评估结果须在正式评估前72 h完成并递交现场评估专家。

3.2.2 外部评估(External assessment) 自我评估和自我改善被公认为公共服务改革和完善的基础,有助于带动整个部门养成持续改进的习惯,而外部评估依然是确保组织改进细节精准性的重要手段。受训的评审专家依据卓越原则围绕核心单元(见表4)和可选单元最佳实践标准开展1到2天的评估,分为神秘访客访问(Mystery Visitor)和现场评估(On-site Assessment)两个内容,做到客观测量和主观反馈相结合。“神秘访客”确保评估过程是以客户体验为导向的,包括电话咨询、服务预订、设施使用、客户投诉、失物招领等方面评估；现场评估结合“神秘访客”报告与自我评估报告,采用改进的“戴明环”(Plan-Do-Measure-Review-Impact)进行评估,最终确定认证等级并提出改进意见[13]。

3.2.3 报告分析(Report) 评估报告会产生认证结果(Unsatisfactory、Satisfactory、Good、Very Good、Excellent)以及评估人员关于组织服务质量的改进建议。参加认证的组织还有机会分享基准信息,参加本年度的全国标杆对照项目,明确自身优势并查找差距进行必要的改进。例如：Willesden体育中心2012年参加了QUEST Plus评估,报告中描述：神秘顾客评估于8月5号进行,分别对接待处、休息室、游泳池、更衣室等区域做出评估,发现设施数量充足、促销手段多样等优势,但电话预约系统、价格不明等事项有待提高。9月25、26号的现场评估围绕7个核心单元及5个可选单元进行了PDMRI质量循环评估,分别做出了不同单元的等级评级,并与全国最佳实践作对照,最终获得了总体优秀(GOOD)的评级认证[14]。

表4 英国体育与休闲质量计划核心单元(2016)Table 4 Core Modules of UK Quality Scheme for Sport and Leisure(2016)

3.2.4 周期复评(Directional review) 质量管理大师戴明著名的“十四点”中指出：持续改进在今天这种高度竞争与全球化的经营环境中已经成为一个求得生存的途径[15]。评估不是结束而是开始,周期复评是持续改进的关键环节,QUEST设计了首次评估后12至15个月内进行周期复评。QUEST for Facilities设计了2次神秘顾客访问和无通知的现场评估环节,以确保所制定的改进计划正在进行中；Active Communities的周期复评包括一个正式的合作伙伴调查与员工参与的以改善为主题的研讨会。届时可进行最佳实践的交流与分享,以此激励组织不断完善,避免出现评估结束后的退步。

3.2.5 标杆延伸(Stretch) 对于取得“Excellent”认证的组织或团队,QUEST设计了一个全新的为期2天的评估和验证延伸项目,帮助设施和团队展示他们对当地社区的影响以及对国家战略的贡献。QUEST for Facilities与Active Communities在扩展项目中都要经过两个阶段。第一阶段中,参加扩展项目的组织必须进行7个核心项目的评估,达到以下要求的才能进入第二阶段：(1)通过健康与安全单元评估；(2)至少4个单元评级达到优秀以上；(3)获得总体优秀评级。第二阶段为验证日,作为持续改进的承诺,成熟而管理良好的设施和团队有信心将自身绩效与外部基准对照。验证专家和设施管理团队之间达成共享结论,可获得杰出(Outstanding)认证,成为行业标杆。

3.3 QUEST案例分析

2009年,审计署(Audit Commission)认定牛津市议会(Oxford City Council)为休闲与体育服务供给较差的地方政府,牛津社区的体育休闲服务供给不能满足群众需求并且与其他地方政府的差距较大。自从Fusion Lifestyle基金会运营的Barton Leisure Centre第一个参与QUEST评估以来,牛津市政府多个休闲中心均获得QUEST认证。牛津市政府增加了资助者的信心,累积获得了130万英镑的外部资金,更重要的是满足了社区民众需求。数据显示：休闲中心参与人数从2009-2010年度89.6万人增加到2016-2017年度的137万人,实现了近53%的增长,其中目标人群(年轻和老年人、黑人和亚裔人群和少数民族、残疾人、贫困人口)约占40%,顾客满意度达到92%,其中95%认为优秀。2016年2月,采用社会投资回报(Social Return on Investment)的统计方法[16],发现Fusion Lifestyle基金会2014年获得了超过180万的回报。

最新的Active Lives Survey显示：最贫困人群比最富有人群不参加体育人群比例多出2倍,而前者是最需要参与体育的[17]。使不活动的人参与体育比仅仅使参加体育的人参加体育显得更为重要,而QUEST AC可以帮助地方政府实现这一点。Active Communities设立以来,牛津市议会成为第一个新评估模式“卓越”认证的地方政府。通过SROI方法统计,牛津市议会的Youth Ambition项目获得130万的回报,成年人参与体育人数逐年增加,增长率最高达到31%,年轻人和孩子参与人员达到最高的6 700人次。牛津市议会社会事务主任Ian Brooke表示政府拨款日益紧缩是其面临的最大挑战,为了获得更多的外部支持需要做出更好结果,选择与QUEST合作是因其关注持续改进并通过自身与其他组织的对照来展示工作对社区的促进作用,从而得到社区居民和合作伙伴的认可。因此,评估不仅仅是一个指导与控制的过程,更是一个学习的过程[18]。

4 我国设立公共体育服务质量认证与奖励项目的现实紧迫性

4.1 国家质量奖励关注产品质量

《质量发展纲要(2011-2020年)》将建立国家和地方质量奖励制度,作为质量提升激励机制重要手段提出。早在2001年,中国质量协会设立了“全国质量奖”来激励和引导我国企业追求卓越的质量经营。最初的评审标准基本以美国“波多里奇国家质量奖”卓越绩效模式为主。2004年9月2日,我国《卓越绩效评价准则》国家标准正式发布,全国质量奖评审于次年开始采用此标准。几经修订后,从2013年起全国质量认证评审采用GB/T 19580-2012《卓越绩效评价准则》国家标准,引导企业与组织关注质量管理的结果与过程。与“全国质量奖”由社会组织主办不同,2012年6月设立的“中国质量奖”由国家质检总局负责组织实施,由此带动了我国28个省(区、市)、超过100个市(地、州)设立政府质量奖,有效推动了区域经济社会发展的转型升级[19]。截至2017年“全国质量奖”评审已进行了17届,而“中国质量奖”也进行了2届,为传播质量管理理念,推动质量强国建设做出了重要贡献。然而,从这两项国家质量奖励设立的初衷来看仅仅是针对于各类企业产品与服务质量的提升,未曾涉及我国公共服务质量。

4.2 质量奖励向公共服务领域延伸

随着经济社会发展水平的提高,人民群众期待获得更高质量的公共服务,高质量的公共服务也是推动社会治理创新和进一步提升公共服务水平的重要保障[20]。提供适合广大群众需要的公共服务是政府重要职能,是新常态下推动我国经济持续中高速发展的“新引擎”,既能补短板、惠民生,也有利于扩需求、促发展,对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设也存在重大意义。近年来,一些学术机构也开始以“竞争性奖励”的形式推动公共服务质量的提升,例如：“中国地方政府创新奖”“中国社会创新奖”等,实质性地激发地方政府进行公共服务质量改进与创新。在地方政府层面,深圳市龙岗区2009年设立我国第一个也是目前唯一的“区长公共服务质量奖”,旨在引导全区公共服务部门推进卓越绩效管理模式,提高本区公共服务质量整体水平,标志着地方政府的专业化公共服务质量认证开始出现。但是,与国外成熟的公共服务质量认证对照,我国的公共服务质量认证与奖励尚处于起步阶段。

4.3 公共体育服务质量奖励专门化的现实要求

迄今为止国家层面体系化、制度化的质量认证设计一直没有建立,利用“公共服务质量奖”激励相关部门改善服务质量的效果也未曾展现[21]。公共体育服务质量也仅是在国家质检总局2015年发布的我国首个关于公共服务质量的评价报告有所提及[22]。尽管国家认证认可监督管理委员会和国家体育总局联合制定的《体育服务认证管理办法》自2006年1月1日已经开始施行,但是目前国内仅有北京华安联合认证检测中心一家体育服务认证机构,认证内容也仅以各类场馆开放、商业健身俱乐部星级评定为主,专门化的公共体育服务质量认证与奖励并未涉及,认证结果的行业影响力与认可度有待提高。体育“十三五”规划中要求推进公共体育服务均等化、标准化、信息化,实施效果评估和满意度调查,明确了追求质量发展的方向,体现了质量持续改进的应有之意。因此,加快公共体育服务质量管理理论探索对推进实践进展极为必要,借鉴英国QUEST实践经验设计符合我国国情的公共体育服务质量持续改进项目是为可行之策。

5 英国经验对我国公共体育服务质量认证与奖励项目设计的启示

5.1 夯实质量管理理论基础，确立“质量优位”的公共体育发展战略

英国作为“评估性国家”,自公共服务改革以来就确立了公共服务的质量战略导向。体育与休闲行业面对“强制性竞争”以及“最佳价值”等国家政策调整积极应对不断改进,QUEST也从无到有不断完善。2015年12月英国政府颁布了《Sporting Future： A New Strategy for an Active Nation》明确要求关注质量；Sport England作为英国公共体育服务供给体系的主导者及时发布了《Towards an Active Nation：Strategy2016–2021》,制定了明确的公共体育服务质量评估体系。尤其是面对“健康改革”的重大机遇,QUEST也相应做出了全面改革,这与目前我国“质量立国”,全面推进“全民健身”与“健康中国”的战略机遇相吻合。公共服务质量管理逐渐成为当代公共服务改革的重要趋势,质量认证作为质量持续改进的重要实现工具并未在我国公共体育服务领域发挥作用,很大程度上囿于体育界理论与实践对“质量优位”的国家战略调整反应迟缓,切入点分散。公共体育服务绩效评估、均等化、标准化等探索亟需纳入到质量管理的体系中,质量管理与公共体育服务的相关性与可行性应该成为理论研究重点。公共体育服务必须与时俱进,不但要求数量与规模的增加,更需要确立关注质量的战略方向、制定质量导向的顶层设计来满足“人民日益增长的美好生活的需要”。

5.2 促进“政府—社会—市场”多元主体合作确保专业水平与认证权威

起源的于工商业的质量认证其权威性就在于第三方评估。治理理念下,政府不再是公共体育服务的唯一供给者,并且其角色也更为丰富,社会组织参与公共体育服务供给的范围不断扩大、机会不断增加。2010年开始,QUEST由Sport England授权的Right Directions与Leisure-net Solutions共同运营,而这种“政府—社会—市场”的多元合作机制并不仅限于此,不同专业组织的广泛合作包括：UK Sport、The English Federation ofDisability Sport(EFDS)、Swim England、Substance、British universities&Colleges Sport(BUCS)、CIMPA等,这些跨领域的专业合作在QUEST评估模式中均得到充分体现,确保了评估标准的专业性与权威性。2016年QUEST宣布与The Chartered Institute for the Management of Sport and Physical Activity(CIMPA)合作同时召开年会的举措意义重大,因为后者是政府设立的英国体育行业顶级专业发展与领导机构,借助其优势能够更好地促进行业经验交流,扩大QUEST影响力。同年Right Directions要求所有员工和QUEST评估人员和秘密访问者必须为CIMPA会员,并遵守其规定的Continuing Professional Development(CPD)规则,每年必须参加培训获得学分,员工自身的持续改进与良好的职业发展才能提供质量更好的服务[23]。目前,我国第三方评估体系并不健全,很大程度上也受制于评估主体数量不足与能力缺失。国家认证认可监督管理委员会批准的体育产品与服务认证机构仅有北京国体世纪体育用品质量认证中心与北京华安联合认证检测中心两家,高等学校、科研院所、评估公司的专业优势有待进一步开发与融合。转变政府职能与能力培育相结合是我国公共体育服务质量奖励项目设立的必然要求。

5.3 完善公共体育服务质量认证程序，发挥质量管理工具综合优势

公共服务质量认证模式的发展得益于工商业质量管理的积累。20世纪90年代,企业管理领域质量认证项目逐渐成熟,取得了巨大成功,促使各国政府尝试设立公共服务质量认证来推动公共服务质量。当时英国公共体育服务质量认证在框架设计上缺乏创新性,QUEST创立之初就几乎照搬EFQM卓越模型评估手段及流程。随着专业化要求日益提高,QUEST综合运用各项质量管理工具逐步确立了适合公共体育与休闲行业的评估模式并成为英国体育与休闲行业首要的质量改进框架。不难发现自我评估与专家评估、认证奖励与持续改进相结合公共体育服务质量认证程序是为公共体育服务质量认证的基础。自我评估促使组织明确自身优势与最佳实践的差距,明确改进方向；持续改进理念的引入与运用使QUEST质量认证奖励成为不断的挑战而不是结束。因此,综合运用质量管理工具发挥差异优势才能实现持续改进的质量提升。

6 结语

私营部门以服务质量为导向有利于提高市场竞争力,而公共服务的质量改进要求在考虑公共服务公共属性的前提下来提高效率,不仅仅强调社会公众满意度,还强调对服务过程、服务结果和影响的重视[24]。十八大以来,党和国家从质量上对公共体育服务提出了新的要求[25]。公共体育服务关注质量的未来趋势日益明朗,学术研究的前瞻性规定了公共体育服务研究亟需与质量管理理论与方法相结合,质量认证与奖励项目就是最佳切入点。QUEST模式运行20年不断调整完善,其专业性与权威性受到了各方认可,并发挥巨大引领作用,对我国公共体育服务质量提升具有重要启示作用,尤其是结果导向、运营机制、评估流程、质量工具、结果运用等制度设计具有显著借鉴意义。但是,“最佳实践”不能盲目复制,必须先明智的加以理解然后再调整使其适应[26]。因此,我国公共体育服务质量改进必须植根“国情”与“体情”,以英国成功经验为借鉴,以质量认证与奖励项目设计为重点,逐步实现“他山之石,可以攻玉”的初衷。