英国奥运竞技复兴的制度成因及启示

陈慧敏,蒋云芸

英国奥运竞技在近二十年获得突飞猛进发展,尤其里约奥运金牌榜上排名第2,反超中国,总奖牌数也超过了四年前作为东道主时战绩,实现了举世瞩目的快速复兴。组织制度能为生产活动的顺利和高效开展提供条件和保障,英国奥运竞技的快速复兴,究竟依赖于怎样有效的组织形式与制度安排?英国奥运制度安排及体系之间如何相互联系、发生作用而实现奥运目标?从英国奥运竞技制度设计的合理性、制度体系的协同性、制度实施机制的健全性三方面分析英国奥运竞技复兴的制度层面原因,旨在为奥运竞技体制屡遭诟病、奥运成绩难以突破的中国从中得到些许借鉴与启示。

1 合理的奥运竞技生产制度设计

英国作为现代体育运动的发源地,竞技体育实力雄厚,前8届奥运会均位居奖牌榜前6名,第9届到25届(1992)基本徘徊在10名左右,奥运成绩名列前茅,但1996年亚特兰大奥运会排在奖牌榜第36位,跌至历史最低。于是成立了英国体育理事会,专门负责向体育领域分配政府拨款和国家彩票资金。同时英国国会规定将国家彩票中心五分之一收入,每年约9 000万英镑投入到英国奥运项目中,里约奥运会的投入资金高达3.5亿英镑[1]。于是便有了其后悉尼和雅典奥运的跻身前十,北京奥运的跃入前四,再到里约奥运的位居前三的成绩。

英国奥运的复兴归功于巨额的资金投入,而资金的高效使用需要有效制度的引领和规范,离不开合理的奥运竞技生产制度的保障。

1.1 采用弊端较少的中间型组织形式

(1)英国奥运竞技生产组织。奥运竞技体育生产是一个庞大而系统的过程,任何单一的生产组织机构都无法独立完成整个过程,英国奥运竞技各生产组织各司其职、密切配合的层级与扁平组织共存的混合体共同完成奥运竞技活动的组织生产：DCMS(英国文化、媒体与体育部)宏观负责体育事务和娱乐事务,由其设立的政策司负责相关的体育政策咨询和制定一系列的指导方针,并不直接参与各项体育事务的推广和实施。其下设的体育和娱乐处直接对UK Sport(全英体育理事会)、Sport England(英格兰体育理事会)实施合同管理、计划管理和政务公开；UK Sport是国家彩票指定的法定基金发行人,负责管理及分配公共投资,其任务是通过与其他体育组织的合作将英国体育事业推向世界一流水平,并通过英国文化、媒体与体育部直接对议会负责[2]。Sport England充当政府体育政策执行代理人角色,开发各体育发展机构、体育资金机构和体育战略方针的责任,帮助政府调整某些体育政策；具体的体育项目的实施和开展,由上述体育组织通过派发体育项目专项发展资金并签订协议再交给下一级的执行机构,如国家体育理事机构、青年体育基金会、单项运动协会、体育俱乐部等众多合作伙伴,共同完成上级组织制定的各项竞技体育战略目标。

(2)英国奥运竞技中间型组织形式的优势。奥运竞技中间组织指两个或多个独立竞技体育机构通过正式契约和关系契约所构成的相互依赖、风险共担的合作组织[3]。英国政府组织机构(DCMS)不直接参与奥运竞技生产活动,采取委托、授权等契约形式与其他组织(UK Sport、Sport England等)建立层层代理关系,共同完成制度目标与任务。英国属于奥运竞技中间型组织形式[4],具有不同于市场组织形式和政府组织形式的特性,这种特殊的契约性制度安排可以提高管理的透明度,降低奥运竞技体育组织管理成本,提高奥运竞技生产与交易效率。

1.2 构建公正透明的奥运竞技资金投入机制

构建公正透明的奥运竞技资金投入机制,既是提高资金使用效率的重要内容,也是推动奥运竞技体育快速复兴的重要举措。

(1)全英体育理事会秉承“有针对性的目标投资”理念,从运动项目到个人资助都设有明确且严格的分配原则与标准,将资金分配给最有可能在世界竞技舞台上获得成功的运动项目和运动员；全英理事会对单项体育联合会的资金资助由世界大赛和奥运会成绩决定[5],并有严格的奖惩分配规定和优先资助准则[6]。根据国内单项体育联合会总体计划的效果评价及该计划与体育理事会总体战略的调适程度,确定对该协会的拨款数额；对运动员实行锦标机制的投资原则。将运动员按夺牌可能性的大小进行排名,根据每年最新排名表决定运动员资助费用多寡。运动员个人获得资助的多少也由许多标准决定,但基本与个人的竞技运动成绩有关,表1为顶级水平的运动员的资助分配标准[7]。处于发展级水平的运动员每年可以获得36 000英镑至60 000英镑资助,而天赋级运动员则每年获得的资助范围在23,000英镑至40,000英镑[6]。

(2)明确资金使用流向。明确财政拨款主要用于资助各体育单项协会及其相关合作伙伴发展竞技体育。如英国政府每年约拨款5 200万英镑,其中的1 100万英镑分配给UK Sport,另外的3 400万英镑分给英格兰体育理事会[7]。明确国家体育彩票主要用于资助世界级计划,包括世界级表现计划(World Class Performance Programme)及世界级赛事计划(World Class Event Programme)。

表1顶级运动员资助标准及金额一览Table 1 List of podium athletes "funding standards and amounts

(3)资金分配主体的权责分明、层级清晰。英国奥运组织机构作为英国奥运资金分配主体各司其职,密切配合。全英体育理事会直接负责政府财政拨款和体育彩票的资金分配,将政府拨款分配给国家理事机构,用于举办高层次体育赛事和培养高水平运动员；英格兰体育理事会则根据与其他社会组织的合作计划,将政府的拨款转拨给地方体育理事机构和各级各类的体育俱乐部、当地政府部门,主要负责体育设施的维修建设。

(4)动态化资金监督审查体系。UK Sport启动“2016-2018年使命”监督审查体系,采取年度审查方式评估体育发展进度,每4年回顾一次投资原则,并在此基础上制定新的投资行动计划。同时以专业的财务审计手段监督和评估资助资金的分配和使用,跟踪、监测每个受资助的奥运会体育项目进展情况[6],让资助资金时刻处于动态的监督与评估状态,提高资金使用效率。

1.3 设立人性化运动员保障制度安排

精英运动员与同龄人在教育就业上的差距,容易形成日后职业转型的壁垒。为此,英国政府非常重视精英运动员的文化教育、职业培训和就业,设立人性化运动员保障制度安排以规避此类问题。1998年,英国体育理事会效仿澳大利亚,启动“运动员就业和教育”计划项目,2004年,英国在原项目基础上启动“高成就的生活方式”计划[8]。英国“高成就的生活方式规划”(performance lifestyle)[9]对运动员的运动、职业、教育时间年限和主要任务都作了明确规划,此种规划下运动员可在重大赛事前集中精力训练,保证训练质量与运动水平的提升,有利于增长运动员职业寿命,延长运动员的职业生涯。运动员职业发展顾问作为“高成就的生活方式规划”的重要组成部分,给予运动员提供个人发展、教育、职业、家庭等方面的建议,如：运动员财务预算、媒体关系的处理、时间管理、个人教育计划等方面的帮助。帮助运动员制定职业规划,进行履历撰写、面试技巧等方面的培训,为运动员的后职业生涯及退役后生活提供帮助和实施规划。

2 协同的奥运竞技生产制度体系

任何一种制度安排都不是独立取得绩效的,而是“镶嵌”在复杂的制度系统中,制度系统中的各项制度安排之间只有相互协调、匹配和耦合,才能使制度系统发挥最大功效。奥运竞技生产制度也是如此。

2.1 非正式制度与正式制度相得益彰

英国除了有上述强有力的奥运正式制度还有价值信念、风俗习惯、文化传统等非正式制度的支撑。作为现代体育运动的发源地,英国有着明确的体育文化价值观。体育文化从小深入人心,他们从小学、高中到大学或走上社会,体育成为其生活方式的组成部分。在英国传统的国民体育观念里,做一名出色的业余运动员是引以为豪之事。

在英国传统文化熏染及其体育价值观的影响下,体育完全融入英国人的日常生活,形成积极的体育价值观,规范和影响人们的行为,进而推动体育政策的出台。很大程度上,每一项政策的颁布都是一定价值理念的实体化和具体化,是结构化、程序化了的竞技体育价值观[10]。此背景下,英国奥运竞技能在如此短期内回归奥运强国之列也在情理之中。

2.2 奥运竞技发展政策制度统一有序

1996年亚特兰大奥运铩羽而归,英国将竞技体育发展作为重要的国家战略,提出全局性政策规划。以奥运竞技体育发展政策为导向,对竞技体育发展理念与目标、制度安排、资源整合和发展路径等做出总体规划、顶层设计,形成科学严谨、统一有序的政策体系(见图1),为英国竞技体育提供前所未有的发展动力。

(1)从组织制度层面系统性来看,凸显英国奥运竞技科学严谨的顶层设计理念,成立各个层面的组织机构。英国政府非常重视不同组织间的合作伙伴关系,成立49个地方体育合作组织(county sports partnerships),强化政府、半政府体育组织和社会体育组织的多元合作,支持地方和基层组织的横向联合,形成稳定统一的的协同型中间组织。以此推进政策执行,保障制度的有效运行和优化资源配置。

(2)政策制度连续性。为了奥运夺牌,自1996年开始直至2016年的里约奥运会,每年围绕目标出台相关政策文件,从体育彩票政策要点提出的“支持与资助竞技体育发展”,到1997年白皮书“制定奥运夺牌战略规划”,到1999年体育彩票基金战略计划提出的“每年提供5 000万英镑发展世界级计划”；2001精英体育经费审查计划中“监督体育经费运行情况”,2004运动员奖学金计划提出的“平衡天才运动员学业生活与训练竞赛冲突,争夺奥运佳绩”；2013-2017奖牌计划“为了保持后奥运遗产效应,提升竞技体育水平。”等系列连续性政策,这些政策层层深入,步步递进,最终实现获取更多奥运奖牌的目标。

(3)政策制度的系统性。基于奥运竞技的可持续发展,英国在相关政策中提出：“优先发展竞技体育和学校体育”“提高青少年体育运动参与率,培养竞技体育人才”“大力发展竞技体育,提高群众体育参与水平和竞技体育成绩”“通过举办奥运会,增加高水平运动人口”“投入5008万英镑公共资金,发展学校竞技体育”“加大投资,改造基层设施设备”“投资大约1亿英镑构建英国体育研究所”；上述系统性政策兼顾到学校体育、竞技体育、体育人口、竞技体育基础设施、奥运遗产保持开发等诸多方面,实现纵向一致、横向协同的政策效果。

图1 英国实施奥运竞技发展政策演变历程(注：英国官网发布的历届文件资料整理)Graph 1 Evolution of the Olympic development policy in Britain

2.3 制度设计安排与执行实施的顺畅衔接

在英国奥运竞技生产制度体系中,从制度设计的制定,到制度安排,及至制度实施,都是一个复杂的传导过程,因此,如何将制定的政策、投入的资金等制度安排落到实处,实现三者之间的顺畅衔接,是保证制度效率,促进英国奥运竞技快速复兴的关键。

(1)制度安排配备具体可操作化措施。

制度安排作为制度目标和实施过程的一种具体表现形式,反映制度对组织的设定和结构安排。奥运竞技生产制度涵盖了促进竞技体育发展的选拔制度、培训制度、竞赛制度和职业转换制度等制度安排,这些制度安排也需要相应的实施机制(落实措施)协同配合共同发挥作用,以保证其顺利实施。

选拔制度主要通过世界级人才培养和人才识别计划具体落实。世界级运动员培养计划是由国家体育理事机构实施并选拔运动员,如人才识别计划通过在学校内广泛地系统测试,筛选有天赋的年轻运动员。运动员的选拔以学校和单项体育协会为基础,通过学校和俱乐部之间的合作关系,实施和推广学校竞技体育,最大程度上的甄选出竞技体育后备人才,拓宽了体育人才输送渠道,使得后备人才培养更加高效。英国赛艇队在伦敦奥运上1/3的队员均是在此计划中筛选出的,其中有5名运动员登上最高领奖台[11]。

培训制度主要通过对运动员和教练员进行政策引导实施。运动员方面,英国政府不仅为运动员训练部门投入财政资金,还实施颁布一系列政策,如优秀运动员高级学徒(计划)为体育天赋少年运动员(16～19岁)提供一系列有针对性的训练和发展路径。目前英国有2 500多名运动员参与此计划中,包括足球、橄榄球、赛艇、拳击、网球、游泳等20多个体育项目[12]。在教练员方面,实施严格的教练员准入制度、分级制度和晋升制度,颁布诸如精英教练员计划、执业师快车道计划和优秀教练员学徒计划等计划,从而建立一个专业高效的教练员体系。

竞赛制度主要经由全英举办多层次、多形式的全国各级联赛和一系列青少年体育赛事落实,尤其是黄金系列体育赛事计划、学校体育比赛计划、奥运式体育赛事、英联邦运动会战略计划等。在里约奥运会周期中,英国政府每年向精英运动员提供大约1亿英镑的参赛资助经费。2014年又颁布在2017-2025年期间所要实施的两项新的赞助计划[13]：攀登项目计划(pinnacle events programme)和赛事表现计划(performance events programme),用于国际体育赛事推广和举办。这些竞赛体系的安排营造的良好竞技体育竞争氛围,为英国运动员提供更多的参赛机遇,积累丰富的赛事经验,提升争夺奥运奖牌概率。

职业转换制度具体落实到运动员文化教育、退役就业、转型分流、职业培训、学术深造等运动员出路的系统规划[14]。在此过程中出台一系列政策,如《天才运动员奖学金计划》旨在帮助16-25岁的天才运动员平衡学业生活与训练和竞赛间的冲突,既能正常开展学业学习,又能潜心于高水平运动训练。与此同时,英国政府也重视体育运动人才的双重职业发展,在求职技巧、顾问咨询、就业网络建设、就业资金投入等方面给予大力支持。

(2)目标细化分层、有机衔接的人才培养机制。

图2 培养阶段划分及其目的与要求Figure 2 The divison of training stage and its purpose and requirement

通常来说,高水平竞技运动员的培养需要8～12年的时间。英国将奥运竞技体育后备人才的培养阶段划分为“基础”“参与”“竞技”“精英”4个阶段,明确培训目的与培养要求,见图2[15]。在整个运动员人才培养过程中,运动员发展的每个层级都有相应的教练员、比赛、训练和场地设备等服务与保障支持,而不只局限于精英层级的奥运竞技选手。

在这四个阶段中,学校、俱乐部、单项体育协会、地方政府和继续高等教育机构等各类生产组织贯穿其中,合作完成对后备人才培养工作。政府部门负责提供资金、制定政策以及技术指导和科研支持等。它们之间相互配合,贯穿每个训练环节,有机衔接,高效运转[16]。

在协同性较好的制度系统内,制度安排及其实施机制的协调一致、相互配合可以更好的发挥整体性功能,形成共同推进英国奥运竞技体育复兴的强大合力。

3 奥运竞技生产制度实施机制的健全性

实施机制是指一种社会组织或机构为保证制度(规则)发挥其激励或约束功能,以便实现更好绩效,对违反制度(规则)的人做出相应惩罚的一种社会组织或机构[17]。新制度经济学认为,制度安排效率得以实现的前提条件和关键,是与制度安排相配套的实施机制的完善,英国奥运竞技的复兴有赖于健全的制度实施机制。

3.1 科学民主的决策执行机制

英国从政策制定到执行的过程,有明确的决策步骤、客观的专业指导意见及意见一致的执行和评价过程。DCMS在推行奥运竞技体育政策之前,会根据不同项目、不同层级地区进行政策细化。由全英体育理事会、四个区域体育理事会、全国单项体育协会以及诸如青少年体育基金会等全国性社会体育组织共同完成政策细化过程,最后再将细化的政策交付给基层组织来执行,实现“自上而下”体育政策的制定与细化。在政策执行过程中,UK Sport、各个单项体育协会、地方体育合作组织、基层组织、教练员协会、体育俱乐部以及各级别形式学校等成为政策执行主体,将政策执行效果反馈给上一级管理组织,折射“自下而上”的政策执行理念[18]。

英国从决策机构的政策制定,到执行机构的最佳政策执行,再到接受单位的执行效果反馈,并根据执行政策效果反馈开始新一轮的循环,形成了一个连续性的信息反馈机制。具体到组织机构,DCMS制定一系列的体育政策,需通过社会体育组织(如NGBS)具体执行和实施,以完成政府部门所要达到的目标。之后,再通过采用一系列的预期结果和资金调控等手段,对政策实施部门进行干预和控制。社会体育组织在政策制定过程中负责向政府表达与反馈基层组织的政策立场和建议,并向基层组织给予政策解释。通过政策平等协商,政府与民间组织形成有效的信息沟通和反馈机制。

3.2 严格细致的监督评估机制

奥运竞技生产制度监督机制是指不同监督主体依照相关的监督法律依据与法规政策对奥运竞技组织生产进行全过程监视、督促和管理,并对违反监督法律法规的行为予以纠正和完善,从而促使奥运竞技生产制度的实施成效达到预期目标的一项制度安排。英国对奥运竞技财政资助采用严格的财务监督审计和绩效评估相结合的监督评估机制。

首先,DCMS设立国家彩票委员会(National Lottery Commission)监督体育彩票基金的转移和发放及对公益事业的投入和对获奖者的奖金支付[19]；其次,UK Sport“2016-2018年使命(Mission 2016-18)”审查计划,跟踪、监测和审查各单项体育协会组织架构、决策过程、详细帐目、财务管理、预算管理、运动成绩控管、策略发展等情况；再次,国家理事机构会UK Sport通过审计报告、协议签订、目标设定、绩效评价等一系列管理技术,实现对体育组织绩效的考评[20]。UK Sport的运动成绩表现服务委员会审核各单项体育协会资金使用细目及运动成绩表现的达标率,对各个单项体育协会从分配资金到获得回报进行连续性评估,审核结果作为评估未来体育彩票资金补助各单项体育协会的依据,以此决定下一届奥运周期的资金投入额度[15]。

在监督和评估过程中,如果非政府组织既可以实现政府预定目标,又能较好的发展竞技运动项目,将获得更多的政府合同；若不能满足以上要求,与政府签订的合同将被重新审查[21]。这种追求最佳绩效的考评机制是奥运夺取更多奖牌的重要保障。

3.3 日臻完善的保障机制

英国奥运竞技复兴的关键在于拥有日臻完善的制度保障。针对精英运动员的保障主要体现在资金保障、文化教育及职业规划、社会保障等。

(1)资金保障

英国振兴奥运竞技体育,需要庞大的资金投入及相关政策保障。如成立专项体育发展基金,启动国家体育彩票项目。制定针对性的奥运投资计划,希望通过稳定的资金支持,使每个高水平运动员都会得到包括世界级教练、科技、医药、赛前适应性训练、赛事安排、训练设施等各方面支持(图3)[13]。

(2)文化教育及再就业保障。

各类组织机构均设立各种助学基金,为运动员顺利完成学业提供保障。如英格兰足协设置教育和福利顾问,主要负责监督青少年的文化课学习进展情况,建立运动员个人、球员家长及学校间的联系,保障青少年球员的教育、福利和权益[22]。此外,英国政府对运动员制定合理的就业保障政策,包括运动员就业与教育计划、成立残奥运会就业网络、运动员职业顾问制度。上述保障措施不仅可以保证运动员在职业生涯时期成为一名出色的运动员,在退役后也能帮助他们找到适合自己的职业,实现个人价值。

(3)运动员社会保障。

英国有完善的多层次运动员社会保障体系,包括运动员伤残险、医疗险、人身意外伤害险和职业责任险等个性化及多元化运动员保险体系。国家给予优惠政策,对运动员提供生活及运动训练上的各种补助[23],鼓励体育协会为全体运动员购买职业团体基本保险或运动员个人保险,如意外伤害、伤病医疗及失业等[24]；开展保险业务让运动员转变观念,保障个人的未来发展,提高他们除体育之外的竞争能力和生活能力,加大运动员职业的可靠性和稳定性,降低运动员流失率。

4 启示

通过以上英国奥运竞技复兴制度分析的成功经验,得出如下促进我国奥运竞技发展的启示。

4.1 适度的组织规模是提高奥运竞技生产效率的前提

奥运竞技中间型生产组织形式是英国奥运复兴的组织制度保障。我国可以借鉴英国成功的经验,缩减中国奥运生产竞技体育政府组织形式规模边界,商业价值大的竞技项目可外包给非政府体育组织。以效率作为主要评判依据,构建政府、市场和非营利组织合作共治的供给体制,提高奥运竞技供给效率。

4.2 转变奥运竞技粗放式投入模式是提高后备人才培养效益的关键

英国奥运军团专攻冷门项目,形成英国式夺金模式。英国并非资助每个项目,而是瞄准有夺牌希望的项目进行资助,重视后备人才培养。我国可以借鉴英国的高效投入模式,明确投资目标,选准潜优势项目或夺金概率高项目精准资助；合理设计培养经费的来源、分配、资助、使用和奖励,分类、分级对不同水平、不同表现的运动项目制定有激励性的资助政策；设立奖惩性拨款制度,以绩效衡量拨款额度,形成竞争性拨款的激励约束机制,提高奥运竞技投资效率；转变后备人才粗放型培养方式,制定全国范围内各项目统一选材标准,构建青少年运动员科学选材输送数据库,制定后备人才流转机制,强化运动员的个性化培养,切实提高竞技体育后备人才培养质量和效益。

4.3 完善的监督与反馈机制是奥运竞技制度运行效率的保障

英国公开透明的监督机制、健全的政策评价机制和反馈机制为英国奥运竞技的腾飞保驾护航。目前我国监督机制虚化、监督资源匮乏,还缺乏比较完善的监督与反馈机制。由于缺乏专门的监督机关和有效的监督机制,导致很多政策无法得到有效落实。为规避教练员、运动员以及相关管理人员的机会主义行为,需尽快健全我国奥运竞技后备人才培养的文化教育监督机制、建立后备人才培养监测体系,组建国家青少年集训队专家督导组,充分发挥督导组的作用,每2年评估,每4年认定,公布评估结果,形成监督反馈机制。以制度形式保证后备人才培养制度得到有效的监督和实施,相关政府部门按照规定程序履行职责,将各项政策措施落实到位,从而建立决策权、执行权和监督权既相互制约又相互协调的运行机制,提高奥运竞技制度运行效率。

4.4 高效的教育就业促进制度是吸引奥运后备人才的动力之源

英国以奥运竞技职业转换制度为引领,全面提高运动员的综合素质和就业竞争力,通过多元化教育方式与多渠道就业出口,切实解决运动员文化教育及职业转换等问题,在制度上保障学生运动员顺利完成学业与就业,保证了竞技体育后备人才的源源不断。而中国由于退役安置、职业转换等困境,极大影响运动员的招生选拔,后备人才严重不足。据此,中国应建立教育训练联动激励机制,文化教育与竞技运动训练相互促进、相得益彰,共荣共损；提倡“职业培训工作的前移”,长远改变运动员的训练和培养模式,积极尝试“职业培训前移”,推行职业培训进入训练基地,让运动员提早进行职业规划,使得运动员的发展需求和社会的就业机会之间建立起有机联系,提升运动员就业竞争力,以便吸引竞技体育后备人才。