绩效预算改革的法治化建构

●王桦宇 连宸弘

一、绩效预算改革与法治政府建设

预算是治理的基础，绩效预算是政府效能的前提，深化绩效预算改革有利于打造“高效、责任、透明”服务型政府。2014年，新《预算法》修订通过，立法宗旨转变为“规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督”，正式明确“全口径预算”的法定范围，全面提高预算的透明度，强化人大预算监督机制，规范了财政转移支付和地方债的运行，铺设了 “阳光预算”“民主预算”“支出预算”的绩效治理路径。值得注意的是，2014年《预算法》第12条明确规定了讲求绩效的原则，并对绩效目标管理、绩效评价、绩效结果应用等作出明确规定，第一次在法律层面引入绩效预算理念。2018年，《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下简称 《意见》）提出，“要力争用3-5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”，进一步推动预算绩效管理深化改革。李克强总理在2019年《政府工作报告》中明确指出，“加大预算公开改革力度，全面实施预算绩效管理。”绩效预算改革与法治政府建设密切相关，是国家法治水平和政府治理能力的重要体现。

二、绩效预算的概念维度和逻辑构成

从世界范围的预算发展历史来看，绩效预算经历了从传统绩效预算过渡到新绩效预算管理的阶段。传统绩效预算以产出或结果为导向，重点根据投入指标和产出指标来分配财政资源，以绩效考评作为技术工具，并提供财政支出效率。新绩效预算主要以效率指标、有效性指标和成果指标为根据对资源进行分配，在以产出结果为导向的同时，以绩效评价为关键、以适度分权为手段、以管理问责为约束，强调绩效在预算过程中的全域治理。大部分OECD国家的绩效预算改革是自上而下高位推动的，是一个循序渐进的过程，完善的立法、先进的评价方法、配套的信息系统和会计制度、有约束力的问责制度为绩效预算改革提供了支持。我国的绩效预算制度起步较晚，长期以来重过程评价而轻目标导向，近些年来才从对预算的绩效管理向符合现代预算特征的对绩效预算的导向管理转变。特别是2014年《预算法》修订并将绩效预算的目标和内容进行明确规定后，我国的绩效预算才真正开始迈入现代化、规范化和法治化进程。

（一）绩效预算的“效率性”

绩效预算在形式上是效率预算，注重“效率性”和对预算的结果导向和指标考评。借助经济学上的委托代理理论，可以发现公共预算的过程中存在着多层委托代理关系，不仅包括公众与广义政府之间的委托代理关系，还包括央地政府之间、预算部门与政府内部财政部门之间的委托代理关系。委托代理关系下的公共预算管理存在典型的信息不对称问题，多层委托代理关系形成的委托代理链条加剧了委托人和代理人之间的信息不对称，容易引发代理人的道德风险问题，政府在预算过程中可能发生效率低下和内部寻租行为。公共预算绩效管理实际上是将私人部门 （企业）中的管理机制引入公共部门，通过结果导向和效率导向激励预算管理部门更好地提供公共服务并克服信息不对称。因此，绩效预算的制度设计在形式上表现出对效率性的侧重，而指标考评则是体现预算绩效的核心方法。通过充分考虑体现公共产品效率的表现形式，科学合理地设计指标体系，以绩效为中心的公共预算管理有助于对公共产品效率的客观评价和横向比较。

（二）绩效预算的“人民性”

绩效预算在属性上是民主预算，注重“人民性”和对预算的实质审查和民主监督。基于公权力应受约束的预算规则是近现代以来宪法发端的制度前提，而议会制度则在渐进推动预算法治和财政民主的过程中实现了功能嬗变，并借此维护了人民的财产权。以“人民财政”为基础的人大审查监督制度，则成为人大在政府预算过程中贯彻“以人民为中心”的习近平新时代中国特色社会主义思想的重要体现。公共预算是代议机关监督政府的工具，2014年《预算法》在立法宗旨上也明确了预算从“政府管理的工具”向“管理政府的工具”理念转变，强化人大预算权是我国约束政府权力和保护人民权利的必经之路。绩效预算改革使人大对政府预算的监督审查“落到实处，走到细处”，这种对政府预算的全口径审查因具体的结果导向和科学的指标设计而更具实质性和约束力。在绩效预算改革的推进过程中，人大的机构设置和专业水平有望得到有效提升，有助于更好维护人民的权利。同时，绩效预算过程的透明性和绩效评价结果的公开性使公众能够参与到预算活动中，也体现了绩效预算的民主属性和正当性基础。

（三）绩效预算的“法治性”

绩效预算在本质上是法治预算，注重“法治性”和对预算的官员问责和制度治理。OECD国家绩效预算改革经验表明，绩效预算需要充分的法律规则和制度环境供给，以体现和保障多方利益主体在政策周期内的作用和利益。在预算法治框架下，我国的绩效预算改革需要持续完善预算法律法规体系和相关配套制度，持续优化绩效评价目标、绩效评价结果与财政资金配置三者之间的相互关系，构建科学合理、权责清晰和法治规范的财政激励制度和绩效预算问责机制。通过在立法和制度设计中明确达到和未达到绩效目标的奖励和惩罚，将绩效预算制度与官员晋升和官员问责制度相结合，能够有效促进绩效预算的激励相容和制度规范效果。除了在预算立法中加强关于预算的编制、审批、执行、监督等环节的绩效制度安排，在财政执法中需要严格执行预算制度和财经纪律，才能使绩效预算真正发挥预算治理的效能。在绩效预算模式下，公共预算的关注重点从投入管理转变为支出结果和政策目标的实现情况，在理念上对政府预算职责和功能进行了必要拓展，而确保预算绩效按照预定目标实现的妥适方式则是将预算全程纳入法治化轨道中来。

三、绩效预算改革的内容层次和制度要素

自1949年新中国成立以来，我国的公共预算经历了从单式预算到复式预算的形式变化，从行政预算向民主预算的角色过渡，目前正朝着绩效预算的理念和方向进行改革。2018年中共中央、国务院发布的《意见》表明，绩效预算管理从中央部门和地方政府层面上升到国家层面，从局部实施发展到全面推进，从事后评价转变到目标设定与评价相结合，从资金绩效拓展到政府和政策绩效，从项目绩效覆盖到单位、部门整体绩效，并涵盖预算全部环节和所有领域。按照《意见》的要求，当前绩效预算改革的指导思想是，“更加注重结果导向、强调成本效益、硬化责任约束”，“建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化”，并“着力提高财政资源配置效率和使用效率”。 本轮绩效预算改革，需要在预算管理的全过程中充分体现绩效理念和绩效方法，构建起覆盖事前、事中、事后的绩效管理闭环体系，完善预算管理相关流程，健全共性与行业领域个性相统一的绩效指标体系，并建立健全权责对等、约束有力的责任约束激励机制。

（一）构建“全方位”绩效管理格局

构建“全方位”绩效管理格局是指绩效预算管理涉及的内容要更为全面和广泛，涵盖财政收支发生的全部过程和环节，将绩效要求置放于全部的预算过程之中。“全方位”既包括各级政府收支预算“不留死角”地全面纳入绩效管理，确保预算资金的高效配置和可持续利用，也包括绩效管理要全面渗透到部门和单位的每一笔预算，以激励其更好地发挥管理自主权并统筹安排以实现“我要绩效”目标，还包括绩效预算对政策和项目的全面管理，实行“量质兼顾”综合评价，并对重大政策和项目建立动态评价调整机制。“花钱必有效”是绩效预算管理的应有之意，只要涉及财政资金的收入和支出，都事关人民公共财产的取得和用度，都应当贯彻最严格的“物尽其用”原则，应纳入预算管理的法定范围中来，不允许存在任何的预算外资金或者不接受绩效管理的预算事项。在更加注重加强和改善民生水平的新时代，预算支出还需要特别注重“统筹兼顾”和“量力而行”的原则，无论是各级政府、部门和单位，还是各类政策和项目的推进，都需要体现绩效管理要求与社会政策保障的有效协调。

（二）建立“全过程”绩效管理链条

建立“全过程”绩效管理链条是指绩效预算管理在时序上触及到预算管理的各个流程中，在预算过程的全部周期中均注重和实现绩效管理的理念目标。“全过程”既包括建立绩效评估机制，对重大政策和项目进行事前的绩效评估并为后续的预算审批提供依据，也包括强化绩效目标管理，结合实际情况全面有效设置部门和单位整体绩效目标及政策、项目绩效目标，还包括实施绩效运行监控，同时对绩效目标实现程度和整体预算执行进度施行“双重监控”，确保绩效目标按照既定规划如期完成。除此以外，“全过程”还包括通过各种客观有效方式开展绩效评价，对评价结果加以实际运用，并对后续政策和项目预算的绩效评估与运行管理产生正效应。新一轮的绩效预算改革，需要围绕预算管理的主要内容和环节，在中央和地方两个层面上，借助“大数据、云计算、信息化”的技术优势，打破“信息孤岛”和“数据烟囱”，完善涵盖绩效目标管理、绩效运行监控、绩效评价管理、评价结果应用等各环节的管理流程和监督机制，并及时制定完善预算绩效管理制度和实施细则。

（三）完善“全覆盖”绩效管理体系

完善“全覆盖”绩效管理体系是指一般公共预算和其他政府预算均需纳入绩效预算管理，真正实现全面系统规范的预算管理。就一般公共预算绩效管理而言，在收入方面需要重点关注收入结构、征收效率和优惠政策实施效果；在支出方面，要重点关注特别是重大政策和项目的预算资金配置效率、使用效益；在专项方面，需要注重政府投资基金、主权财富基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府采购、政府购买服务和政府债务等的项目绩效管理。就其他政府预算而言，各级政府还要将政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算全部纳入绩效管理，加强四本预算之间的有效衔接，并构建起“指标清晰、评估科学、各自运转、整体呼应”的绩效评估、管理和应用体系。科学的绩效标准既要遵循财政预算编制的基本规律，又要考虑经济社会发展目标、国家宏观调控要求和行业发展需要等因素。OECD国家的经验也表明公共预算绩效指标应支持政府的战略目标，与国家、部门和区域的发展计划和中期预算框架相协调。

四、深化绩效预算改革的法治化路径

自2003年我国首次提出建立预算绩效评价体系以来，绩效预算改革法治化初见端倪。2009年，财政部印发《财政支出绩效评价管理暂行办法》，指导财政部门和预算部门的绩效评价工作。2011年，财政部首次提出建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制。2013年，财政部印发《预算绩效评价共性指标体系框架》，其中包括项目支出、部门整体支出和财政预算三大绩效评价共性指标体系框架。2014年修订后的《预算法》第一次将绩效预算的概念和原则写入法律。2018年中共中央、国务院《意见》及时吸取多年来绩效预算改革的经验和教训，明确了改革的总体要求和具体安排，搭建了未来绩效预算改革的格局和方向。新时代的绩效预算改革需在已有成果上深化改革现行预算制度，完善以“规范透明、标准科学、约束有力”为要素构成的绩效预算法律规范，并建构以“指导、协调、问责”为基本准向的绩效预算改革的体制机制和法治环境。

（一）规范透明的运行机制

当前，在中央层面已经明确要求建立全过程的绩效管理链条，指明绩效理念应在预算活动的所有环节都需予以体现，后续财政部还会通过出台规范性文件将上述目标转化为具有操作性的方法和行动。需要指出的是，由于长期缺乏统一的理论指引和方法指导，地方政府的绩效预算管理改革存在地区间差异，全国范围内尚不存在统一规范的绩效管理流程。具体而言，预算编制、审批、执行和监督活动的绩效管理目前均存在不规范的地方。在地方层面，由于操作不统一、不规范等原因，绩效预算只是作为一种理念附加在传统的预算活动之上，亟需建立规范透明的制度设计和运行机制，将绩效理念充分融入预算活动的每一个环节，用法律法规和制度规范指导政府的预算活动。与此同时，绩效管理也是透明预算的重要手段，绩效管理要求在预算活动中设置绩效目标，向社会公开绩效评价结果，透明预算的公开信息可以将政府预算过程置于“阳光”之下，能有效制约政府的财政行为。

（二）标准科学的指标体系

基于经验视角观察，OECD国家的绩效预算改革在指标设计和权重分配问题上受阻，绩效预算改革未能实现财政资源优化配置、绩效文化培养形成和跨领域政府目标实现等预期目标。绩效指标设计的困难性和复杂性并不能掩盖财政绩效指标对于绩效管理的重要性，2013年，财政部在认真研究和经验比较基础上出台了《预算绩效评价共性指标体系框架》。在公共服务领域中市场很难对公共服务进行定价并通过价格机制对公共服务的供给和需求进行调节，绩效管理恰好能够有效发挥价格机制的作用对政府服务的供需情况进行反馈，而绩效管理的合理性又取决于公共服务标准科学化的程度。未来应当进一步完善预算法律制度，特别是对已设立的预算指标体系及时进行比照，并借助信息化手段对更加大量的支出项目信息进行分析和总结，从不同项目的评审结果中提取总结经验，完善已有的共性指标体系，建立同类项目的标准化管理模式。同时，根据不同的预算支出领域和不同地域，在建立健全定量和定性相结合的共性指标基础上，构建区分行业、领域、层次的指标体系，并加强根据不同项目的共性和个性指标的评价结果之间的可比性，在体系协调基础上将其制度化。

（三）约束有力的问责机制

从财政监督的角度，公共预算是“将权力关进制度笼子里”的重要手段。预算在财政运作过程中主要解决财政资金在政府与市场、政府部门内部的横向配置问题。《预算法》虽然是一部程序法，但由于政府权力的运行背后不得不依靠强大的财政资金支持，因而在预算程序中若能对预算权进行合理配置，管住政府的钱袋子，将实现对以财政资金为依托的政府权力的有效约束。预算部门、单位以公共服务的绩效作为正当理由请求提供公共服务的必要资金，人大根据每笔支出的绩效目标的合理性行使预算审批权，公众根据公开的支出绩效对财政行为进行监督，从而划清政府与市场的边界，规范财政资金的流向，发挥宏观调控的正外部性。绩效预算对结果的侧重必然要求对过程的放松管控，才能使政府部门充分发挥主观能动性以提供更加优质的公共服务。基于“无效必问责”理念，各级政府首长作为“关键少数”在执行预算过程中需要严格遵循预算的刚性约束，否则需要承担相应的主体责任与法律责任。与此同时，绩效管理不仅表现为建立预算资金分配与绩效目标完成情况相关联的激励约束机制，更加重要的是为预算执行主体提供一定的激励相容机制。

五、结语

治国必先理财，理财才能治国。全面实施预算绩效管理是党中央、国务院作出的重大战略部署，是政府治理和预算管理的深刻变革。绩效预算是建立现代财政制度和深化预算体制改革的重要内容，也是建设 “高效、责任、透明”服务型政府的重要途径。我国绩效预算改革的方向，需要面向“效率预算、民主预算、法治预算”目标，实现“全方位、全过程、全覆盖”的绩效推进路径，并完善以“规范透明、标准科学、约束有力”为核心的绩效预算法律法规。在全面依法治国的新时代，绩效预算管理作为提升政府管理效能的“牛鼻子”，绩效预算的法治化建设是政府“刀刃向内”自我改革的重要体现。在《预算法》及其配套制度的指引下，全面实施绩效预算管理，实现预算和绩效的充分融合，有利于节约公共支出成本，打破预算资金分配的固化格局，提高财政资源的配置效率和使用效益。在新时代，基于权责对等原则的绩效预算改革的法治化建构，还有利于提升公共服务质量和水平，推动高质量发展，提高人民满意度，促进国家治理体系和治理能力现代化。■