全面实施预算绩效管理背景下推进高校绩效审计的思考

●王章莉

一、引言

20世纪两次资本主义世界经济大危机爆发后，政府在社会经济生活中的地位和影响力逐渐提升，随着政府职能的扩张，财政收支矛盾逐渐扩大，一场追求绩效提升的新公共管理运动悄然兴起，仅靠财务报表审计越来越不能满足公众对政府监督的需求，绩效审计的思想逐渐盛行。20世纪70年代到80年代，政府绩效审计在西方国家逐渐走向准则化和法定化，经济性、效率性和效果性成为这个阶段政府绩效审计的核心内容。20世纪末期，随着西方国家新公共管理运动推动绩效预算改革，政府实施绩效管理的思想开始在我国兴起，绩效审计的理念逐渐生根发芽。在“十二五”全面推进绩效审计的基础上，《“十三五”国家审计工作发展规划》将着力提高发展质量和效益作为主要任务之一，提出要把绩效理念贯穿审计工作始终，综合分析经济效益、社会效益和环境效益，促进加快转变经济发展方式，实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展。

习总书记指出，国家发展同大学发展相辅相成。随着国家经济社会发展的转型，我国高等教育在从精英化教育转向大众化教育的同时，必须走以提升教育质量为核心的内涵式发展道路。高校肩负着人才培养、科学研究、社会服务、文化传承创新四大基本职能，全面实施绩效管理是充分发挥这些职能的重要基础。绩效审计作为绩效管理的重要环节和方式，能有效检验并推动绩效管理的落实，在现代高校治理中发挥着越来越重要的作用。

二、推进高校绩效审计的背景

（一）全面实施预算绩效管理的政策导向

2015年国务院 《关于印发统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案的通知》提出，坚持以绩效为杠杆的基本原则，建立激励约束机制，鼓励公平竞争，强化目标管理，突出建设实效。同年财政部、教育部联合发布《关于改革完善中央高校预算拨款制度的通知》，提出积极构建科学规范、公平公正、导向清晰、讲求绩效的中央高校预算拨款制度；完善资金分配的激励约束机制，传递更加清晰的政策和绩效导向。以上文件精神体现了中央立足高等教育发展实际，旨在建立以绩效为核心的预算分配机制，以此引导中央高校转变办学模式，创新人才培养机制，加快内涵式发展。

党的十九大提出 “建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的重要战略部署，提升了预算绩效管理的政治高度，体现了国家推行绩效预算改革的决心，中央部门预算改革和全面实施绩效管理迈入新的发展阶段。2018年9月1日，中共中央、国务院出台 《关于全面实施预算绩效管理的意见》，进一步明确了全面实施预算绩效管理的重要性和紧迫性，提出了全面实施预算绩效管理的基本原则、具体要求和实施路径等内容，为全面实施预算绩效管理奠定了坚实基础。随后财政部下发《关于贯彻落实〈中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见〉的通知》，教育部转发通知并提出具体贯彻落实意见，以此为重要契机，积极探索部门预算绩效管理改革的路径和方案，预算绩效管理体系逐步形成，绩效审计范围逐渐扩大，取得了一系列成果。

（二）严峻的财政形势对高校的现实考验

随着国家经济由高速增长向高质量发展转型，以及更大规模减税降费政策的落地实施，财政收入的增长和财政职能的发挥受到一定程度的考验，全国教育经费的增长也受到一定程度的限制。2019年中央一般公共预算收入89800亿元，比2018年预算执行数（同口径，下同）增长5.1%；中央一般公共预算支出111294亿元，增长8.7%；加上调入预算稳定调节基金等资金，中央财政赤字18300亿元，增加2800亿元①。预算支出的增长大大高于预算收入的增长，中央一般公共预算收支矛盾凸显。教育部75所高校公开的2018年度部门决算报表显示，年度收入小于年度支出的高校共有34所；很多高校已多年动用事业基金弥补收支差额，其收支平衡压力突出。随着“双一流”建设的逐步实施，一些高校的绩效管理和资源配置面临巨大挑战，“花钱必问效、无效必问责”的绩效理念逐渐深入，高校绩效审计的实施势在必行。

面对如此严峻的财政形势和高等教育内涵式发展的迫切需求，建立规范透明、科学合理的预算管理制度，优化高校资源配置模式，提升高等教育发展质量显得尤为重要。与此同时，国家财税体制改革稳步实施，全面实施预算绩效管理迅速推进，公共预算改革逐渐从投入倾向转向成果导向，高校实施以绩效为中心的预算管理改革、推进绩效审计及其信息公开的呼声也越来越高。

（三）高校走内涵式发展道路的迫切需要

从党的十八大报告强调 “推动高等教育内涵式发展”，到习总书记在党的十九大报告中提出“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”，体现了党和国家对实现高等教育内涵式发展的高度重视和坚定决心。教育部、财政部、国家发展改革委在《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》中指出，将坚持内涵发展作为基本原则，实现以质量为核心的可持续发展。

高等教育内涵式发展重点强调办学结构的优化协调、人才质量的持续提升与综合实力的稳固增强，核心是整体教育质量的提高和未来的可持续发展。无论是“双一流”建设，还是内涵式发展，都离不开以绩效为导向的科学合理的预算管理体系，离不开绩效审计的正确督导。实施高校绩效审计充分推动绩效管理的落实，既是新时代高校创新协调发展的源泉动力，也是高等教育健康持续发展的必然选择。

三、实施高校绩效审计存在的问题

（一）绩效管理文化基础较为薄弱

绩效管理文化指学校立足于战略发展目标，通过对人力资源、财务管理、资产管理、教学科研等进行有效整合，以及建立健全绩效管理流程和绩效评价体系，让广大教职工深入领会到学校所倡导的价值、理念、愿景，最终形成以追求更高绩效目标为核心的优秀文化。良好的绩效管理文化具体表现为绩效管理理念深入人心，内部控制运行健全有效，绩效评价体系科学合理，激励问责制度明确执行等，而这些往往就是绩效审计的审计标准。

绩效审计在我国起步较晚，理论与实践的发展都任重道远。目前，很多高校尚未牢固树立绩效管理理念，绩效审计实施氛围不浓，绩效管理文化亟待提升。第一，欠缺有效的绩效管理制度和组织体系，绩效审计缺乏良好的执行基础，绩效信息和审计证据的获取不易、质量欠佳、利用率不高。第二，教育资源的配置缺乏战略目标的引领，绩效管理未能与预算的编制和执行深度融合，重投入轻管理、重支出轻绩效的现象频出，预算资源分配的固化格局难以打破，绩效审计基础薄弱。第三，实施绩效审计的业务范围偏小，除财政拨款专项等少量项目按教育部要求申报绩效目标和进行预算绩效审计外，其他项目的绩效审计管控较弱。第四，绩效审计结果的激励约束机制欠缺，与年度预算安排和个人绩效考核的挂钩机制尚未建立。第五，绩效管理的师生参与度不高，绩效文化宣传不力，绩效审计关注度远远不够。

（二）绩效审计管理体系不够健全

首先，绩效审计管理组织体系有待完善。目前，由国家审计、社会审计和内部审计构成的绩效审计管理组织体系基本形成，较好地促进了高校绩效审计的发展，但细化到具体工作的开展，仍然存在一些实际问题。国家审计人力资源毕竟有限，绩效审计过程中常常抽调各大高校财务或审计人员协助工作，而这些高校的相关人员因经常深入开展业务交流，在审计过程中独立性难免受到挑战。社会审计一般依赖第三方会计师事务所进行，而以往会计师事务所大多参与企业项目，对高校绩效审计领域并不熟悉，很多高校财务和审计人员反映事务所在审计过程中对高校业务不够了解，审计结论大打折扣。内部审计方面，高校的性质和发展历程决定了教学科研的核心地位，审计部门和绩效审计业务常常得不到应有的重视，高校审计人员的配备和审计队伍的建设亟待加强，很多高校的审计部门并没有足够的精力或能力去参与绩效审计，内部绩效审计效果不佳。

其次，绩效审计制度建设有待加强。相对于西方国家绩效审计的准则化和法定化，无论是国家层面，还是高校内部，都缺乏有效的准则和制度来规范高校的绩效审计行为，如绩效审计的目标、内容、方法、评价体系、结果应用等方面，均缺少适应高校特色的深入研究和具体规范。

（三）绩效审计评价体系不够完善

绩效审计评价体系指一系列与绩效审计评价相关的管理制度、绩效目标、绩效指标、评价标准、评价方法和审计评价流程等形成的有机整体。绩效审计评价体系的科学性和可操作性是做好绩效评价和绩效审计的前提。财政部2013年专门印发了《预算绩效评价共性指标体系框架》，有效促进了全国预算绩效评价和绩效审计工作的开展，但随着绩效预算改革的不断深化，共性指标体系的弊端越来越明显。

高校的独特属性必然要求一套与其特色相匹配的绩效审计评价体系，目前其绩效审计评价目标和评价指标等各方面的设计均有待完善。首先，绩效目标的设定缺乏学校战略目标的引导。比如有些绩效目标的设定没有体现部门职能和事业发展规划，甚至与项目实施内容脱节；绩效目标设置与经费需求不匹配，目标过大或过小；绩效目标设置不明确，缺乏实质内容等。其次，绩效指标与绩效目标的协调性不强。比如绩效指标的指向不明确，与绩效目标的关联性较弱；指标设置不全面，缺乏定量指标；指标值设置过于笼统、抽象，可操作性不强，指标值难以统计等。再次，评价方法不够合理。比如绩效评价的时候主观性太强，评价方法单一等。

（四）绩效审计结果应用不够有效

由于绩效管理文化基础薄弱、管理体系不健全、评价体系不完善等原因，绩效审计在高校的实施并没有得到应有的重视，高校绩效审计结果的反馈机制尚未形成，信息公开机制尚未建立，绩效审计的监督力量和效果非常有限。目前高校审计的工作范围逐渐扩大，开展绩效审计的需求越来越高，但相对于其他审计业务来说，其关注度和重要性远远没有达到应有的水平。国家审计和内部审计更多关注财务报表和经济责任审计等，绩效审计开展不多，绩效审计结果极少公开，且较少和年度考核奖惩挂钩，没有形成良好的激励约束机制，绩效审计的作用没有得到有效发挥。

四、推进高校绩效审计的建议

（一）提升绩效管理文化水平

绩效管理文化的建立健全是一项系统性工程。绩效文化不仅关注绩效结果，更加关注结果产生的过程，强调通过过程的管理，自然而然地实现发展目标。绩效审计也不仅仅是项目执行结果的审计，而应当涉及项目的设立、管理、运行、结果、预测等各个环节，最终提升项目绩效，不断优化资源配置。在优秀的绩效管理文化下，最终会形成组织机构合理、工作流程通畅、员工业务熟练、业务创新踊跃、绩效成果丰硕的局面。

第一，统筹谋划科学合理的预算绩效管理制度和组织体系，实现预算绩效管理常态化、规范化、程序化，为绩效审计的顺利实施奠定良好基础，使得绩效审计有据可依，并且有组织体系保障顺利执行。第二，高校的绩效很多体现在人的智力成果上，工作人员的思想、行为、能力等对绩效的影响很大。因此，需要通过广泛宣传和培训，使得预算绩效管理理念深入人心，并努力提高师生参与度，与此同时提高绩效审计证据的可靠性。第三，建立良好的绩效信息管理系统，提高绩效审计信息获取的及时性、准确性及利用率。第四，预算编制加强学校战略目标的引领，将预算编制与绩效管理进行深度融合，在扩大绩效管理覆盖面的基础上重点突破，基本支出、项目支出和整体支出绩效结合管理，年度绩效和中长期绩效统筹兼顾，收入绩效与支出绩效均要考虑，从而加强绩效审计内容的全面性。第五，建立有效的绩效管理监督和激励约束机制，使绩效审计结果运用常态化。

（二）健全绩效审计管理体系

首先，完善绩效审计管理组织体系。无论是国家审计、社会审计还是内部审计，审计师的职业判断能力对绩效审计的结果影响很大，但绩效审计在我国起步较晚，理论和实践的发展尚不成熟，审计师的职业能力受到一定程度的考验。因此，为全面推进绩效审计、提高发展质量和效益，应当建立绩效审计职业规范和培训教育制度，尽快培养一批符合要求的绩效审计人才，并加强审计人员的后续教育和队伍建设，迅速充实现有绩效审计人员队伍。应当以国家审计为主导，充分利用社会审计和内部审计的优势，形成高校绩效审计常态化机制，在确保绩效审计质量的前提下，提高审计效率，节约审计成本。

其次，加强绩效审计制度体系的建设。最高审计机关国际组织发布的《绩效审计实施指南》，充分总结了各国开展绩效审计的良好经验，对绩效审计的基本原理、审计程序和技术方法等进行了详细阐述。我国国家层面尚无统一的绩效审计准则，可参考《绩效审计实施指南》并结合我国国情，制定中国特色的绩效审计准则、实施指南和管理办法。教育部和各大高校可根据部门和学校的具体情况，在上级政策文件精神的指导下，制定符合教育体系特色的绩效审计管理办法和实施细则，从而实现高校绩效审计的规范化和常态化，提高教育经费的使用效益。

（三）完善绩效审计评价体系

首先，构建统一与分类相结合的绩效评价体系。高校的独特属性决定了共性指标体系框架对其并不完全适用，尤其在校内执行预算的绩效审计方面，需要根据学校的办学特色和发展方向建立核心绩效指标和标准体系，从而加强与其他高校绩效审计评价结果的可比性。

其次，加强绩效目标的审计评估。绩效审计不仅只针对项目执行结果，而应当贯穿项目的设立、管理、运行、结果、预测等各个环节。在重大项目申请阶段，可考虑在学校内部审核的基础上，引入外部独立机构进行专业化的绩效审计与指导，确保绩效目标内容完整、指向明确、合理可行、有效匹配，且与学校的战略目标有效衔接。同时，绩效指标的设计应当加强与绩效目标的关联，可采取共性与个性结合、定性与定量兼顾的方法，使其可衡量、可比较、可动态调整。

再次，创新绩效审计评价方法，提升评价的科学性。建立有效的绩效信息管理系统，保证绩效信息的及时性、准确性、全面性，立足多维视角和多元体系，依靠大数据分析技术，充分运用比较分析法、成本效益法、标杆管理法等进行统计分析，全面提升绩效审计评价结果的客观性和科学性。同时，在全覆盖的基础上抓关键性指标，设置不同的考核权重，进一步提升评价结果的合理性。

（四）强化绩效审计结果应用

高校绩效审计的最终目的不在于发现问题，更重要的是提高教育资源使用的经济性、效率性和效果性，同时综合考虑经费使用的合规性和可持续性，并在此基础上对未来的行为提出合理化的预测和建议。绩效审计作用的发挥离不开两个关键因素：高质量的绩效审计报告和绩效审计结果的应用。一方面，应当推进绩效审计结果信息公开机制，让高校主动接受社会各界和全体师生的监督，全面提升绩效管理的监督力量。另一方面，无论是高校外部还是内部，都应当加强绩效管理工作考核，建立绩效审计结果激励约束机制，及时根据绩效审计结果对相关学校、相关部门和责任人进行奖惩并调整预算安排，同时建立绩效审计结果与个人年终考核、干部选拔任用的挂钩机制，充分发挥绩效审计的监督管理作用。■

注释：

①数据来源：《第十三届全国人民代表大会财政经济委员会关于2018年中央和地方预算执行情况与2019年中央和地方预算草案的审查结果报告》（2019年3月12日第十三届全国人民代表大会第二次会议主席团第二次会议通过）。