地方政府全面实施预算绩效管理面临的问题与对策建议

●李顺明 赵嵩桥 杨清源

党的十九大报告明确指出，中国特色社会主义进入新时代，国家经济已经由高速增长阶段调整为高质量发展阶段，人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾已经成为当前主要的社会矛盾，亟待构建现代财政制度，建立规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施预算绩效管理，提高财政资源配置水平与效率，提升公共服务质量，为转变经济增长方式、调整优化产业结构、转换经济增长动能以推动实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦奠定扎实的制度基础。

2018年9月1日，中共中央、国务院发布 《关于全面实施预算绩效管理的意见》，要求各级政府及相关部门必须全面树立正确的政绩观，积极创新预算管理方式，以突出绩效导向、落实主体责任为重点，按照全方位、全过程和全覆盖要求实施预算和绩效管理，推动财政资金聚力增效，增强服务经济社会发展的能力。

笔者认为，意见的出台为全面实施预算绩效管理提供了制度保障，而且自我国引进绩效预算管理理念和方法以来，各级政府进行了一系列的有益探索，也取得了良好效果。不过，由于受预算管理机制、管理理念、管理技术与方法等方面因素的影响，地方政府及其职能部门在全面实施预算绩效管理上还存在不少的现实问题，亟须加以破解，以便进一步发挥财政在国家治理的基础和重要支柱作用。

一、地方政府全面实施预算绩效管理的主要做法

自我国上世纪90年代末期引入预算绩效管理理念和方法以来，全国各地以项目支出预算绩效评价为试点，逐步延伸到部门整体支出绩效评价，对提高财政资金安排的科学性和财政资金使用的有效性带来积极的影响。财政部印发《预算绩效管理工作规划（2012-2015）》尤其是中共中央、国务院发布《关于全面实施预算绩效管理的意见》之后，地方政府在预算绩效管理工作上更趋完善，预算绩效管理模式日益制度化、系统化、常态化。

（一）出台地方全面实施预算绩效管理的意见

在国家出台《关于全面实施预算绩效管理的意见》后，各省（市、区）财政部门迅速召开工作布置会，起草完善贯彻实施意见，并报党委、政府批复后正式印发执行。相应地，各市、县也出台了同级政府贯彻实施的意见。

从地方发布的全面实施预算管理实施意见看，基本都明确了有关工作思路、工作路径和工作时间表，由预算绩效管理改革延伸到部门预算编制改革，有的地方还积极探索 “部门职责-工作活动-预算项目”三个层级的预算管理框架，以期形成在科学界定部门职责的基础上来规范预算安排的支出导向。同时，实施意见还在预算绩效管理制度建设、预算绩效目标设置、绩效目标跟踪监控、绩效评价、政府绩效与预算绩效关系和预算绩效管理机构等方面作出一系列的规范要求。

（二）成立负责预算绩效管理的专门机构

为了加强预算绩效管理工作，2015年以来各地方财政部门成立专门机构，负责制定预算绩效管理办法、组织预算绩效评价等工作。

地方出台全面实施预算绩效管理意见后，预算绩效管理专门机构不仅充实了业务人员，还进一步规范了部门工作职责。即：参与起草本地预算绩效管理政策、制度和实施办法，制定科学合理的预算绩效管理机制和预算绩效评价体系；组织预算绩效评价工作；负责部门整体支出管理、指导市县财政支出管理等绩效综合评价等工作；负责建立、管理和更新本级预算绩效管理指标库、中介机构库和专家库等。

（三）规范预算绩效管理工作流程

1、编制、评审和批复预算绩效目标。一是编制预算绩效目标。每年编制预算时，要求预算部门（单位）根据自身职责确定工作活动，结合工作活动的需要确定预算项目，针对预算项目的内容和资金安排，整理预算编制依据和项目实施总目标、数量指标、质量指标、时效指标、成本指标、经济效益指标、社会效益指标、生态环境（可持续影响）指标、满意度指标等。不编或编制不全预算绩效目标的预算项目，原则上不予以安排资金。

二是评审预算绩效目标。一般由财政部门对口业务处（科）室就所联系预算部门（单位）提交的预算绩效目标进行审核，有的地方专门组织预算绩效评审专家对预算绩效目标进行审核。评审过程中，对预算绩效目标编制不科学、不合理的项目，将与有关部门（单位）进行对接核实，编制不规范的将要求相关部门（单位）修改完善。

三是批复预算绩效目标。评审合格的预算绩效目标，在财政预算得到同级人大审议通过后，由财政部门批复各部门（单位）年度预算，同时批复预算绩效目标。各预算部门（单位）按照设定的绩效目标执行年度预算。

2、加强预算绩效目标跟踪监控管理。为增强预算执行的科学性、合理性和规范性，提高财政资金的使用效益，确保项目实施达到预期效果，很多地方推行预算绩效目标跟踪监控办法。预算部门（单位）对本部门、本单位预算绩效跟踪监控，发现问题的要及时修改和完善。财政部门对本级各部门（单位）通过专项检查、不定期抽查方式开展财政项目资金绩效运行的监控管理，对达不到主要预期目标的项目，经核定后将向项目主管部门提出停止实施该项目的建议，并收回财政资金。

3、积极开展预算绩效自评和再评价。预算执行结束后，财政部门将按照有关要求对各部门（单位）开展部门整体支出绩效评价和预算项目绩效再评价。有关部门（单位）按照规定时间开展自评工作，财政部门组织专家、第三方机构对各部门（单位）自评情况进行再评价、重点评价，最后经过对口业务处（科、股）室核定后形成正式的评价结果。

一是部门（单位）自评。各部门（单位）根据同级财政部门的工作安排，自行组织对纳入评价范围的项目和部门整体支出绩效开展自评，围绕项目实施的投入、过程、产出、效果情况和部门预算编制、预算执行、职责履行与履职效益情况，整理相关基础资料，对项目绩效和部门整体支出绩效自评打分，撰写自评报告，经部门（单位）领导审定后按照规定时间和程序向财政部门报送自评结果和自评报告。

二是财政部门组织专家复核或委托第三方机构重点评价。对于资金额度达到规定标准的项目，由财政部门组织专家开展简易复核再评价，即专家组深入被评价单位，通过查阅资料、实地抽查和现场质询等方式，对各项评价指标逐项核实打分，形成评价结果和评价意见。对事关国计民生、群众关心的重大项目，则由财政部门委托第三方机构予以重点评价，第三方机构深入到被评价单位，通过查阅项目预算、决算报表以及其他相关财务资料、项目成果佐证材料、绩效自评报告等基础资料，采取现场抽查核实、项目答辩和满意度调查等方式，对相关指标打分形成评价结果并出具评价报告，总结项目实施经验、存在问题和提出整改建议。部门整体支出绩效评价则在各部门（单位）自评基础上由专家组采取复核方式确定评价结果。

三是确定评价结果。财政部门收到专家组、第三方机构提交的评价结果和评价报告后，组织对口业务处（科、股）室进行认真审核，在征求预算部门的意见后，形成正式的评价结果。

（四）合理推动评价结果与预算安排的衔接工作

为引导各部门（单位）树立和强化“花钱必问效”的绩效理念，强化支出责任，优化资源配置，进一步提高预算管理水平和财政资金使用效益，地方各级财政部门制定出台预算绩效评价结果应用办法，建立健全绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩机制，对评价结果好的，通过一定方式给予表彰，并在下一年度项目资金安排予以明确保障；对评价结果未达规定标准的，不仅在一定范围内予以通报并责令其限期整改，在编制下一年度部门预算时相应扣减预算安排。

二、地方政府全面实施预算绩效管理面临的现实问题

（一）预算绩效管理形式化问题有待破解

意见提出，要积极创新预算管理方式，突出绩效导向，落实主体责任，按照全方位、全过程和全覆盖的要求实施预算和绩效管理一体化。

由于受传统预算管理模式和观念的影响，目前还有不少地方政府及相关部门对预算绩效管理工作存在着形式化的现象。例如，每年在编制预算时，虽然财政部门对项目支出规模强调按照 “零增长”安排，但多为下达控制数，没有在技术上、方法上给予相应指导，而且相当一部分预算单位也未能从履行职责和实际工作需要的角度考虑和安排项目支出，导致项目预算编制仍带有“基数+增长”的突出现象。

（二）预算绩效目标内容编制不够精确

在实际工作中，预算单位的年度预算由财务部门组织编制甚至代为编制。由于财务人员的工作范围和对业务把控的局限性，加上各相关业务处（科、股）室及干部职工因工作任务繁杂，或者对预算理论知识与业务要求的理解不够透彻，没有真正对照部门（单位）实际工作内容、工作要求编制预算绩效目标，应付预算编制现象较为明显，造成数量指标、质量指标和效果指标的内容或指标值出现 “编凑”问题。

（三）绩效管理工作的部门协调有待加强

按照意见要求，预算绩效管理必须实行全方位、全过程和全覆盖。一般来说，事关国计民生和发展大局的项目需要通过政府相关部门进行合理沟通与密切协调，才能达到实施预算绩效管理的预期效果。不过，由于受政府事务安排、工作职责、工作流程等方面的现实制约，致使需要多部门进行沟通和协调的预算项目无法如期提交预算绩效目标。

比如，某年某地区拟安排10亿元实施“双高（高产高糖）改造项目”，但是在政府没有召开会议进行专题研究的情况下，该项目无法确定项目实施区域、面积和预计产生的效果等绩效目标，也就没有办法及时向财政部门提交预算绩效目标报告，从而在一定程度上影响预算绩效目标评审的严谨性和工作效果。

另外，一些项目涉及土地、规划、环评、政府采购等部门，实施时如有某个部门、某个环节跟进不够及时的话，必将影响这些项目的正常实施进度。

（四）“痕迹式”预算绩效评价较为明显

自从推行预算绩效管理以来，各级财政部门组织预算编制时，积极督促各部门（单位）编制项目支出绩效目标和部门整体支出绩效目标，在下达预算的同时批复预算绩效目标，预算执行结束后则通过不同的渠道和方式推行预算绩效评价活动，全力营造管好钱、用好钱、办好事、办成事和办实事的工作氛围，以便达到“花钱必问效，无效必问责”的预算绩效管理目标。

但在具体评价中，相关部门（单位）或者参与预算绩效评价的专家、第三方机构往往以项目推进与实施所保留下来的文字、图片和视频资料作为考评依据，对于年度项目或跨年度项目过于强调“痕迹”而不是业绩。一旦部门（单位）整理、归档材料不够齐全则予以扣分甚至不得分，从而导致其拼凑绩效评价报告问题比较突出。

（五）“一刀切”的预算绩效评价较为突出

财政部门会同预算部门（单位）设置预算绩效评价指标体系时，虽然考虑了共性指标和个性指标，但是由于指标内容却是从全方位角度进行设置的，没有考虑不同行业、不同领域、不同层次项目的特殊性，加上考评专家或第三方机构对指标理解上的不同，将项目按照同一标准进行“一刀切”式考评，导致项目实施单位为了获得对应指标的分值，只能采取机械性、应付式方法收集整理评价材料和撰写评价报告，从而在一定程度上影响了绩效评价结果的准确性和公正性。

另外，在不少地方对新增项目或延续项目的预算绩效评价也存在着“一刀切”现象，不仅没有考虑项目实施的进度，也没有考虑项目实施单位在前期工作方面的努力，仅从绩效评价的量化指标予以核定，影响预算绩效管理实施的预期效果。

（六）对于第三方机构的评价管理相对弱化

目前，为确保评价结果的公开性和公平性，财政部门或项目实施部门 （单位）一般通过组织专家评价、第三方机构评价等方式开展预算绩效评价。第三方机构评价一般采取公开招标、邀请招标等方式确定评价机构，金额少的有5万元，多的则达到20万元以上。

第三方评价机构在应标时也提交包括绩效评价框架、选择证据收集方法、面访或座谈流程、调查问卷等内容的评价实施方案，由财政部门和项目实施单位根据实际确定评价机构并与之签订委托合同。但由于中介部门众多，加上评价经验和管理不到位等问题，导致部分第三方评价机构为获取中介费承接过多项目而分身乏术，无法实地调研或认真核实，未能按照规范要求提交绩效评价报告，从而影响了预算绩效管理效果的有效发挥。

三、造成地方政府全面实施预算绩效管理问题的原因分析

（一）少数地方（部门）财政预算的法律约束力不强

财政资金是国家（政府）按照一定的方法参与社会产品分配筹集起来的资金，应该遵循“取之于民，用之于民”的理财规则。不过，少数地方（部门）的领导将财政资金变成是自己掌控的资源，财政为民意识不强，随意变动资金投向和重点，或好大喜功做“面子工程”“形象工程”，或新官不理旧账造成延续性工程无法推进、前期工程投入浪费，影响了预算绩效管理作用的有效发挥。

（二）部门（单位）干部职工的预算编制能力与水平参差不齐

有的部门（单位）干部职工仅局限于做好本职工作，觉得预算编制与我无关，只要有钱办事即可，缺乏主动学习预算法和预算管理业务知识与技能的主动性，服务全局意识有待提升，统筹协调能力有待增强，过多地考虑部门（单位）、业务处（科、股）室甚至是个人利益，在能用多少钱、资金怎么调配、需要办多少事、如何办好事、办事的预计效果等方面考虑不够周全，以至于出现按惯例编预算、简单复制调整上年预算计划等不良情况，导致预算绩效目标不全、不实问题时有发生。

（三）岗位人员轮换影响预算绩效管理的连贯性

根据《会计法》的规定，单位财务人员需要进行轮岗交流，以加强单位内部控制有效防范徇私舞弊和预防腐败问题。加上目前以上世纪80年代末期出生的人作为劳动力的生力军，90年代生的人也逐步开始走上工作岗位，这些年轻人个性强，行为处事冲动，往往喜欢以“外面的世界很大，我想出去看看”的理由来一个“说走就走的游戏”。

对于按制度进行人员轮岗的，虽然会有一定的交接规定，但是如果前一个人对预算绩效管理把握不透，就很难给接手的财务人员传授方法和经验，造成前后不一致。而对于那些“说走就走”的青年财务人员，就更容易引发预算绩效管理的混乱局面。

（四）预算绩效评价结果的应用不够到位

全面实施预算绩效管理，就是按照全方位、全过程和全覆盖要求实施预算和绩效管理，建立并逐步完善“预算编制有目标，预算执行有监控，预算完成有评价，评价结果有应用”的预算绩效管理机制，提高财政资金配置效率和使用效益，督促各部门 （单位）用好钱、办好事、办实事、办成事，提高公共服务水平和质量，服务经济高质量发展和社会事业健康发展。

但在实际工作中，个别地方、部门仅是把预算绩效评价当成一种形式，即使想将评价结果与预算安排、政策调整衔接起来，对预算执行效率不高、预算绩效评价结果较差的部门（单位）和项目予以调减、取消预算规模，也会有领导进行干预或说情，从而导致预算绩效管理无法达到预期效果。

四、助力地方政府全面实施预算绩效管理的对策和建议

（一）营造全民预算的氛围

预算绩效管理的基础在于预算编制的质量，也在于预算执行是否规范。而预算编制的质量则需要广大干部职工树立正确的预算意识，学习预算管理知识和业务技能，提高预算编制能力、水平和质量，预算执行的规范在于干部职工的自觉性和主动性。

为此，要进一步加大预算法和预算管理理念与业务知识的学习宣传力度，着力营造“人人学预算”“人人懂预算”“人人会编预算”“人人参与预算的编制”“人人执行预算”“人人监督预算的执行”“人人关注预算执行的效果”的全民预算管理氛围，让每一个干部职工担当预算绩效管理的主角，自觉融入预算管理的全过程，主动参与、管理预算编制和预算执行工作。

（二）强化预算绩效目标的申报与评审

各地区、各部门（单位）要重视预算绩效目标申报工作，按照党中央、国务院决策部署，围绕地方党委、政府中心工作和部门职责与工作目标科学编制部门预算，规范设计部门和整体绩效目标、政策目标、项目绩效目标。绩效目标不仅要包括产出数量、质量目标、成本目标，还要根据项目实际设置经济效益、社会效益、生态效益、可持续性影响以及服务对象满意度等绩效指标，即确定要做什么，产出内容与数量，产出的标准、水平或效率，产出的时间，需要多少资金，相关产出对经济发展、社会发展、生态环境带来的影响与效果，项目实施发挥作用的影响时限或对相关行业的未来影响，项目服务对象、受益人对相关产出影响的认可程度，等等。

各级财政部门要通过组织专家等方式加强对绩效目标的评审，对绩效目标申报不全、内容不规范、标准不明确的项目必须退回相关部门（单位）及时修改和完善，否则不予以评审。对于审核通过的预算绩效目标，财政部门要在批复部门预算时一并下达，并建好台账以加强过程和目标管理。

（三）完善预算绩效评价标准体系

各级财政部门在建立健全定量评价与定性分析相结合的共性绩效指标框架基础上，指导各部门（单位）结合自身业务特点设立分行业、分领域、分层次的核心绩效指标和标准体系，保证科学合理、细化量化、可比较、可评价，同时根据发展需要予以适当的动态调整。各类绩效指标及其评价标准必须和部门（单位）工作职能与职责、部门预算项目支出标准等合理匹配，突出结果导向，注重实绩考核，并且实现执行过程考核与结果考核的有机衔接，将项目实施进度和工作内容纳入考评范围，提高绩效评价结果的客观性、准确性和公正性。

（四）密切部门间的沟通与协调

各级政府作为项目实施的总管家，应从全局梳理年度工作目标和重点，分时段、分层次审定重大项目并统筹推进。财政部门要履行好全面实施预算绩效管理的组织协调职责。各部门（各单位）要对照自身年度项目情况建立台账，专人负责管理。对于涉及土地指标、规划审批、环境评估、投资评审、政府采购等方面要求的项目，建议及时通过政府联席会议方式进行专题研究，确保项目有序推进实施。

（五）加强对第三方机构的管理

意见规定，绩效评价结果将与预算安排和政策调整挂钩，将本级部门整体绩效与部门预算安排挂钩，将下级政府财政运行绩效与转移支付挂钩，将预算绩效结果纳入政府绩效和干部政绩考核体系。

随着政府购买服务规模和数量的不断扩大，第三方评价将成为绩效评价的重要方式，其评价结果的准确与否，将关系到全面实施预算绩效管理目标的实现程度。

因此，加强对第三方机构的管理成为必然，财政部门或交由审计机关对第三方机构提交的评价报告进行抽查、规范性审查监督，确保评价结果的准确性和公正性。对评价工作不扎实、提交不规范评价报告的第三方机构，建议将其剔除第三方机构库。

（六）提高预算绩效管理的约束作用

一方面，要强化绩效管理责任约束，明确各级党委和政府主要负责人、部门（单位）主要负责人、项目责任人的预算绩效管理责任，对重大项目的预算绩效实施终身责任追究制；另一方面，要建立健全奖优罚劣机制，对绩效好的部门和项目要优先安排资金，对绩效一般的要督促整改，对低效无效的要削减甚至是取消资金安排，对因主观原因长期沉淀不用的资金要及时收回。

通过强化绩效管理责任约束和绩效管理激励约束的作用，辅之以必要的激励措施，促使各级政府、各部门（单位）真正做到花钱必问效、无效必问责，进一步提升政府公共服务质量，为经济高质量发展、满足人民日益增长的美好生活需要提供有效的资金保障。■