建立预算绩效管理与政府会计信息的配合机制

●韩晓明

2018年9月1日，中共中央、国务院公开发布 《关于全面实施预算绩效管理的意见》（下称《意见》），明确提出“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系。”根据《意见》，现行预算绩效管理存在的突出问题包括：绩效理念尚未牢固树立、绩效管理的广度和深度不足、绩效激励约束作用不强、绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立等。

要解决上述问题，需要建立预算绩效管理的核心工作框架，具体包括：建立预算绩效管理的各项细化政策框架，并推动各项政策的实施落地；建立预算绩效管理具体工作在实务中的良好运行机制，实现预算绩效管理的规范化、日常化、信息化；促进各部门、各单位从自身的职能、业务活动和管理条件出发，积极探索恰当的预算绩效管理实施细则，扎实打好工作基础，实现预算绩效管理的顺利推行。在这个过程中，建立和完善预算绩效管理所需的信息体系，是实现一系列核心工作的基本条件之一，本文着重探讨如何建立政府会计信息与预算绩效管理的配合机制，以发挥其在预算绩效管理中的积极作用，助力实现预算绩效管理目标。

一、预算绩效管理的信息需求

预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府行为更加务实、高效。作为专门针对预算资金使用过程、结果导向的管理体系，预算绩效管理需要一整套信息加以支撑。

（一）预算绩效管理信息总体需求

预算绩效管理的实质是对政府使用预算资金的投入产出进行全面管理，实现投入产出的动态优化。基于此，获取全面、完整的相关信息是实现科学、高效管理的前提，也是发挥预算绩效管理作用、实现预算绩效管理目标的基本条件。总体上，预算绩效管理的信息需求包括四个方面：资金流（价值量）信息、实物量（工作量）信息、政策信息和管理信息。资金流（价值量）信息主要包含预算资金的投入和支出信息，即预算收支信息，其实质是价值量信息。实物量（工作量）信息主要指预算资金支出能够带来的公共产品和公共服务的数量信息、质量信息。政策信息主要包含决策过程中的政策导向、政策支持信息以及政府、部门、单位的职能与中长期规划信息。管理信息指预算资金使用过程中配套的预决算管理制度、业务管理制度、财务管理制度等方面的信息。当以上几方面的信息都能够取得，而且信息质量较高时，预算绩效管理才能够顺畅实施，管理效果才能够充分发挥出来。

（二）从全方位角度看预算绩效管理信息需求

从全方位角度看，预算绩效管理主要针对四个不同层次的管理对象：项目绩效管理、政策绩效管理、部门（单位）整体绩效管理以及政府绩效管理。这些管理对象在管理要求、管理方式、管理侧重点等方面都各具特色，所需要的信息也各有侧重。

从项目绩效管理信息需求看，项目能够提供的公共产品和公共服务的数量、质量、时效、成本、效益等方面是管理重点，信息需求就侧重于财政资金投入的价值量、公共产品和公共服务产出的实务量、工作推进进度、及时性等方面。政策绩效管理信息需求与项目绩效管理的信息需求大体一致，但由于项目绩效管理主体和政策绩效管理主体不同，项目绩效管理主体多为单位，政策绩效管理主体多为部门或政府，后者宏观属性更加突出，资金投入量和预期产出、效果的综合性也更强，因此在决策阶段需要更多的政策信息支持，也需要更为精准的可行性研究方案和相关信息。从部门（单位）整体绩效管理信息需求看，管理的重点任务是衡量部门和单位整体职能发挥效果及核心业务实施效果，推动提高部门和单位整体绩效水平，信息需求侧重于统筹的资产和业务活动，主要包括运行成本、管理效率、履职效能、社会效应、可持续发展能力等方面。从政府绩效管理信息需求看，管理的重点任务是支持国家重大发展战略和重点领域改革，提高保障和改善民生水平，确保财政资源高效配置，增强财政可持续性，信息需求主要着眼于政府核心职能履行、预算收入和预算支出等方面。

（三）从全过程角度看预算绩效管理信息需求

从全过程角度看，预算绩效管理过程主要包含四个相互衔接的管理环节：绩效目标管理、绩效过程管理、绩效评价管理以及绩效应用管理，不同的管理环节对信息的需求存在很大差异。

绩效目标管理阶段是预算绩效管理过程的起始阶段，信息需求主要侧重于预算编制过程中的预算资金运用的预期产出与效果，与预算资金支出相关的实物量、工作量方面的信息是主体内容。绩效过程管理阶段是对预算资金使用过程的管理，信息需求主要侧重于预算资金使用的进度、阶段性公共产品和公共服务产出的价值量、实物量、工作量方面及其相关经济社会效果，以及业务、财务管理方面的信息。绩效评价管理阶段是对前两个阶段工作的综合评价与全方位考察，信息需求是在对前两个阶段信息融合的基础上，增加政策与管理信息。绩效应用管理阶段是实现预算绩效管理目标的重要环节，信息需求既包括前面绩效评价阶段所形成的评价信息，也包含后续环节预算编制阶段的信息。当前实务中，在预算编制之前往往会包含一个事前绩效评价阶段，需要的主要是基于可行性研究报告的预计产出和效果的相关信息。

（四）从全覆盖角度看预算绩效管理信息需求

从全覆盖角度看，预算绩效管理过程主要针对财政四本预算以及与预算资金相关的各类政府活动涉及的资金，包括各类政府性基金、政府与社会资本合作项目、政府采购与债务管理等。对这些资金实施预算绩效管理所需信息，大体上与从全方位、全过程角度所分析的预算绩效管理信息需求一致，但这些资金具有不同的功能和运作特点，需要根据具体的业务差异和资金管理要求进行必要的调整和补充，由于涉及范围广、内容复杂，而且对这些资金实施预算绩效管理也需要一个相对较长的研究和试点推广过程，此处不再赘述。

二、政府会计信息的内容与职能

根据我国政府会计改革的进程安排，2019年1月1日起，各个行政事业单位停止执行原来分行业的预算会计制度，改为统一执行《政府会计准则》和《政府会计制度》，统一编制《政府财务报告》，这标志着在我国使用预算资金的单位和部门首次建立起了统一的政府会计信息系统，首次形成了统一的信息报告格式，这对于实施预算绩效管理，实现预算绩效管理目标，是一个基本的、必要的条件。

我国的政府会计包含两个相互分离又有机联结的会计信息系统——预算会计信息系统和财务会计信息系统。预算会计信息系统主要核算和提供单位、部门、政府预算资金的相关信息，包括预算收入、预算支出和预算结余，这些信息属于流量信息，反映单位、部门、政府在一个预算年度内的收、支、结余。财务会计信息系统主要核算和提供单位、部门、政府的财务信息，包括资产、负债、净资产和财务收支信息，其中，资产、负债和净资产信息属于存量信息，反映单位、部门、政府历年累积的经济资源和经济义务。预算会计信息系统和财务会计信息系统在核算内容与信息所发挥的职能方面各有侧重。

（一）预算会计信息的内容与职能

预算会计信息包括三部分内容：预算收入、预算支出和预算结余，主要反映在预算年度内，预算资金的收入（即预算资金的投入）、支出（预算资金的使用）以及结存情况。根据资金来源的不同，预算收入、预算支出和预算结余又在实务中划分为不同的类别分别核算。

预算会计信息主要发挥以下职能：一是反映预算资金到位情况，在预算收入中通过财政拨款预算收入、非财政拨款预算收入、上级补助预算收入、附属单位上缴预算收入等类别反映预算资金到位的金额、时间、资金来源、拨付方式；二是反映预算资金的支出情况，在预算支出中通过各类支出加以反映，特别是对各类支出的具体情况通过明细分类核算反映支出内容、金额、时间、支付方式；三是反映预算结余情况，通过跨期结转和结余情况分别加以反映。

通过预算收入、预算支出和预算结余信息，预算会计提供了年度内预算资金从拨付到使用的全过程，详细记录了各类财政资金的拨入情况和支出情况，包括资金的拨入金额、拨入时间、拨付方式、支出内容、支出金额、支出时间、支出方式等，这些信息是预算绩效管理中进行绩效过程管理和绩效评价管理所需的基本信息。

（二）财务会计信息的内容与职能

财务会计信息包括五部分内容：资产、负债、净资产、收入、费用，其中，资产、负债、净资产主要反映在特定时点上，单位、部门以及政府拥有的经济资源和承担的经济义务以及总的家底情况，收入、费用反映在特定时期内按照权责发生制核算的收入和支出情况，是与政府单位和部门工作业绩相关的收支，与预算绩效管理相关性不强，后文不再涉及。

财务会计信息主要发挥以下职能：一是反映单位、部门或政府所掌握的经济资源，也就是政府施政、提供公共产品或公共服务必需的资金和各类物质基础；二是反映单位、部门或政府所承担的经济义务，主要是各类需要偿还的债务，这些债务在未来可能导致发生偿付风险；三是反映单位、部门以及政府历年累积的、由财政资金形成的经济资源总量，也就是“家底”，是长期进行政府管理和提供公共产品、公共服务过程中的全部积累和最终的施政基础。

通过资产、负债、净资产信息，财务会计提供了特定时点上的经济资源和经济义务信息，其中的经济资源信息包括预算绩效管理中进行绩效过程管理和绩效评价管理所需的包括固定资产、无形资产、公共基础设施、政府储备物资、保障性住房等在内的产出所形成资产的基本价值量信息。

三、预算绩效管理与政府会计信息的配合机制分析

由前文分析可见，预算绩效管理所需信息与政府会计能够提供的信息存在多方面的契合，通过建立良好的配合机制实现信息的沟通与共享，可以充分发挥政府会计信息的职能，构筑起预算绩效管理的基础性条件。

（一）层级配合

全方位的预算绩效管理集中体现了预算绩效管理的多层次性，在不同层级，预算绩效管理的目标不同、内容不同，与政府会计信息的配合侧重点也不同。

在项目绩效层面，预算绩效管理注重对微观层面（主要是单位层面）项目投入产出的管理，所需要的信息主要与单位层面的政府会计信息相匹配，这些信息包括项目所涉及的预算会计的预算收支、资金使用进度、财务会计与项目相关的产出所形成资产，以及根据会计信息计算的与项目相关的投入产出指标等。

在政策绩效层面，预算绩效管理注重对特定宏观政策领域一系列项目（可称为项目组）的投入产出进行管理，所需要的信息来源于部门（跨部门）或政府层面的政府合并会计信息，主要包括部门、政府层面的与项目组相关的总体预算收支、资金拨付和使用进度、合并财务报表与项目组相关的产出所形成资产，以及根据合并会计信息计算的与项目组相关的投入产出指标等。

在部门（单位）整体绩效层面，预算绩效管理注重对围绕政府职能进行的业务活动的投入产出进行管理，所需要的信息来源于部门合并会计信息或单位整体的政府会计信息，主要包括部门（单位）在一定时期内（如预算年度）全部的预算收支、资金拨付和使用进度、单位个别财务报表或部门合并财务报表与业务活动相关的产出所形成资产，以及根据单位个别报表或部门合并报表信息计算的与业务活动相关的投入产出指标等。

在政府绩效层面，预算绩效管理注重对各级政府宏观管理活动整体的投入产出进行管理，所需要的信息来源于政府层面的政府合并会计信息，主要包括政府在一定时期内（如预算年度）全部的预算收支、资金拨付和使用进度、政府合并财务报表与各级政府宏观管理活动相关的产出所形成资产，以及根据政府合并会计信息计算的与政府宏观管理活动相关的投入产出指标等。

（二）过程配合

全过程的预算绩效管理体现了预算绩效管理的流程与环节，这些环节前后衔接，形成预算绩效管理的闭环。在各个环节，预算绩效管理的侧重点不同，与政府会计信息的配合需求也不同，由于不同层次的预算绩效管理环节大致相同，本文以单个项目、政策项目组为例加以分析。

在绩效目标管理阶段，预算绩效管理的重点是为预算编制提供依据，为未来资金的使用提出合理预期目标，在这个过程中，最重要的是提供发挥特定政府职能的单个项目、政策项目组的可行性研究相关信息，包括投入资金额、产出价值量、产出实物量以及相关的成本、收益、效果信息，这些信息需要基于对前期预算会计信息与财务会计信息进行合理预测和判断取得。前期预算会计信息与财务会计信息的取得与运用直接关系到绩效目标编制的准确性、科学性。

在绩效过程监管阶段，预算绩效管理的重点是对单个项目、政策项目组的进展情况进行监督和调整，所需要的主要是相关的收支过程信息，这些信息主要包括预算会计的收支信息和反映阶段性公共产品、公共服务产出的财务会计信息，即预算资金投入所形成的在建工程、固定资产、研发支出、无形资产、公共基础设施等资产信息等。

在绩效评价管理阶段，预算绩效管理的重点是对单个项目、政策项目组的预算资金投入产出进行全面的衡量和评价，所需要的信息既包括反映预算资金投入和使用的预算会计信息 （以收支决算信息形式体现），也包括反映公共产品、公共服务产出的财务会计信息（主要是资产价值量、实物量信息），还包括依据上述会计信息以及其他相关信息 （如市场信息、工作量信息等）计算出来的经济效果指标等。

在绩效应用管理阶段，预算绩效管理的重点是基于本期评价结果，对下一期预算编制进行决策，所需要的信息主要是绩效评价的结果和下一期的收支预算信息，下一期的收支预算信息又与本期收支决算信息存在密切联系。

（三）管理配合

由上述分析可见，预算绩效管理在不同层级和全过程管理的各个环节都需要政府会计信息的密切配合，可以说，政府会计信息是基础性条件，预算绩效管理只有依托高质量政府会计信息才能实现预期目标，提高预算资金的投入产出效果，实现资源优化配置，提高财政资金的使用效率，提升政府管理水平和服务能力。因此，预算绩效管理应当和政府会计信息质量管理、政府财务管理密切联通、相互配合，在协调统一的框架下构建起单位、部门、政府的管理体系，将预算绩效管理和政府会计信息管理逐步融合，实现信息的互联互通，通过信息共享提高管理效率和管理水平。

四、构建预算绩效管理与政府会计信息配合机制的政策措施

（一）建立政府会计信息与预算绩效管理的协调管理系统

政府会计信息与预算绩效管理的协调管理是一个较为复杂的体制性问题。一直以来，预算会计系统和预算绩效管理系统是相互分割的两个系统，在过去执行分行业预算会计制度时期，预算绩效管理在实务操作过程中只使用了部分会计信息，主要集中在预算资金投入、支出方面。随着政府会计改革不断深入和全面实施预算绩效管理，统一信息需求的要求加大，二者的关联度将不断提高。因此，如何协调二者的关系，不断增加两套系统融合的广度和深度，把过去分割的系统打造成信息互联互通的高效管理体系，就成为一项迫切需要解决的基础性工作。

建立政府会计信息与预算绩效管理相匹配的管理体系，首先应当分别按照各自的目标和要求，基于求同存异的原则，把二者纳入统一的管理框架，这个协调管理系统应当具有良好的包容性，既要保证两个系统实现各自的管理目标，也要实现两个系统的沟通共享；其次是构建起系统管理模式，对于存在交叉的信息和管理内容，建立管理协调统一机制实现具体操作层面的管理配合与信息共享。

（二）研究政府会计信息与预算绩效管理的具体对接方式

在建立和完善政府会计信息与预算绩效管理的具体对接方式方面，存在不同的路径和实现方式。具体的，考虑以下路径：首先，梳理两套系统的关联信息，明确两套系统对这些信息的具体需求，特别是对存在差异的信息需求进行分析，求取最大公约数，并将其嵌入管理系统，实现同一数据的多目的使用，提高管理效率；其次，搭建和完善共享信息平台，实现预算绩效管理所需要的信息直接从政府会计信息数据库进行提取，并通过完成一定的分析功能实现政府会计信息向预算绩效管理信息的转化，提高信息转化效率。

在政府会计信息与预算绩效管理的具体对接过程中，信息化技术的整体设计理念与框架搭建十分重要，既需要考虑我国预算体系整体的管理需要，也需要考虑各个层级内部、各个层级之间信息沟通渠道的顺畅和高效，还要与各个具体单位、部门、政府的管理环境、管理能力、管理模式相匹配，在打破信息孤岛、信息屏障的同时，设立清晰的权限分配结构。

（三）完善政府合并报表信息体系

作为我国预算管理体系的必要组成部分，政府会计信息体系与预算绩效管理体系都存在与政府层级、预算层级相一致的层级特征，不同的层级有不同的政府会计信息形成过程和预算绩效管理要求。目前，政府会计改革刚刚开始在行政事业单位层面推行，形成的会计信息也只是个别报表层面的信息，要满足不同层级预算绩效管理的信息需要，这些个别报表信息需要通过科学合理的方式进行合并，形成合并报表信息。

从预算会计方面看，一直以来我国的预算资金决算报表体系较为完善，这方面的信息较为全面，而且质量较高，基本能够满足需要。从财务会计方面看，由于改革刚刚启动，相关的合并报表编制办法尚未明确，因此，需要尽快在技术层面实现政府财务报表的合并，建立起政府合并财务报表信息体系。编制政府合并财务报表是实现预算绩效管理与政府会计信息配合的必经途径，但在技术和管理方面均存在很大难度：一是不同合并范围内部、不同合并范围之间，以及不同层级之间的抵消事项不仅复杂而且数量巨大；二是不同范围、层级之间的会计事项存在较大差异；三是编制政府合并财务报表的相关信息系统在建立过程中需要考虑诸多细节。因此，在实务中推行编制政府合并财务报表将经历一个较长的过程，这在一定程度上会影响预算绩效管理工作的推进。

（四）建立政府审计体系保证政府会计信息质量

政府会计信息质量的高低直接决定了信息使用过程中的效率。预算绩效管理过程的顺畅与否以及预期目标的实现程度，都与政府会计信息质量密切相关。政府会计信息质量一方面取决于单位层面基础信息的核算是否客观、完整、及时，另一方面也取决于合并报表编制过程是否规范、准确、全面，因此，建立政府审计体系以保证政府会计信息质量就成为国际上的通行做法。当前，我国的预算收支审计体系经过多年的发展已经较为成熟，但财务会计审计体系尚需建立，未来政府审计方向如何确定，是选择预算收支审计体系扩展模式、单独构建财务会计审计体系模式还是重建完整的政府会计审计模式，还需要进一步研究。■