论全面实施预算绩效管理提质增效

●王金秀 邓 琨

目前，我国处于经济转型时期，人民群众对美好生活的期望在不断提高，对经济持续发展、社会繁荣稳定、政府治理水平都有了更高的期待，对国家预算管理提出了更高的要求，为此，我国2000年以来推进了一系列强化财政支出管理的举措，在当前推进全面深化改革的新时期，中共中央、国务院对新时代全面实施预算绩效管理作了顶层设计。全面实施预算绩效管理旨在规范各级政府、部门和单位的预算行为，缓解财政压力，提高资金使用效益，并进一步优化现代国家治理结构和治理能力，由于预算绩效管理综合性强，对分析技术和管理水平等方面的要求高，现实中如何有效地全面实施预算绩效管理面临诸多挑战，有必要厘清思路，探寻全面实施预算绩效管理提质增效的路径。

一、我国预算绩效改革实践的发展历程

（一）预算绩效管理机制初步探索阶段

在本世纪初，我国围绕强化财政支出管理而开启了一系列预算改革举措，2003年党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”的要求，许多地方和部门纷纷开展绩效评价的探索工作，这些分散试点的探索大多是开展此项工作的具体实施者各凭自己的认识和理解，自行其是，具有粗放性，同时也积累了经验，初步探索了政府绩效管理与评价的运行机制，以及财政支出绩效评价体系的构建。

（二）预算绩效管理改革上升到政府决策阶段

为了进一步推进政府和预算绩效管理改革，加大政府绩效管理力度，2011年3月国务院成立了政府绩效管理工作部际联席会议，绩效管理机制从初步探索逐步上升到政府决策阶段，分别在8个地区、6个中央部委开展绩效管理试点，财政部先后发布的一系列规章，为预算绩效评价实践提供指导和参考，这些文件成为预算绩效管理和评价试点工作推进的依据，为推进预算绩效管理改革奠定了坚实的基础。

（三）立法确立全程预算绩效管理的推进阶段

党的十八大报告确立现代财政制度是国家治理的基础和重要支柱，预算具有基石地位，它是财政的核心，并超越财政。为了更加有力地推进，2014年新《预算法》出台，新旧《预算法》相比，“绩效”的法律条文成为重大亮点，并对各级人大提出了注重预算绩效审查和监督的新要求。新《预算法》为预算绩效管理提供了法律依据，填补“绩效”无法律条文的空白。为了落实《预算法》要求，财政部进一步对预算绩效进行精细化管理，重点规范中央部门预算绩效目标管理，注重提高预算绩效管理资金的配置和使用效率，2015年出台《中央部门预算绩效目标管理办法》从源头对预算绩效管理作出更加明确、具体的要求，为了鼓励地方真抓实干，国务院办公厅还发布了《关于对真抓实干成效明显地方加大激励支持力度的通知》（国办发〔2016〕82号），推动了政府预算绩效管理工作向纵深发展。

（四）新时代党中央部署全面实施预算绩效管理工作阶段

党的十九大报告中为新时代预算绩效改革指明了方向，要求建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。2018年颁发《关于全面实施预算绩效管理的意见》（以下称 《意见》），对我国全面实施预算绩效管理作了细致且全面的部署，为我国预算绩效管理改革指明了方向。为了全面优化预算绩效管理体系，推进预算绩效管理工作的顺利开展，财政部颁布《财政管理工作绩效考核与激励办法》（财预〔2018〕4号），从财政预算执行、提高收入质量、盘活财政存量资金、国库库款管理、推进财政资金统筹使用、预算公开等6个方面入手，进一步推动地方深化财税体制改革，完善预算管理制度，提高财政资金使用效益。此外，2019年财政部陆续颁布《中央水库移民扶持基金绩效管理暂行办法》（财农〔2018〕174号）、《财政部门财政扶贫资金违规管理责任追究办法》（财监 〔2019〕21号）、《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（财预 〔2019〕136号）等一系列文件，进一步从不同领域、环节提出规范预算绩效管理的要求。

二、全面实施预算绩效管理确立“三全一体”的新内涵

目前，我国处于经济高质量发展阶段，政府的治理理念和治理能力发生了巨大转变的同时预算管理理念也发生了重大变革。全面实施预算绩效管理要求在预算管理全过程中融入绩效的理念以及方法。旨在通过预算绩效管理，迫使政府将财政资金使用风险管控好，合理分配好。

中共中央《意见》以“三全一体”确立了全面实施预算绩效管理的新内涵。“三全”要求“全方位、全过程、全覆盖”开展预算绩效管理工作，其中：“全方位”从空间格局对预算绩效管理工作提出了要求。首次提出将各级政府的收入与支出全面纳入预算绩效管理，意在提质增效，即同时提高收入质量及资金使用效益，缓解政府财政压力，推动区域经济高质量发展。首次将部门和单位预算纳入预算绩效管理。部门和单位的预算绩效衡量在世界范围内，都属于难题，但意义重大。各部门职能不同即体现在不同层级部门职能不一，不同区域相同部门的职能同样存在差异。为各部门设计一套科学合理的预算绩效指标体系，不仅能够提高各部门资金使用效率而且可以提高各部门的公共服务质量，更好地为社会公众提供公共服务。首次提出将政策与项目预算全面纳入绩效管理。从数量、质量、及时性、成本、效益等方面，综合衡量项目预算资金和政策预算资金使用效率。“全过程”从时间维度对预算绩效管理提出要求。建立包含了“事前绩效目标管理、事中绩效运行管理、绩效评价结果反馈和应用”的管理链条。形成事前、事中、事后全过程预算管理监督系统。“全覆盖”则从范围层面对预算绩效管理提出了要求。不仅将“四本预算”全面纳入预算绩效管理，同时将其他使用财政资金的投融资活动以及政府债务纳入预算绩效管理。全面预算绩效管理将政府所有资金及资金使用情况均纳入评价范围。通过预算绩效管理手段，迫使地方政府提高治理水平与治理能力。

“预算和绩效管理一体化”是全面实施预算绩效管理的特点，这要求在编制预算和配置资源时的首要任务是要有明确的预算绩效目标。预算的基本绩效目标涵盖社会、经济与政治等诸多方面，不同层级的政府预算绩效目标是有差异的。中央和省级政府的预算绩效目标是将政策绩效和社会经济发展作为重点；市县及以下政府的预算绩效目标以稳定社会秩序和改善民生为重点；部门预算绩效目标与本部门的主要职能有关，层次不同，绩效目标也会不同。单位预算绩效目标关注本单位各个方面的发展情况。在进行预算时，每个环节的绩效目标重点是不同的，各环节以预算绩效主体作为绩效目标；在预算编制过程中，绩效目标重点在预算编制主体的职能属性上；预算执行过程中，绩效目标的重点在预算执行能力、力度、速度与完整性上；而预算的决算环节的目标则是预算绩效目标的完成程度；预算监督环节，绩效目标则是考察在制定预决算时各项绩效指标的监督考核目标完成度。不同类型的预算绩效目标，应按其功能制定预算绩效目标。

全面实施预算绩效管理需要厘清三大关系。一是政府与市场的关系。处理好政府与市场的关系，是政府治理能力的体现，也是高层面的配置绩效。处理好政府与市场的关系把市场机制能够自动调节交由市场机制处理，市场机制无法解决的由政府处理；二是预算与治理。预算是政府活动和宏观政策的集中体现。我国的治理理念已经由“治国能力”和“政府管理”向“国家治理”(governance)转变。①治理理念的转变需进一步完善政府的治理体系，全面实施预算绩效管理是提高国家治理能力、完善政府治理体系的重要一环，全面实施预算绩效管理是推进我国治理能力现代化的重要举措。有效提升预算能力，进而实现预算绩效。三是问责与激励。要处理好问责与激励的关系。《意见》要求花钱必问效，无效必问责。在问责机制建立的同时要兼顾激励机制，随后财政部《财政管理工作绩效考核与激励办法》旨在激励预算绩效管理工作突出的政府部门。适当的激励能够更好调动积极性，起到事半功倍的作用。

三、全面实施预算绩效管理的困境

我国近年全面实施预算绩效管理的推进工作进展快，并取得了显著的效果，但同时也面临一些困境，具体体现在以下方面：

（一）绩效评价指标和标准不统一

预算绩效管理的核心是预算绩效评价指标体系的建立。目前预算绩效评价存在诸多问题。

第一，地区间预算绩效管理自成体系。经过前期预算绩效改革探索阶段，尚没有形成 “自上而下”的预算绩效管理实施办法。我国各级政府间存在竞争意识，使得各级财政部门在各自探索本地模式时，形成不同层级、不同地区的政府独特的预算绩效管理体系。各地区的不同的预算绩效管理模式存在较大差异，水平参差不齐。《意见》出台后明确要求3-5年时间基本建成预算绩效管理体制，时间短，不同地区、不同层级政府在落实《意见》时必然会存在较大差异。高效推动各级政府、部门和单位保质保量实现预算绩效管理，是现阶段面临的一大难题。

第二，部门预算缺乏统一评价标准。预算主体工作绩效水平衡量的主要依据是绩效目标，各层次预算主体全面实施预算管理的目标是确定的。政府财政具有公共属性，使得预算绩效涵盖众多领域。各级政府部门及单位在设定绩效目标时就存在很多不确定因素。目前，针对项目预算绩效管理的研究相对成熟，评价标准相对统一。但是针对部门预算绩效管理以及政策预算管理缺乏统一的评价标准。建立一套客观、科学、可操作的绩效指标体系是当下迫切需要解决的问题。

第三，绩效信息及其分析技能不足。在全面实施预算绩效管理的工作中，将会有大量的数据需要收集处理，包括政府机构的基本情况与资产负债、社会经济的状况以及预决算收支等相关数据，还会涉及各级政府的管理、监督以及决策等职能。在绩效评价过程中，应基于海量数据的分类和筛选，建立绩效分析模型，对评价结果分析，更好地将结果应用于社会经济领域，提高政府资金使用效率。这需要利用信息系统技术、数据分析技术、大数据技术以及人工智能的支撑实现。

绩效信息是全面实施预算绩效管理的基础，预算公开提高了社会大众等主体在预算决策中的监督和参与度，调动社会力量参与到预算绩效管理中，充分发挥外部力量。目前，我国预算透明度建设中绩效信息不充分，质量差，中央和各省市政府部门已逐步开发预决算网络公开平台，但有些部门仍存在信息未公开、部分领域仍存在公开信息不及时情况。例如：有些部门未公开预算情况，只公开预决算执行情况。政府对预算绩效评价结果信息透明度不高。目前，对预算绩效评价结果的公开途径是利用政府门户网站，公开途径单一，影响了预算绩效信息公开效果，且多数政府部门未公开绩效评价报告或只公开部分绩效评价报告。

（二）专业性人才短缺制约预算绩效管理的全面实施

《意见》要求全覆盖，从范畴上涉及从中央到地方各级政府，还包括各级党政部门和单位；从领域上同时覆盖“四本预算”，并且将财政资金的投融资活动以及政府债务均纳入预算绩效管理。覆盖范围广，涉及面大，在3-5年内构建好高标准的现代化预算管理体制，面临诸多约束及挑战。

第一，预算绩效管理执行人力不足，难以满足现实需求。“三全一体”的预算绩效管理体系对相关从业人员要求较高，除了需具备深厚的财政理论功底和丰富的实操经验，还需具有较强的公共决策与执行能力，随着政策与形势变化的学习能力与创新能力。目前，无论是政府部门还是第三方咨询机构，这种复合型人才都是稀缺的。

第二，预算绩效管理认识不清晰，按期实现目标的压力大。我国的全面预算绩效管理目前只处于工作推进阶段，县市级政府、部门以及单位，对预算绩效管理的内涵及必要性认识不够充分，理解不够准确，会导致在推进过程中，达不到预期的目标，从而导致利用预算绩效管理提高财政资金使用效率的效果受到影响。

第三，众多领域积累不足，实施效果受影响。在过去10多年的预算绩效评价探索阶段，多数都集中于一般公共预算项目绩效评价领域。近年来为了逐渐扩大探索范围，专家学者在部门整体预算绩效评价、政策评价等方面作了一部分的研究，一些新兴领域的预算绩效管理研究还很不足，从中央到地方对此的有关工作都还在探索之中，还没有确立可推广的绩效评价指标、标准和方法等核心要素体系。由于众多领域的积累不足，难以在短时间内实现高水平的预算绩效管理，由此影响绩效评价结果的有效应用，从而影响预算绩效管理效果。

（三）预算绩效评价考核体系尚有提升空间

第一，预算绩效目标设置匹配度不够。“全过程”预算绩效管理链条，对预算绩效目标提出了更高的要求。绩效目标是通过绩效指标反映的，而绩效指标不仅是绩效目标的进一步划分，更是衡量绩效目标是否实现的核心要素，所以制定与绩效目标相匹配的指标是绩效管理的重要内容。现阶段在绩效指标设置时往往不能准确反映实际绩效目标。如何设置切实有价值的绩效指标是需要迫切解决的问题。

第二，预算绩效运行“双监控”存在提升空间。《意见》要求各级政府、部门及单位对预算绩效目标完成情况和预算执行程度采用“双监控”，同时要求各级财政部门要建立重大政策、项目的绩效跟踪机制，加强现金管理。“三全”架构下的预算绩效跟踪运行机制应涵盖各级政府、部门及单位所有预算类别以及财政资金，而不仅限于政策与项目。预算资金使用是否规范、安全及高效是影响预算执行绩效目标实现的重要影响因素，仅以进度促进绩效目标的实现不够准确与全面。

第三，预算绩效评价结果应用不广泛，未充分发挥应用价值。

由于资本分配具有政策导向，利用评价结果安排来年预算，执行难度大。现阶段，绩效评价标准不统一，且绩效评价结果具有较强的主观因素，会影响预算主体的评价结果，对绩效目标资金效益和社会效益判断出现偏差。例如，部门对项目进行自评过程中，会根据评价主体的情况“量身定做”一套评价指标，形成较好评价结果；在财政部门进行项目再评价时，评价人员对项目的熟悉程度会对绩效目标准确性判断造成影响。绩效评价较强的主观因素，使得绩效问责难以实现。

四、全面实施预算绩效管理提质增效的对策

全面实施预算绩效管理在实际操作过程中面临很多困境，为此从以下方面提出应对之策。

（一）按政府职能和政策意图，分类构建预算绩效指标体系

预算绩效评价工作是全面实施预算绩效管理的核心。一套既符合实际工作又科学合理的评价指标是决定预算绩效评价工作效果好坏的关键。对此，在预算绩效指标设计时需考虑政府职能划分、政策意图，分类构建预算绩效指标体系，对不同预算类别依据预算形式以及预算框架，设计一套科学、客观可操作的预算绩效指标体系。考虑到可比性，还需建立一套标准化评价体系，将标准化体系融入不同层级、不同类别预算绩效指标体系，使得评价结果可对比，有价值，能够起到反映各级政府、部门及单位的真实绩效水平，切实提高政府资金使用效率的作用。

（二）以单位为基础，将部门预算绩效评价作为主要推手

“三全一体”预算绩效管理体系中多元化的预算主体与多层次的预算形式使得短时间内全面推行预算绩效管理工作是非常困难的。因此需找到预算绩效工作的发力点，以点及面推进全面实施预算绩效管理工作。部门预算是当下最合适的突破口，因为其是政府预算体系的中坚，对上有支撑作用，对下有推动作用。一是部门是实现政府职能的预算主体，各级政府部门履行其规定职能，提供公共服务；二是政府部门是预算体系的中坚力量，各部门不仅对上级预算负责，而且负责对单位预算及项目预算进行指导；三是各部门是单位及项目预算的监督主体。应以单位为基础，将部门预算作为全面实施预算绩效管理工作的破冰处。

（三）多方制衡协调，推动预算绩效一体化的全链条有机衔接

全面预算绩效管理体系应囊括事前、事中、事后三方面预算管理内容，形成预算绩效一体化、环环相扣、有机衔接的预算绩效监管机制。强调事前绩效目标管理，要求各级部门要强化绩效目标管理，体现了绩效目标设置的重要性。要从源头抓预算管理工作，加强对预算绩效目标设置的审核。预算绩效目标是通过设置预算绩效指标来反映的，所以要优化预算绩效指标设置，利用政务智能以及大数据技术，加强绩效目标审核，使绩效目标可以反映实际工作。各级财政部门应同步下达绩效目标与预算，从源头开展预算绩效管理工作。实施预算执行动态全过程监控机制，以资金收付为主线，实时监控预算资金的执行情况、执行进度、使用是否合规，并按预算资金类别，分月、季、年出具评价报告，通过绩效跟踪全链条重点环节，为预算绩效评估提供真实、准确、全面的数据信息。

全面实施预算绩效管理工作是一项范围广、内容丰富的系统性工作，应该监督和管理并举，多方分工协调。组织管理与监督工作需要多部门协同配合，仅依靠单一的专业职能部门实施管理，难度较大，不利于工作有效开展，因此迫切需要加强全面预算绩效管理的组织建设。首先，成立一个由中央牵头的跨部门组织来全面实施预算绩效政策制定、综合管理与区域协调；第二，设立一个财政部门直属的专业管理组织来进行全面预算绩效管理；第三，建立一个由各级人大常委会牵头、多方协调的全面预算绩效管理监督机制。形成有组织、有管理、有监督三位一体的预算绩效管理监督体系，全方位、无死角对我国全面实施预算绩效管理工作进行管理与监督。

（四）强化预算透明，建立预算绩效信息共享平台

高质量的预算绩效信息是全面实施预算绩效管理工作推进的基础，2009年以来，我国一直大力推进预算信息公开，但预算绩效的信息严重不足，有必要进一步扩大预算绩效信息公开的范围，细化信息公开内容，对信息公开方式应与时俱进作调整，建立预算绩效信息分析共享平台，对试点地区部门预算绩效、项目预算绩效以及政策预算绩效结果进行汇总分析，利用现代化技术手段推进预算绩效管理工作。为了增强政府官员信息公开意识，将预算绩效信息公开的工作加入到政府政绩考核中。由于预算绩效评价工作涉及面广，各预算主体关系错综复杂，绩效指标量化难度大，需借助信息管理及人工智能手段。

（五）加强人才培养，加强预算绩效管理的规范化建设

各预算主体单位应吸引高层次人才从事预算绩效管理工作，开展预算管理系统培训课程。预算绩效管理工作对从业人员综合能力要求高，既要有理论基础又要有实操经验，人才稀缺。应建立激励机制，吸引高学历、高职称人员从事预算绩效管理工作，提升从业人员的政策分析能力与前瞻性。开展预算管理系统培训课程，提高从业人员预算绩效指标设计能力。预算绩效指标设计的成功与否直接影响预算绩效评价结果是否准确、可靠。应对相关人员开展关于绩效管理基础原理、内在逻辑、如何通过指标反映资金使用绩效的相关理论与技术培训。提高从业人员设计科学合理的预算绩效指标的能力。优化第三方机构从业人员的知识结构，提高机构行业准入资质，提升其服务能力、提高服务质量。

要使预算绩效评估结果的应用制度化、规范化建设，必须进行立法保障。为此，全国人大需要完善现行相关法律，出台相关实施办法，对如何建立绩效考核结果应用在预算决策、绩效问责等方面做出详细规定，从而为预算绩效结果的应用提供法律保障。推动预算绩效考核结果规范化发展。对基层单位要广泛开展预算绩效改革试点工作，逐步完善地方预算绩效考核体系，出台符合实际情况的预算绩效评价结果办法。同时，政府行政机构也要从源头上消除相关主体在预算绩效管理过程中的随意性，确保预算绩效评价结果应用的连续性和规范性。■

注释：

①关于治国理念，王绍光(2014)将我国治国理念分为三个阶段:第一阶段是1800～1956年，称为“治国能力”；第二阶段是1956～1990年，称为“政府管理”；第三阶段是1990年至今，称为“国家治理”。