中国特色社会主义区域协调发展战略的形成逻辑与时代特征

刘耀彬 ，彭 峰

不平衡不充分是我国区域发展面临的突出问题。党中央历来高度重视区域协调发展，历届领导集体都进行了深入的探索实践，形成了特定时期中国特色社会主义区域发展战略(刘耀彬 等，2017)。新中国成立初期，党中央通过调整内地和沿海工业布局来减少内地与沿海地区的经济差距[注]毛泽东同志在《论十大关系》中明确表述了促进生产力平衡布局的观点，即“沿海的工业基地必须充分利用，但是，为了平衡工业发展的布局，内地工业必须大力发展”。中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》第7卷，北京：人民出版社，1999年，第25页。，这一阶段被称为区域均衡发展阶段(范恒山，2011)。改革开放后，党中央提出“两个大局”思想[注]邓小平同志指出：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地先发展起来，从而带动内地更好地发展，这是一个事关大局的问题。内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”《邓小平文选》第3卷，北京：人民出版社，1993年，第277～278页。，通过优先发展东部沿海地区来带动中西部地区发展，即非均衡发展阶段。进入新世纪，随着四大板块的提出，我国逐步形成区域发展总体战略[注]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出“实施区域发展总体战略”，即“坚持实施推进西部大开发，振兴东北地区等老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”。，即非均衡协调发展阶段。十八大以来，我国经济进入新常态，以习近平同志为核心的党中央科学把握国内外发展大势，针对新时代区域发展的新特征做出了一系列重大决策，采取了一系列创造性举措，在实践中形成了新时代中国特色社会主义区域协调发展战略。深入研究我国区域协调发展战略的形成逻辑及其与社会主义现代化建设的内在联系，不仅有助于丰富中国特色社会主义区域发展的理论体系，对建立更加有效的区域协调发展新机制也有着重要意义。

区域协调发展战略的已有研究文献可以分为三类：一类文献侧重于分析区域协调发展战略的形成逻辑。肖翔(2017)总结了改革开放以来党协调区域发展战略的历史演变；尹虹潘(2018)以国家级战略平台布局为视角分析中国区域发展战略演变过程；王佃利等(2016)将国家级新区纳入区域战略中分析其行政逻辑重构；殷洁等(2018)探讨了国家级新区的空间生产和治理重构。另一类文献侧重于探讨区域协调发展战略的重要意义。王佳宁等(2017)认为“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带建设三大战略塑造区域协调发展新格局；周文等(2015)探讨了“一带一路”建设对中国和沿线国家经济发展、世界格局重建的积极作用；晁恒等(2015)分析了国家级新区这种尺度重构行为对区域空间生产的影响。第三类文献则注重对实施区域协调发展战略提供对策建议。高国力(2018)指出了新时代我国实施区域协调发展战略的重点任务；阎东彬等(2017)探讨了美国东北部大西洋沿岸城市群的空间布局优化及其对京津冀城市群的借鉴意义；陆大道(2018)强调长江经济带是“T”字形架构中横贯东西的重要经济带，贯彻习总书记的“共抓大保护、不搞大开发”最为关键的是落实“共抓”；陆玉麒等(2017)从流域、双核和宜居三重视角提出了长江经济带发展思路。

现有区域协调战略的相关研究主要以内涵分析和效应研究为主，缺乏对区域协调发展战略与新时代社会主义现代化建设进程内在关联的深层理论研究；此外，区域协调发展战略涉及政治学、经济学、地理学、生态学、社会学等多个学科领域，现有区域协调发展战略研究没有建立综合视角的系统分析框架。因而，本文引入内容分析和扎根理论方法，构建“环境—认知—实践”的系统分析框架，结合新时代社会主义现代化经济体系建设进程，深入考察中国特色社会主义区域协调发展战略的时代特征，为新时期实施区域协调发展战略提供理论基础和决策支撑。

一、新时代区域协调发展战略的分析框架

内容分析法用相对规范的方法读取政策文本的内容，分析政策文本中相关问题的本质事实及其关联的发展趋势(李燕萍 等，2009)。扎根理论是在系统而灵活的准则下，收集和分析质性数据，并扎根于数据中建构理论。本文采用语义内容分析法，将政策文本分解为“信息元”，结合扎根理论方法，借助质性编码区分和综合初始数据，提炼概念和范畴，通过主轴译码在不同范畴之间建立关联；将核心范畴与其他范畴联系起来，建立综合视角的系统分析框架探讨区域协调发展战略的时代特征。

本文收集了国家发展五年规划、党的十九大报告、中共中央国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》、国家发展改革委《关于印发贯彻落实区域发展战略促进区域协调发展的指导意见》等相关政策文本32篇。随机选择16篇政策文本用于建构模型，另外16篇用于检验模型。对用于建模的文本所给出的关键词进行初步编码后，将这些关键词进行分析提炼得到七个范畴和多个概念，这七个范畴分别为：国际环境、国内现实、历史使命、基本方略、战略目标、内容体系、实现机制，如表1所示。

表1 开放编码形成的概念和范畴

续表1

表1中新时代区域协调发展战略涉及的概念和范畴可形成三大类关系：战略面临的内外部环境、战略认知的深化、实施战略采取的行动，分别对应三个主范畴：环境、认知和实践。通过主轴编码在范畴间建立联系，主轴编码形成的主范畴如表2所示。

表2 主轴编码形成的主范畴

通过开放编码和主轴编码，形成了新时代区域协调发展战略形成逻辑的三个主范畴：环境、认知和实践。通过选择性编码，可以建立图1所示理论模型。用另一组的16篇政策文本检验模型是否饱和，没有形成新的范畴，因而，上述模型是饱和的。

图1 新时代区域协调发展战略的形成逻辑

区域协调发展战略是在特定环境下形成的，对所处时代环境的科学分析能够促进战略认知的深化，环境分析既要立足于新时代下机遇与风险并存的国内现实，也要联系错综复杂的国际环境；战略认知包括三个方面：历史使命、基本方略和战略目标。区域协调发展的战略目标取决于党和国家的历史使命和基本方略，同时受到国际环境和国内现实的制约，认知深化为战略实践提供科学指导；区域协调发展战略实践包括内容体系和实现机制。这一战略是在特定环境下，党中央对实现共同富裕这一伟大目标不断深化认知，不断实践探索的过程中形成的。本文按照“环境—认知—实践”的综合框架，从环境变迁、认知深化、实践发展三个方面分析区域协调发展战略的时代特征。

二、新时代区域协调发展的战略环境分析

区域发展战略与特定时期的历史环境紧密联系在一起，历届领导集体都从我国发展实际出发，对区域发展进行了卓有成效的探索实践。新中国成立初期，我国采取注重社会公平的均衡发展战略，这一战略取决于我国当时所面临的国内外环境，同时也受到苏联生产力布局理论和经验的影响，这一时期以内地建设为重点，平衡工业布局。20世纪80年代，邓小平同志准确认识到国际形势的变化，提出了“两个大局”的指导思想，在当时我国生产力水平落后的情况下，促使东部沿海地区率先发展起来，进而带动和帮助中西部地区，实现共同富裕。这一战略的实施极大地改变了我国落后的状况，促进了东部地区的快速发展和我国国力的显著提升。21世纪以来，国际竞争与合作并存，国内区域差距扩大、资源环境恶化。党中央统筹区域发展，形成了区域发展总体战略和主体功能区战略。这一探索实践为新时代区域协调发展战略的提出奠定了基础。

2012年以来，受国际金融危机的影响，世界经济增长乏力，贸易保护主义抬头，我国发展面临的外部环境日趋复杂。从国内看，经济发展进入新常态，区域发展不平衡、不协调的问题依然突出，地区收入差距较大，消除贫困任务仍然艰巨。这也导致经济新常态下区域发展呈现新特点：经济分化从传统区域板块间扩展到板块内部，地区发展多维分化；要素流动更加依赖区域综合环境(范恒山，2017a)；一些地区资源要素缺口扩大，经济发展进入恶性循环(范恒山，2017b)。

三、新时代区域协调发展的战略认知

(一)实施区域协调发展战略的历史必然

习近平总书记强调“中国共产党人的初心和使命，就是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴”[注]习近平说，中国共产党人的初心和使命就是为中国人民谋幸福为中华民族谋复兴[EB/OL].(2017-10-18)[2019-02-24].http://www.xinhuanet.com//politics/19cpcnc/2017-10/18/c_1121819598.htm.。“坚持以人民为中心”“坚持在发展中保障和改善民生”“坚持人与自然和谐共生”是新时代中国特色社会主义基本方略的重要组成部分。党的历史使命和新时代中国特色社会主义基本方略使得实施区域协调发展战略成为历史必然。针对新时代区域发展的新特征，以习近平同志为核心的党中央立足于解决发展不平衡不充分问题，把协调发展作为治国理政的基本理念，对区域协调发展问题进行了积极的探索。党的十八届五中全会提出了推动区域协调发展的总体要求[注]党的十八届五中全会提出“推动区域协调发展，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局”。，“十三五”规划纲要从五个方面对推动区域协调发展进行了战略部署[注]《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》从“深入实施区域发展总体战略”“推动京津冀协同发展”“推进长江经济带发展”“扶持特殊类型地区发展”“拓展蓝色经济空间”等五个方面对推动区域协调发展进行了部署。。党的十九大报告从我国区域发展的新形势和新要求出发，提出区域协调发展的战略规划。

(二)区域协调发展的战略目标

“坚持以人民为中心的发展思想，把增进人民福祉、促进人的全面发展、朝着共同富裕方向稳步前进作为经济发展的出发点和落脚点。”[注]中共中央文献研究室编：《习近平关于社会主义经济建设论述摘编》，北京：中央文献出版社，2017 年，第31页。2017年12月召开的中央经济工作会议明确提出实施区域协调发展战略的目标在于“实现基本公共服务均等化，基础设施通达程度比较均衡，人民生活水平大体相当”。 新时代区域协调发展战略将革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展摆在重要位置，大力支持这些地区提高基本公共服务能力，改善生产生活条件；紧紧抓住贫困人口脱贫这个短板，坚决打好精准脱贫攻坚战。调动人民群众的积极性、主动性、创造性，促使全国各地人民生活水平在不断提高中趋于一致。新时代区域协调发展战略的目标导向不在于强调传统意义上的经济增长速度，而是强调人民生活水平大体相当。这一认知突破了以往从生产或产出的角度考察区域发展的局限性，标志着区域协调发展的认知升华到新阶段。

四、新时代区域协调发展的战略实践

(一)新时代区域协调发展战略的内容体系

十八大以来，党中央着力推进“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略。“一带一路”建设致力于形成“陆海内外联动、东西双向互济”的开放格局；京津冀协同发展战略侧重于探索“大城市病”的治理方法、疏解北京非首都功能；长江经济带发展战略着眼于保护长江生态环境、创新区域协调发展机制；粤港澳大湾区建设有利于港澳与内地协调发展、打造国际一流湾区和世界级城市群。以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领，以四大板块为基础，大力支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，促进资源型地区经济转型发展，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，至此，新时代区域协调发展战略形成了多层次的框架结构，既最大限度覆盖了全国所有区域，又形成了主线清晰的高质量发展格局。

1.坚持内外统筹与一体联动相结合，形成区域协调发展的新格局

以习近平同志为核心的党中央高瞻远瞩地提出了“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略。“一带一路”建设有助于我国构建全方位开放新格局，发挥对“西部大开发的带动作用”，强化中西部地区的“战略支撑”作用和东部地区的“龙头引领”作用；京津冀协同发展着眼于优化空间格局、实现三地优势互补；长江经济带发展有助于构建“东西双向、海陆统筹的对外开放新格局”，促进城市群互动发展；粤港澳大湾区建设致力于打造国际一流湾区和世界级城市群，促进港澳与内地协调发展。以重大战略为引领，以四大板块为基础，促进国家战略区域融合发展，集中体现了以习近平同志为核心的党中央在区域协调发展中的内外统筹、一体联动的动态协同思维。在国家重大战略引领下，区域发展政策叠加效应日益凸显，我国沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带正在逐步形成。

2.坚持开放合作与海陆统筹相结合，培育区域协调发展的新动能

2013年，习近平总书记提出了共建“一带一路”的重大倡议。“丝绸之路经济带”致力于“以点带面，从线到片，逐步形成区域大合作”；“21世纪海上丝绸之路”致力于推动与沿线国家建立“全方位、多层次、宽领域的蓝色伙伴关系”，实现“人海和谐、共同发展”。在此之前，我国的开放主要是“沿海开放”“向东开放”，导致内陆沿边地区成为“开放的洼地”，而习总书记提出的建设“一带一路”则是全方位、多层次的大开放大格局。这种开放模式具有高度的包容性，能够促进相关区域要素合理流动，增强边境地区经济活力，促进相邻国家战略互信，深化相邻国家战略合作(柳思思，2014)。“一带一路”建设将促进亚欧非大陆及附近海洋的互联互通，构建全方位开放新格局，这是对我国开放模式的重大创新。

3.坚持经济增长与绿色生态相结合，打造区域协调发展的新引擎

以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设上升到前所未有的高度，大力践行绿色发展理念。总书记提出“绿水青山就是金山银山”，“山水林田湖草是一个生命共同体”，“以共抓大保护、不搞大开发为导向推动长江经济带发展”，为推进区域协调发展提供了行动指南。党的十八大以来，党中央从实际出发，根据区域主体功能定位，因地制宜地引导各地合理确定经济社会发展目标，制定实施差别化的区域政策，初步形成了主体功能清晰、区域优势互补、人与自然和谐共生的新格局。针对当前区域发展不足这个主要矛盾以及总量质量都亟须提高的严峻形势，着眼于绿色经济的提质增效，通过绿色发展形成协同创新的现代产业体系，实现区域总量质量的双提升。

4.坚持整体推进与重点突破相结合，开创区域协调发展的新局面

以习近平同志为核心的党中央注重整体推进与重点突破相结合。以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设等重大战略为引领，深入实施区域发展总体战略的同时，以攻坚脱贫为重点，大力扶持特殊类型地区发展，补齐区域协调发展的短板[注]习近平总书记指出：“‘三农’工作是重中之重，革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区在‘三农’工作中要把扶贫开发作为重中之重”(习近平《做焦裕禄式的县委书记》，北京：中央文献出版社，2015年，第23～24页)，“支持和帮助贫困地区和贫困群众尽快脱贫致富奔小康，决不能让一个苏区老区掉队”(《习近平关于协调推进“四个全面”战略布局论述摘编》，北京：中央文献出版社，2015年，第41页)。。十八大以来，党中央大力支持革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展，完善革命老区的支持政策，促进革命老区发展振兴；加大民族地区转移支付力度，推动民族地区健康发展；强化基础设施互联互通，推进边疆地区开放开发；加大力度支持贫困地区摆脱贫困，通过“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制，全面推进贫困地区精准扶贫和精准脱贫。坚持整体推进与重点突破相结合，统筹沿海地区和欠发达地区发展，保障了区域发展的长远性和有效性。

(二)新时代区域协调发展战略的实现机制

1.加强区域协调发展的顶层设计

新时代区域协调发展战略既与西方传统的区域主义理论存在差异，也与国外盛行的新区域主义理论不尽相同。其特色在于既强调“开放”“协作”“治理”，也注重在政府引导下通过优化顶层设计和完善政策引导，借助战略规划和尺度重构方法，实现多尺度互动和区域协同治理，形成了新时代中国特色社会主义区域协调发展战略。习近平总书记就推进京津冀协同发展提出“要着力加强顶层设计”“要着力加大对协同发展的推动”[注]习近平就推进京津冀协同发展提出7点要求[EB/OL].(2014-02-28)[2019-02-24].http://cpc.people.com.cn/n/2014/0228/c87228-24487564.html.。习近平总书记2018年4月26日在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话中提出“要做好顶层设计”[注]习近平在深入推动长江经济带发展座谈会上的讲话[EB/OL].(2018-06-14)[2019-02-24].http://cpc.people.com.cn/n1/2018/0614/c64094-30056137.html.。党中央成立国家规划领导小组(如京津冀协同发展领导小组)从顶层设计上推动不同区域间横向合作，优势互补，错位发展；同时，考虑到不同区域的利益诉求差异，鼓励和支持地方政府自发进行区域经济合作，并支持地方政府通过特别经济区和试验区等进行区域制度创新。顶层设计与机制创新的结合，促使国家重大战略融合发展，促进区域间相互补充、相互融通，增强区域发展战略的政策叠加效应。

2.完善区域协调发展的市场机制

“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，二者是有机统一的，不是相互否定的，不能把二者割裂开来、对立起来，既不能用市场在资源配置中的决定性作用取代甚至否定政府作用，也不能用更好发挥政府作用取代甚至否定使市场在资源配置中起决定性作用。”[注]习近平在十八届中央政治局第十五次集体学习时的讲话[EB/OL].(2017-06-19)[2019-02-24].http://cpc.people.com.cn/xuexi/n1/2017/0619/c385474-29347581.html这一重要论断是对马克思主义政治经济学理论的重大创新发展，对充分发挥市场机制的作用，促进要素自由流动和提高资源配置效率有着重要意义。新时代区域协调发展战略“坚持市场主导与政府引导相结合。充分发挥市场在区域协调发展新机制建设中的主导作用，更好发挥政府在区域协调发展方面的引导作用”[注]中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见[EB/OL].(2018-11-30)[2019-02-24].http://cpc.people.com.cn/n1/2018/1130/c419242-30433877.html.。针对地区间资源禀赋、区位条件、产业基础的差异，完善供给侧结构性改革机制，让要素和资源流入到有利于扩大有效需求的领域，充分发挥地区产业比较优势，推动结构优化和动力转换，实现区域协同发展。

五、结 语

十八大以来，我国区域发展的协调性显著增强。脱贫攻坚取得巨大成就，贫困发生率大幅度下降。“一带一路”建设进展顺利，京津冀协同发展扎实推进，长江经济带发展成效显著，区域发展总体战略深入落实，粤港澳大湾区加速构建，一系列国家重大战略的区域政策叠加效应进一步凸显。但同时必须清醒认识到，当前我国区域差距仍然较大，地区经济呈现多维分化趋势，一些地区要素缺口扩大等。在当前经济发展新常态下，促进区域协调发展存在许多挑战，但也面临重大机遇。党的十九大报告提出了区域协调发展的主要任务和战略部署，应当以新时代区域协调发展战略为指引，坚持内外统筹与一体联动相结合，形成区域协调发展的新格局；坚持开放合作与海陆统筹相结合，培育区域协调发展的新动能；坚持经济增长与绿色生态相结合，打造区域协调发展的新引擎；坚持整体推进与重点突破相结合，开创区域协调发展的新局面。必须紧密联系所处的时代环境，不断深化认知，不断实践创新，深入推进区域协调发展战略，坚决确保各项任务落实到位。