社区公共服务的多中心自主治理模式探析

戴欢欢，程正松

（湖北师范大学政法学院，湖北 黄石，435000）

一、问题提出

从20世纪90年代开始，随着我国单位制的解体，社区所承担的公共服务职能范围逐步扩大，从过去局限的“社会闲杂人员”扩大到社区全体成员。一方面，单位制的退出让大量的公共服务需求压到了社区这一级，这不可避免地造成了社区管理上的混乱；另一方面，政府的政策导向转变成以经济建设为纲，大量的资金被投入到经济建设之中，加之政府内部经济性激励指标的影响，政府官员缺乏改善公共福利的动力，可以被分配到公共福利上面的资源越来越少。在这样的历史背景下，政府单一化供给一时成为我国公共服务的主要供给模式，并且社区在这种供给模式下也出现了职能异化。

然而，近些年来，政府职能不断向服务型转变，营造和谐社会、共创和谐社区理念深入民心。政府部门多次出台文件要求建设完善城乡社区服务体系。民政部出台的《城乡社区服务体系建设规划（2016—2020年）》再次强调，要建立“以居民群众需求为导向，以供给侧结构性改革为动力，推动城乡社区服务精细化、专业化、标准化，构建机构健全、设施完备、主体多元、供给充分、群众满意的城乡社区服务体系”，进一步深化了公共服务提供的四大指导原则：“坚持人民主体，多元参与；坚持统筹城乡，补齐短板；坚持持续发展，创新引领；坚持资源整合，精细服务。”[1]然而，实际上，社区公共服务的供给却困难重重。一方面，社区只是作为政府对辖区的地域划分，其管理机构——居民委员会在行政上没有主体地位，只能被动地接受上级政府部门的命令，获取的资源也多以上级分发为主；另一方面，社区公共服务的需求缺口很大，而社区自身所能分配的资源又少，加之管理方面的问题，社区提供的公共服务不能完全满足社区居民的公共需求，社区居民难以从公共服务之中感受到社会福利的显著改进。

本文试图结合奥斯特罗姆的多中心自主治理理论，找出政府和社会各主体在公共服务供给上的努力方向。

二、文献回顾和理论视角

（一）既有研究梳理

自21世纪开始，公共产品理论受到了学界的广泛讨论，在早期的研究中，对公共服务供给问题的研究主流倾向于从公共产品的性质来切入，普遍认为政府单一供给可以有效地供给公共物品。从公共服务的属性角度分析，其公共属性决定了政府进行生产和供给的有效性, 政府能够运用其强大的人力、物力资源在较短的时间内提供社会所需的公共服务。在实践中, 几乎所有的国家和地区都接受了上述观点并把政府视为公共物品的当然提供者。[2]但在城市化进程日益加快、城市规模越来越大、公共服务的社区总体需求不断扩大之后，公共服务的供给开始出现问题。有限的行政资源越来越难以直接满足居民的公共服务需求，居民逐渐趋向于通过社区这一主体来表达他们的公共利益诉求。整体上来看, 城市社区公共服务供给已经由过去单一的政府供给模式转变成政府、市场、非营利组织和社区居民等多主体共同参与，生产、运营、维护和消费等多环节共同衔接的系统供给模式。[3]

在政府主导型供给模式下，公共服务供给存在的问题，各方学者从不同角度进行了讨论。敬乂嘉认为，合作治理作为政府与社会组织合作的基本形态之一，是一种介于政府治理和自治之间的、多由第三部门提供的新型公共服务供给模式。[4]何继新、杨鹏、高亚君以多主体协同供给时影响因素为切入点，从多主体协同供给的效率出发，关注公共资源的效率问题。[5]李建标、殷西乐等认为，在公共服务的供给过程中，供给主体的过度自信心理也影响着公共服务的有效合理供给。在居民不区分自身需求偏好类型的条件下，主体的过度自信水平与其公共服务供给量存在显著的相关关系，即过度自信水平高的主体，在博弈中表现出更强的合作性；社会偏好可以正向调节主体过度自信水平与其公共服务供给量的关系。[6]除了这些对整个供给过程的研究外，尹鹏程，刘杰以政府为视角，认为在社会转型期，政府在城市社区建设中存在“越位”“缺位”“错位”等问题，提出政府角色应该由主导型向公共服务型转变。[7]李菁等人在经过实证分析财政分权和政府治理架构与公共服务有效供给的关系之后，也认为在“土地财政”的财政模式下，政府很少有内在的动力为社区提供非经济性的公共服务，而且这种财政模式也不能增加公共服务的有效供给。[8]同时，何继新与罗永泰从供需双方的供给决策中的心理偏好角度，运用矩阵模型计算出不同的心理偏好将导致不同的最优匹配效果，探讨最优化供给公共服务的方式。[9]由此可以看出，政府在提供公共文化服务时供给效率较为低下，无法满足民众差异化公共文化需求，亟需市场主体的介入。[10]由此，学界基本达成了多主体协同治理这一共识；但是，大部分研究并没有从多中心自主治理模式本身的运行逻辑来认识供给问题，只是套用了多中心治理理论和自主治理的概念，对于其内在逻辑的研究寥寥无几。

（二）多中心自主治理：一个新的视角

不同于以往的“利维坦”式和高度私有化式的公共服务供给结构和方式，多中心自主治理理论的核心问题就是变革公共服务及其供给结构方式。“利维坦”式公共服务供给必须依托于政府具有准确的信息、超强的监督能力和有效的制裁措施这三个条件，但是在现实中政府往往很难达到这些要求。多中心治理的形成可以说是社会管理领域的一次重大突破与进步，英国思想家迈克尔·博兰尼在《利润与多中心性》和《管理社会事务的可能性》等文章中最早使用“多中心”一词。[11]之后，美国印第安纳大学教授埃莉诺•奥斯特罗姆将其正式引入公共管理领域，试图解决这样一个问题：“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来, 进行自主治理, 从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下, 取得持久的共同收益。”[12]275她因此创立了自主理论模式。在她看来，正是因为公共资源具有外部性，个人作为利益相关者，个人的消费一定会影响到其他人的消费效用，个人理性的消费行为很容易导致集体非理性。为了维护公共资源，利益相关方通过建立一种书面或口头约定的契约形式来相互监督并组成某种类型的自治组织；一些权威性的机构会作为组织的仲裁机构存在，当组织关于某项决定争论不休的时候，仲裁机构依据契约的内容判决决定是否通过。在这种契约中，各主体是契约的局中人，他们对局中各种策略有详实而准确的信息，他们之间互相沟通，任何一项公共服务的花费都是能够被接受的。因为这是写进了契约之中的，各个主体都能在这个契约中得到想要的利益，所以他们之间也就有了相互监督的动力。总之，这种自治模式的建立必须依托于一定的内外部条件。内部条件：自治组织的主体之间互信程度高，对彼此有充分的了解，有畅通的信息沟通机制，契约的内容必须双方同意，双方对之后的公共资源供给、消费情况都有明确的认识。外部条件：自治组织必须有权力管理公共资源或得到绝大部分居民的认可，作为仲裁机构的组织主体必须具有权威性，自治组织的各方主体都同意其作为仲裁机构并认可它做出的决定。奥斯特罗姆的自主治理思想为我们研究公共产品和服务提供了很好的思路和方法。

三、社区多中心公共服务自主治理模式分析

一般而言, 治理是指“权力的运用”，其中权力是指责任和控制体系。[13]治理标志着政府管理含义的变化，指的是一种新的管理过程，或者一种改变了的有序统治状态，或者一种新的管理社会的方式。[14]社区作为社会的一个缩影，是政府最基层的组织机构，承担了大量的服务性职能。民政部给社区服务体系的定位是“指以各类社区服务设施为基础，以社区居民，驻区单位为服务对象，以满足社区居民公共服务和多样性生活服务需求为主要内容，引导政府支持，多方共同参与的服务网络及运行机制。”[15]在社区承担的众多职能中，社区公共服务职能是社区首要解决的基本问题。因为它关系到社区每位居民的利益，强调的是社区居民的公共性需求。人们往往因追求个体利益，而忽视公共事务，导致公共资源受损，使公共服务治理出现困难。奥斯特罗姆通过大量实证研究，以公共池塘资源作为研究对象，认为在这个资源系统下的人们都会不同程度地从该系统的互动中受益。[12]275由此可以说，社区向辖区内居民提供的公共服务势必会让每一位居民在不同程度上获益。因此，社区公共服务自主治理系统的制度设计就显得尤为关键。

（一）制定严密的社区“契约”制度

当前人口上万的社区比较普遍，如此大规模的居民之间要想产生一致的集体行动，其难度可想而知。“除非一个集团中人数很少，或者除非存在强制或其他特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事，有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益。”[16]以法律化、秩序化为核心的“契约”则是保证多中心自主治理模式能够顺利推行的根本，是各方主体实现平稳、合理运行的必要条件。社区内通过订立“契约”，清晰界定社区服务边界，明确规定公共服务的占有者，包括个人、组织、团体等；并对所占用的时间、地点、数量等加以约束，使之在社区供给的制度安排之下。“契约”必须同时得到所有人的认可，他们会遵守“契约”的内容，无论自愿还是非自愿。这个“契约”在不同的社会条件下，可以有不同的载体。在我国，多中心自主治理模式的契约合适的载体有两个选择——政府和法律。面对当前的现实条件，政府充当了“契约”实现的先行者。

要确保这一“契约”制度顺畅运转，还必须明确四点：一是“契约”的内容或者地位能够被供给的各方认可，其载体必须具有权威性；二是“契约”的内容对破坏“契约”的自主治理参与主体所作出的制裁必须强力有效；三是“契约”的载体不能参与到自主治理组织的实际运行之中，只能作为自主治理组织的“监督者”存在；四是“契约”的订立过程须由各方参与，即让每个社区居民都能参与到“契约”的制定与修改中以及社区公共服务的各项管理中，实现自主监督，调和矛盾和纠纷。

从政府的历史地位来看，当政府按照各方自主治理参与主体协商形成的“契约”做出相应的仲裁时，政府的权威性能够让仲裁具体落实下去并得到参与主体的认可。从政府的职能定位来看，21世纪以来我国政府一直在强调建设以人为本的服务型政府，不断调整管理模式，培养“小政府、大社会”的政治生态，提升社会活力和公民民主意识。这也意味着政府将会进一步精简机构、权力下放，在利益驱同的基层社区更进一步推进自主治理模式，政府仅扮演“掌舵人”角色，引导自主治理方向并监督着各参与主体各司其职，进而实现社会的良性运行。

（二）确定适宜的社区自治规模

奥斯特罗姆指出，当公共池塘资源规模较小时，治理制度可能更为有效。因为较小的资源系统，更有利于人们之间的交流和沟通，彼此之间更容易形成共同的利益，达成共识，促进合作。[12]275那么自治单元是否越小越好呢？有学者指出自治单元过小容易产生碎片化、经济性、合法性、可分割性等方面的问题。[17]因此，自治单元既不能过大，也不能过小，要确定适宜的自治规模。居民之间利益相关性程度越大，居民认同感越强，参与率就越高，自治就越有效。也就是说，社区规模直接影响社区自治的有效发挥。有学者提出“多层次的自治体系”理论，将社区自治按照规模大小以及居民利益层级进一步细化为社区——小区——楼栋——邻里自治，社区规模大、共同利益较少、利益相关性较低，因此实施直接的自治有一些难度，需要实施以代议制为主的自治；小区规模相对较小，有共同的产权，有共同的利益，居民之间的利益相关性比较强，适合采用直接参与的自治，小区是最适合的自治单元，也是最有效的自治形式。[18]

（三）搭建社区自主治理组织

在多中心自主治理的模式下，自主治理组织是公共资源供给链条的核心组成部分，它由多方主体共同组成。将这些主体按照在我国实际运行的公共资源供应链条所处位置来分的话，可分为三种——“生产者”“分配者”“消费者”。“分配者”是社区和第三部门，“消费者”是实际享受公共服务的公民个人或者组织，“生产者”是市场（如图1所示）。

图1 社区公共服务供给的多中心自主模式

公共服务的计划供给会导致公共资源利用效率的降低，在资源的优化配置上面市场较计划具有先天的优势，因此，市场足以胜任公共服务的“生产者”。在竞争市场下，买方在选择任意项物品时都有最少两种备选方案，买方可以货比三家，选择中意的产品。“分配者”这一角色的定位是在“消费者”与“生产者”之间，是具体分配公共服务资源的主体，公共资源的有限性使公共服务不可能惠及全体居民，只能根据居民的实际情况精准供给，以期最大限度地提高公共服务的资源利用效率和社会效益。而要做到这一点，就必须充分了解居民的基本情况，通过长期深入基层，了解公共服务的困境。从这点看，社区与第三部门和“分配者”的条件匹配程度最高，社区和第三部门作为长期活跃在基层社会治理的机构和组织，时刻与居民打交道，可以说对基层的情况了如指掌。并且，社区和第三部门在面对市场的利己行为时，可以维护居民的正当权益，毕竟公民个体在市场面前是处于弱势地位的。

现实情况下，市场不可能进入全部的公共服务领域，企业需要考虑自身的体量和规模是否能承担起公共服务的需求，社会也需要考虑哪些公共服务领域是可以让市场进入的，并在进入之后不会引起恶果。“生产者”“分配者”“消费者”三方之间的自治互动产生于市场可以进入的公共服务领域内，例如社区环境、卫生和教育等。在现实中重构自主治理模式必须要考虑这一点，不是所有的公共服务领域都适合自主治理模式，这是论述自主治理模式现实重构的基本前提。

现以社区的公共卫生服务供给为切入点，将自主治理模式代入其中模拟运行。假设自主治理模式正常运行的模拟环境需要达到六个条件：一是某地的市政府是一个完全的服务型政府，在政治生活中坚定地扮演着“掌舵人”的角色；二是市场上符合公共卫生服务供给资质要求的企业很多，可以提供的公共服务多种多样，在付出相应费用的前提下可以满足居民的所有需求，是一个充分竞争的市场；三是社区有独立的“财权”与“事权”，日常决策不受上级政府干涉；四是大部分公民具有很高的政治素养，积极参与社区的日常管理，并且有时间共同协商问题；五是第三部门的工作能得到各方的支持与理解，有明确的政治地位；六是自主治理模式运行过程中产生的制度成本很低，不会占用居民所需的公共资源。当这些条件都达到时，符合自主治理模式运行的环境就建立完成了。

假设社区在公共卫生方面有需求，从需求在多中心自主治理模式里转变成供给的过程中分析多中心自主治理模式供给公共服务时的运行轨迹。模拟的场景如下。某一天，社区的大部分居民出行时发现，社区内脏乱的卫生状况已经影响到了日常正常生活，居民在经过沟通之后一致达成了改善社区卫生环境的共识，并向社区管理机构提出自己的诉求。社区在接受到居民的公共服务需求之后马上制定了具体的采购方案。市场上多家得到政府许可准入公共服务市场的企业在得知社区的采购方案之后立刻向居民宣传、展示自己企业的供给方案。居民根据各个企业的信誉和供给方案选择企业。社区收集居民的选择意向并依据意向将社区的卫生需求委托给居民选择出的企业负责，社区支付相关的费用。而第三部门在得知居民的需求之后，直接在市场上采购所需的物品，然后定期组织、动员志愿者改善社区环境。在供给方案实施一段时间后，部分居民出现了“搭便车”行为，整体居民所提供的费用不足以让社区支付企业的报酬，企业根据合同的规定退出了供给，然后，社区环境开始恶化。当环境恶化到影响居民日常生活时，居民将会再一次表达自己的诉求，上述的演变过程就再次出现。在循环多次之后，居民理性认识并切身体会到部分个体的“搭便车”行为会切切实实影响社区卫生状况时，居民群体内部的沟通、游说、劝说和道德谴责会减少或消灭“搭便车”行为，这样，居民的社区卫生需求就会得到持续满足。

由此可知，在多中心自主治理的模式下，政府作为“监督者”的权威性可以被其他主体接受，其丰富的调控经验也可以保证政府对市场上各企业采取有效的奖惩措施，政府监管市场、社区和第三部门，同时自身又受到社区和居民个人的监督。社区必须根据居民的需要来采购公共物品，市场根据社区反馈的居民公共服务诉求信息来提供个性化的服务。市场与居民个人之间的间接联系又决定着市场必须提供优质的服务才能得到“消费者”的持续青睐。居民和组织要想持续享受公共服务就必须自发抵制“搭便车”的行为。社区在采购公共服务时也受政府和公民双方面监督。

各个主体间的功能联动和互相监督保证了多中心的治理体系可以良性自主地运行下去。与单一化供给模式比较，多中心自主治理模式在公共物品供给上可以解决三大问题。

首先是组织结构“强干弱枝”问题。在单一化供给模式下，政府供给着大部分公共物品，其他治理主体如社区、第三部门和居民等严重参与不足，由此导致了治理主体的组织结构呈现“强干弱枝”的形态。基层公共服务供给的压力都压在政府身上，政府的行政效率和行为价值导向直接影响公共物品的供给效果。在多中心自主治理的模式中，治理主体多头参与，分担了政府巨大的公共物品供给压力，政府仅作为公共服务供给的“掌舵人”存在，治理主体之间共同发展，协同共进。

其次是治理主体的职责失衡问题。治理主体的职责失衡从本质上来说就是治理主体缺少有效的外部监督。在多中心自主治理模式运行过程中，每个治理主体会同时受到至少两个治理主体的监督或限制。市场受到政府的管控和居民的选择，社区会受到政府的政治领导和居民的监督，政府与市场的联系也会受到社区与个人的监控。而且，多中心自主治理的治理思想就是让各个分工明确的治理主体各司其职，政府负责监督整个公共物品供应链条的合法性与合理性，市场专注于提供优质低价的公共服务，社区和第三部门依据居民的实际情况分配公共资源，提供资源利用率。并且，这种紧密联系的互动体制也可以在治理主体出现差错之后很快纠正错误。

最后是治理主体间的互动问题。单一化供给模式下，治理主体的互动问题表现在决策机制、监督机制与信息反馈机制上，“利维坦”式供给是国家垄断型供给，供给的关键核心在政府，当政府的决策机制、监督机制与信息反馈机制出现问题时，必然会带动整个单一化供给模式出现问题。而自主治理模式下的公共物品供给依靠多个供给核心，这在某种意义上也可称之为无供给中心。在多中心自主治理模式下，居民为了获得优质的公共服务，在提出诉求时必然会将自己详细的诉求信息告知各方；民主的供给决策在一定程度上保证了公共物品的实用效果，多头监督或管控的方式也让治理主体感受到充分有效的监督。

四、结语与讨论

这种多方牵制的多中心自主治理模式既符合中国国情，也可以在保证公共服务供给效率的前提下最大化社会效益，但在现实重构中只适合于理想的状况，落入到实践的阶段必须解决三个问题。

一是政府对市场和社区的有效监管问题。政府所制定的市场准入许可标准必须科学有效，能够准确甄别企业在公共服务领域的经营资质。政府也必须在不干涉社区日常的运行的情况下保持对社区的有效政治领导。政府对社区做出的公共服务供给的决策的监管也要及时到位。

二是市场与社区之间存在寻租空间问题。社区作为公共服务的购买方，手中掌握着大量的资金。市场上企业内在的投机行为在与社区管理主体之间产生联系时，在松散的社区管理方式下，有可能会发现管理人员与市场上企业的勾结，寻租行为就产生了。

三是在自主治理模式下公民自发抵制“搭便车”的问题。这是建立在公民理性选择的基础之上的，当全体居民认识到继续“搭便车”会导致公共服务环境恶化的情况之后，理性判断让所有人接受“使用者付费”的观念；但是实践中的居民做出的选择带有强烈的利己动机。

只有解决了这些问题，社区公共服务供给的多中心自主治理模式才能真正完成现实构建。从另一个角度看，这也是社会各界运用多中心自主治理模式解决社区公共服务供给问题所要努力的方向。