贵州省关岭布依族苗族自治县森林资源保护管理条例立法探究

黄 勇 曾亚军

(贵州省关岭县林业局 贵州 关岭 561300；贵州省林业科学研究院 贵阳 550005)

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央就生态文明建设提出一系列新理念新思想新战略，我国生态文明建设成效显著[1]。2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，加快生态文明体制改革，建设美丽中国[2]。2017年10月24日《中国共产党章程》通过修改，强调要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，增强绿水青山就是金山银山的意识[3]。为了提高关岭县森林覆盖率，合理利用森林资源，改善生态环境，同时与全国、全省及全市同步开展生态文明建设、美丽中国建设，关岭县人大常委会起草了《关岭布依族苗族自治县森林资源保护管理条例》。该《条例》从2016年8月起草至批准施行经过反复论证、多次征求意见，历时24个月。2018年2月4日关岭县第十届人民代表大会第三次会议审议通过，2018年5月 31日贵州省第十三届人民代表大会常务委员会批准，于2018年8 月1日起施行。

1 《条例》的立法背景

关岭县作为生态功能县，面临森林覆盖率低、石漠化严重(称“石漠化王国”)、森林资源培育难度大、生态环境急需改善等实际问题，曾在2002年关岭县人大常委会公布施行《关岭布依族苗族自治县封山育林条例》，在防止水土流失、石漠化地区植被恢复等方面发挥了重要作用。依据2005年《贵州省关岭县第三次森林资源规划设计调查成果》数据[4]和《贵州省关岭县2016年林地年度变更成果分析报告》[5]，2016年森林面积72666 hm2，比2005年森林面积52554.4 hm2增加20111.6 hm2，平均每年增加1828.33 hm2；2016年森林覆盖率49.5%比2005年森林覆盖率35.8%增加13.7个百分点，平均每年增加1.25百分点，通过近11年的培育、保护及治理等措施，森林面积、森林覆盖率有所增加。但面临要实现“生态关岭”建设和到2020年关岭县森林覆盖率与贵州省同步达到60%的总体目标还有一定的差距，任务十分艰巨。为此，关岭县人大常委会通过认真仔细调研，按照生态文明建设、美丽中国建设等有关要求，关岭县九届人大常委会第七十六次主任会议讨论决定，将该《条例》的起草列入2017年立法计划，以法律的形式牢牢守住发展和生态两条底线，树立绿水青山就是金山银山的意识，为关岭森林资源保护、产业发展、助推脱贫攻坚等建设提供重要的法律保障，促进生态文明建设和美丽中国建设奠定了夯实的基础。

2 《条例》的立法依据

依据《中华人民共和国宪法》第一百一十六条、《中华人民共和国民族区域自治法》第十九条、《中华人民共和国立法法》第七十五条、第九十条的有关规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定；《中华人民共和国森林法》第九条规定，国家和省、自治区人民政府，对民族自治地方的林业生产建设，依照国家对民族自治地方自治权的规定，在森林开发、木材分配和林业基金使用方面，给予比一般地区更多的自主权和经济利益；《中华人民共和国森林法》第四十八条规定，民族自治地方不能全部适用本法规定的，自治机关可以根据本法的原则，结合民族自治地方的特点，制定变通或者补充规定，依照法定程序报省、自治区或者全国人民代表大会常务委员会批准施行。

3 《条例》变通及补充规定条款[6]

3.1 明确村(居)民委员会订立村规民约、护林公约

针对在森林防火、盗伐、滥伐林木等轻微的违法行为难以处罚的行为，《条例》第五条第四款规定，鼓励实行村民自治作用，利用村规民约、护林公约等对辖区内的森林资源进行管理。

3.2 实行表彰奖励和有奖举报制度

为鼓励植树造林、加大对破坏森林资源的违法行为打击力度，更好地保护生态环境，《条例》第六条规定。对在森林资源培育、保护、管理林业科学研究及野生动植物保护等方面做出显著成绩的单位或者个人给予奖励；对举报非法采伐林木、非法运输木材、毁坏古树大树名木、非法猎捕野生动物、非法占用、毁坏林地等违法行为或者报告森林火灾隐患、林业有害生物疫情的，经查证属实给予奖励。

3.3 结合关岭实际，变通义务植树节时间

根据关岭气候特点、土壤及植物生态学特性等实际情况，《条例》第八条变通义务植树节时间，将每年的12月作为关岭县义务植树活动月。

3.4 明确县政府、县林业部门、林业站工作职责，补充乡镇人民政府(街道办事处)、村(居)民委员上位法未作明确规定工作职能

为全方位开展森林资源保护管理、造林绿化等工作，切实做到林有人造、山有人管，提高生态建设实效，《条例》第五条、第九条规定从县级到村(居)级分别对森林资源保护、造林绿化作了具体明确规定，层层抓好落实，不留死角。

3.5 扩大退耕还林还草实施范围

《条例》第十条规定扩大退耕还林还草实施范围，将25度以上非基本农田坡耕地全面实行退耕还林还草；25度以下坡耕地退耕还林还草范围由关岭县人民政府根据实际情况决定。为关岭提高森林覆盖率，实现林业产业发展争取了足够的空间。

3.6 借鉴“三变”改革经营模式，发展林业适度规模经营

按照2017年中央1号文件精神、参考《贵州省大扶贫条例》、结合六盘水 “三变”改革模式及实地调研了关岭县永宁镇大坝村等地的经验做法。《条例》第十一条立法明确规定采取“三变” 改革模式经营和管理森林资源，推动林业产业规模化发展，为重大改革提供法律依据。

3.7 壮大林业特色产业培育发展

为加快培育林业产业，实现“百姓富、生态美”的目标，《条例》第十二条规定鼓励扶持单位或者个人发展林产品、林副产品、林下经济、森林康养、森林旅游业等林业特色产业；鼓励扶持单位或者个人兴办苗圃培育乡土树种和特色苗木，为生态建设助推脱贫攻坚提供法规保障。

3.8 多元化解决林权纠纷

《条例》第十四条规定，借鉴关岭县“上关经验”，明确林权争议发生后，利用行政调解、司法调解和人民调解相结合的多元化矛盾纠纷解决机制，优先采用调解的方式解决矛盾纠纷，将林权纠纷化解在萌芽状态。

3.9 减轻林农负担，县政府统筹本应由林农承担20%的保险费

《条例》第十九条将公益林和商品林全部纳入森林保险范围，其中公益林保险费全部由各级财政补贴；商品林保险费各级财政补贴80%，投保人承担20%。为减轻林农负担、降低造林风险、提高林农植树造林的积极性，投保人承担20%保险费由关岭县人民政府统筹，解决了多年来商品林经营者投保积极性不高问题。

3.10 加强林业有害生物防治，明确乡镇人民政府(街道办事处)、森林经营者对林业有害生物除治的工作职责

《条例》第二十一条规定林业行政主管部门应当根据林业有害生物监测情况，定期发布林业有害生物监测预报，并及时提出防治方案。发生林业有害生物疫情时，林业行政主管部门、乡镇人民政府(街道办事处)、森林经营者应当采取综合防治措施，及时进行除治；发生严重林业有害生物疫情时，关岭县人民政府应当采取紧急除治措施，防止蔓延，消除隐患。

3.11 加大古树大树名木保护管理力度

为保护好古树大树名木，结合关岭实际，《条例》第二十四条、第二十五条对移植、损坏古树大树名木的行为作了具体规定；《条例》第三十七条、三十八条规定了相应的法律责任。为关岭县古树大树名木的保护管理法律依据开启了新篇章。

3.12 森林防火因地制宜、彰显地方特色

针对关岭县森林火灾频发，《条例》专章对森林防火作了规定：一是结合关岭县的实际，明确每年的9月1日至次年的5月31日为森林防火期，1月1日至4月30日为高火险期；二是明确关岭县人民政府、乡镇人民政府(街道办事处)组建森林火灾扑救队伍，由专业人员负责森林火灾扑救工作。同时规定，关岭县人民政府建立和完善森林火险预警监测及信息发布系统、通信系统，通过GPS定位、移动网络、地理信息等新技术，实现对森林资源监管、林业灾害防控的动态管理，也是融合“大扶贫、大生态、大数据”为一体的具体措施。三是结合安顺市森林火灾防治实行以村为主的经验做法，明确森林防火以村为主，划定森林防火责任区，落实责任人，做好本辖区的森林防火工作；四是为加强林区的管护，对携带火种和易燃易爆物品进入林区、烧灰积肥、焚烧秸秆等违法行为进行处罚。

4 结论

《条例》共六章四十二条，所涉及的变通和补充规定的有十九条。作为民族自治地方，出台了一部有关生态环境保护方面的单行条例，说明关岭县委政府对绿水青山就是金山银山的意识增强，对大力推进生态文明建设和建设美丽中国有了鲜明的态度和坚定的决心，实现百姓富、生态美的目标指日可待。按照习近平总书记提出的要尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，贯彻节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程，建设美丽中国，努力走向社会主义生态文明新时代[7]。