日本工伤保险的认定及启示

□刘绮莉 陈红霞

一、日本工伤保险的确立与运用

日本的工伤保险注重劳动立法。1947年制定了工伤保险法《劳动者灾害赔偿保险法》。该法吸收了二战后日本《工厂法》等劳动法的有关条款，将工薪劳动阶层的业务灾害赔偿规定囊括至专设的工伤保险制度。制度建立初期，大企业首先加入，随后中小企业相继加入，目前已经全国普及。

1965年的制度修订提及了灵活就业人员的保障问题。修订初期建立了工伤保险特别参保制度，将保险覆盖范围扩大到了有意愿参保的中小企业主、个体工匠、手艺人以及跨境工作人员等人群。这样的改变强化了工伤职工的保险待遇享受权，规定了企业主是否履行了参保手续或是否缴纳保险费都不影响工伤职工享受应有的保险待遇等。日本学界誉其为“最具根本性改革”。

2010年底，日本工伤保险包括四类人群：一般工薪劳动者；船员；国家公务员；地方公务员。此外还有民间商业保险机构提供的工伤保险项目，包括强制性的雇主责任险和非强制性的工伤补充补偿保险。

二、工伤保险制度的相关概念

(一)“工伤补偿”与“通勤”认定。日本的工伤保险称为“劳动者灾害补偿保险制度”(以下简称“劳灾保险”)。顾名思义，这是一个对雇主的工伤赔偿责任进行担保的制度。其适用范围明确规定，凡是雇佣“劳动者”的企业均是法条适用企业。其中的劳动者指日本劳动基准法中规定的与企业之间有明确雇用和被雇用关系的、且领取工资的人。正式工、临时工、打工的学生甚至与非法滞留打工的外国人均在其中。劳灾保险制度实行时，仅允许个别暂定任意适用企业的存在。除了必须强制实行的企业以外，所谓的暂定适用企业仅针对一部分的农、林水产业的实际状况设立的。特别参保规定，在不与工伤保险基本原则相抵触的前提下，允许那些不是纯粹的薪资劳动者，但根据其工作特点、通勤事故与伤害事故发生的实际情况，可参照工伤保险法的规定来处理的人员参保制度。他们被称为特别参保者。

(二)给付与认定。日本劳灾保险的给付认定包括业务灾害与通勤灾害两类。由专门的劳动基准署负责，对职工遭受的伤病、死亡、交通事故与其所从事的工作之间的因果关系进行判断和确定的过程。具体认定也是按工伤认定和上下班交通事故认定分别进行的。劳动基准署认定工伤的判定原则包括业务起因性、业务从属性。业务起因性指职工的伤残或死亡是由工作业务上的事由引发，即与工作之间存在着因果关系；业务从属性是指遭受伤病的职工与企业主之间有明确的劳动合同关系。进行工伤认定时，必须确认伤病等是否具有“业务起因性”，而“业务从属性”又是“业务起因性”成立的前提。因此，两者都是认定“工伤”必不可少的要素。然而制度并未对“业务”进行详尽规定，通过列举具体事例来说明如何判断“业务起因性”和“业务从属性”。“通勤”指职工为实现就业，按照合理路线与手段往返于居住地与工作场所之间的行为。依据日本《工伤保险法》第7条第1款第2项，通勤事故指起因于职工通勤行为的负伤、疾病、伤亡或死亡的事故。因此，通勤事故认定就是判定发生的事故与通勤行为之间的因果关系，即是否“起因于通勤”，由日本的劳动基准监督署负责执行认定。

近年，工伤认定细则逐渐放宽通勤事故的认定条件。2005年后，新的修订将通勤事故认定条件由原来的“员工在居住住宅与工作单位之间的合理路线及方法、往返通勤过程中发生的交通事故”和“单身前往外地工作的员工从家属居住地到工作单位路途间发生的交通事故”改为“有兼职的员工从本单位到兼职单位的移动过程等工作单位之间的移动过程中，单身赴外地工作的员工从赴任地的住宅到家属居住的原住宅之间的移动过程”发生的交通事故均列入认定范围，可参照劳灾保险的规定享受给付待遇。

此后，日本政府针对员工通勤途中的偏离或中断正常路线的常规行为作出调整。包括：购买日用品及其他类似用品行为；接受公共职业能力开发机构组织的职业训练、在学校开展的教育及其他类似教育培训行为；去行使选举权或等同于此类行为；去医院或诊所接受诊断或治疗及其他相当于此类的行为；家中有要护理状态的配偶、子女、父母、孙子、祖父母等(仅限于持续往返必须的行为)可认定为通勤事故。

三、制度特点与通勤事故的征缴现状

(一)强制性。日本政府在实施劳灾保险之际对于强制性加入和强制性维护受害员工获赔方面做出了相当努力。现阶段已建立了企业在成立注册登记的同时便自动加入工伤保险的机制，并通过立法保证了工伤受害员工或其遗属，不会因为雇主拖延办理或不办理具体的入保手续而影响保险赔付的获得。

(二)统一的行业产别费率制与浮动费率制的运用。目前劳灾保险执行的缴费标准包含八大产业、55种行业费率。最高的费率值为10.3%，最低的行业费率为0.3%，配合浮动费率制，根据统计结果原则上每3年调整一次。

浮动费率制又名浮动优惠制，即国家对重视安全管理的企业进行的奖励与优惠政策。日本政府将企业前三年因工伤事故赔偿的保险金与缴纳的保险费之比定为收支率，收支率在75%以下的将降低下一年费率，85%以上的提高费率。费率调整的上下限为40%。当收支率小于75%时，缴费总额下调的比例为8个档次，从5%～40%不等，收支率越小，缴费下调的比例越大。反之，收支率大于85%时，缴费率也按5%～40%之间的八个档次增加。这样，浮动利率与保险费开支之间紧密相关，工伤预防越有效，安全事故发生概率越小，企业缴费额也就越少。

(三)中小企业的“劳动保险事务互助组织”制度。除了强制立法参保，日本还重视建立中小企业加入的辅助性制度。“劳动保险事务互助组织”制度是为了减少加入保险制度后给中小企业主带来的事务性负担而建立的保险事务委托制度。对中小企业而言，专人专办负担太大，建立一个适当的代行机构，为企业带来便利的同时，也可以将中小企业集中在一起办理完成保险关系的手续，使得政府部门的业务得到一定缓解，从而促进工伤保险的全面加入。该组织是由日本厚生劳动大臣认可的中小企业主团体组织，受中小企业委托代办劳动保险的各项事务性手续。

(四)通勤事故的缴费与待遇。通勤事故的保险费与行业差别保险费率无关，所有企业一律按照工资总额的0.1%上交，且通过受害者每人在享受该赔付待遇时需支付不超过200日元(约13元)的个人负担。这对于个人零负担的工伤保险制度而言，具有划时代意义。该规定是象征性的强调非企业直接责任，意在强化员工的交通安全意识和自我保护责任意识。日本劳灾保险的待遇分为两大类：针对劳动灾害(工伤事故或职业病)的受害者或其家属的待遇；针对通勤事故的受害者或其家属的待遇。其具体差异体现在名称上是否注明“补偿”二字。这反映了日本劳灾保险中的业务灾害事故与通勤事故有“质”上的不同。同时也是享受通勤事故保险待遇的职工要个人承担200日元工伤医疗费的根据。主要包括：工伤医疗待遇、歇工费、伤残给付、家属给付、丧葬给付、伤残年金、护理给付、二次健康检查等八项内容。具体核算内容细致齐全，可见日本劳灾保险的保险给付是以恢复、补偿因劳动灾害或通勤事故而损失的职工谋生能力为直接目的，严格遵循无过失补偿为原则，在保险的给付内容中并不包括对受害者的精神损害及物质损害补偿。另外，日本的工伤保险法原则上规定工伤职员伤病痊愈后或痊愈无望被结束治疗之前不对其进行致残程度的鉴定。是否痊愈或是否可以结束工伤医疗行为的结论先应由工伤保险指定医院的主治医生作出判断，再由政府对其进行认可后才能成立。

2017年日本厚生白皮书数据显示，2016年底，全年因业务死亡人数总和928人，其中建筑业、第三产业、制造业居多。同年因业务原因引发的伤病人数7,361人，与1979年的年均20,000人以上规模相比，30多年间数值下降显著，成绩斐然。

四、相关启示与建议

日本的劳灾保险还在改革进行中。政府将工伤保险制度与失业(雇佣)保险一并统称为“劳动保险制度”，将其作为一项特殊事业由“劳动保险特别会计”的专项基金来运营。其主要来源是政府依据《劳动保险费征收法》向企业定期征收劳动保险费，还有一部分国家财政补贴。当前我国经济发展处于稳增长、结构不断优化升级阶段，其中劳动者的权益保护问题不容忽视。围绕着我国部分企业不加入工伤保险制度、赔偿水准较低以及如何将预防与赔偿相结合等问题本文提出以下建议。

(一)加强顶层设计方面的扩面措施。中国经济的高质量发展还包括劳动者就劳状态下的职业安全与风险的抵御能力。对照日本经验，针对当前就业群体中不断扩大的灵活就业人群，上下班通勤交通事故发生频繁的事实，现行工伤保险制度内是否能够考虑单独设立“通勤事故保险制度”。借此缓解因上下班途中等事项引发的劳资纠纷与矛盾。另外，在目前实行的行业缴费率制的基础上，全国范围内逐步按区域统一设定费率缴纳，逐步细化通勤事故的相关规定与条件，从认定、赔偿待遇方面与现行工伤保险项目条款进行逐步接轨、衔接融合。

(二)加大专业培训，提升法理与行政人员的专业素养。在行政办事机构、人员素质、法理依据的创新方面逐个突破，例如专业技术资格与医师资格的融合(工伤医生的培养)、工伤认定人员的专业性等方面。为以后的工伤保险制度全国统筹工作创建法理与行政管理基础。

(三)引入安全生产责任制，推进工伤保险+部分高危行业强制实行安全生产责任保险模式。一方面监管并呼吁企业、员工重视工作规程与劳动环境的优化；另一方面加大对高危行业的国家补贴与技术改造，提升其职场业务风险多发的预防机制及抗风险能力。从财政预收支长远需求与制度设计多角度设想，工伤保险制度的源头还是安全事故、职业病预防等方面，从预防机制入手，将企业的事故预防、安全管理与工伤保险制度的设计与实施系统化的整合，才能从源头上解决问题。

(四)加快制定《雇主赔偿法》。在此基础上建立强制性的包括工伤保险和雇主赔偿制度在内的“工伤保障制度”，其中两者是并列关系。即用人单位必须无条件加入“工伤保障制度”，可单选或两种都加入。也可考虑参照机动车强制保险的做法，将工伤保险制度全部民营化、市场化。