基于取消商品房预售制度的研究

罗 毅



基于取消商品房预售制度的研究

罗 毅

（宜宾市国有资产经营有限公司，四川 宜宾 644002）

商品房预售制度建立起的25年来，为中国房地产行业的飞速发展发挥了积极的杠杆作用，同时其带来的弊端、纠纷、风险等负面效应也有目共睹。当前房地产市场由增量向存量市场过渡，行业面临去杠杆、去库存要求，以致房企融资渠道持续收紧、资管新政继续加压。应通过试点并逐步取消商品房预售制度，实现全面“现房销售”，以因地制宜先行试点、政策传导分类实施、诚信评估因企施策、加强监管、创新金融模式等作为保障的改革举措。在配套落实相应强监管过渡措施的同时，寻求国家的金融体系改革和金融制度创新，以及房企主动创新作为，为房地产开发构建资金融通的便捷通道，践行“房住不炒”的定位，减弱房地产的金融属性，回归房屋本来的消费属性。

商品房；预售；杠杆；现房销售

商品房预售是指房地产开发企业将正在建设过程中的房屋预先出售给承购人，由承购人预先支付定金或房款的行为，最早源于1953年香港的“预售楼花”分期付款模式。[1]“商品房预售制度”在内地自1994年《城市房地产管理法》颁布起开始广泛运用，已经成为中国商品房市场经营的核心管理制度之一，并逐渐成为我国目前新房交易的主要模式。预售制度建立起的25年来为中国房地产行业的飞速发展提供了强大助力，给楼市带来高周转（High turnover）与活力，在解决住房供应短缺、加速建设资金周转、提高资金使用效率、降低资金使用成本等方面发挥了积极的杠杆作用。

近年来，商品房预售制度所带来的纠纷、风险也广受诟病，如工程烂尾、违法违规销售、交易不公平、不平衡发展、低效率竞争等。同时随着房地产市场由增量向存量市场的过渡，也引发市场建议取消商品房预售制度的呼声逐渐涌现，部分省市已开始试点推行现房销售管理制度，有关管理部门也对逐步降低预售制带来的高杠杆（Highly leveraged）效应给予了应有的重视。因此，当前研究商品房预售制度的现实，深入探讨其“立”与“破”的利弊，在落实“十九”大“房住不炒”精神、保障房地产市场正常合理需求、破解市场乱象难题、规范金融秩序、建立市场长效管理机制、确保市场平稳、探索并推进房地产行业健康发展等方面具有重大创新价值和战略意义。[2]

1994年我国出台《城市房地产管理法》，建立了商品房预售许可制度，并对预售条件、监管作出了相应规定。当前国内商品房预售比例普遍在80%以上，部分城市达到90%以上。

中国房地产市场伴随着改革开放一路飞速发展，除了银行在项目信贷资金上的助力外，预售制从需求端所供给的高杠杆，助推了房企的销售节奏和建设量，成为房地产行业快速发展的基础条件之一。预售制度实行以来，开发商得以提前锁定客户，加速资金回笼，及时筹措建设资金，发挥资金杠杆效率，降低了资金使用成本；同时购房者也通过分期付款方式，以较低的首付资金提前预订商品房，为交易双方带来双赢；此外也使提供间接融资的银行机构获得了长期的稳定收益，住房商贷已成为银行系统争相追逐的优质标的。[3]

商品房预售制度给楼市带来资金融通的便捷通道，是维系房地产企业高周转的重要基础，也是维系当前地方政府土地财政的基础。在制度施行的25年里，为促进房地产健康发展，以及城市的经济建设起到了积极的推动作用。

一、商品房预售制度“破”与“立”的争议

2018年9月，广东省房协《关于请提供商品房预售许可有关意见的紧急通知》指出，商品房预售制度存在交易不公平、违法违规销售、不平衡发展和低效率竞争、导致工程烂尾等风险，建议逐步取消商品房预售制度，全面实施现售。[4]同时广东省住建厅已拟订相关材料，上报国家住房城乡建设部。这意味着广东省已经着手探索取消商品房预售制度，实施现房销售的实质性工作。

这并不是商品房预售制度政策遭遇的首次拷问，早在2005年，央行在一份年度房地产金融报告中就曾提出“可以考虑取消现行的房屋预售制度，改期房销售为现房销售”。[5]根据公开报道，2006年、2007年、2015年等年份两会期间均有数十名人大代表和政协委员联署签名提案，建议取消商品房预售制度。2007年中国青年报的一项抽样调查，有45.1%的人赞成取消商品房的预售制度。

近期广东省拟取消商品房预售制度的建议，以及正在采取的一些实质性的行动，在房地产行业面临转型、“资管新政”颁布的特定时期，无疑将激起对商品房预售制度“破”与“立”的激烈争议。

赞成继续保留商品房预售制度的阵营认为：

第一，取消商品房预售制度，会对部分开发企业形成资金上的巨大压力，导致出现资金链断裂引起企业风险爆发。同时项目开发与其他众多行业相关联，当一系列资金无法兑付时，定会拖累其他产业。

第二，倘若出现大面积的开发商违约现象，不仅损害普通消费者的利益，烂尾楼增多、客户断供也将损害银行的利益，并迅速将风险传导到金融领域，形成国家的系统风险。

第三，全面取消预售将加速部分房企的违约风险，很多完成预售的房屋将没办法按期完工，可能引发业主维权，存在不稳定因素。

第四，市场供应侧当期规模将迅速萎缩，叠加在当前“去库存”（destocking）成效已较明显的基础上，可能会出现阶段性供应“休克”，从而引发房价上涨，对购房人是极其不利的，例如近期深圳的首个现房楼盘（龙华金茂府）销售价格较周边类似房型价格高出30%以上。

第五，土地财政的需求。2017年全国土地出让金总量突破5万亿，占地方财政收入比例高达56.9%。取消预售制度，会增加开发成本，降低企业拿地的热情和预期值，最终减少政府土地出让收益，政府通过土地出让换取城市建设的目标将会大打折扣。

相反，持有应取消商品房预售制度的群体则认为：

第一，只有取消“商品房预售制度”，实施现房销售，困扰房地产市场的烂尾工程、违法违规销售、一房二卖、虚假宣传、欺骗购房者等诸多不确定性风险才能得到有效遏制。

第二，可有效规避开发企业借虚假成交合同套取银行资金，从而通过高杠杆形成新的市场风险累积的行径，促使市场更规范。[6]

第三，打击供给侧和需求端双方的各类型投机行为，净化市场，可以让刚需和改善性需求人群均有在公开、透明的市场中自由获得真实信息的权益。

第四，优胜劣汰法则，使强者恒强。取消商品房预售制度会带来房地产行业的大洗牌，那些实力偏弱的会被淘汰出局，留下的是实力强劲的优质企业，有利于行业的健康发展。

第五，包含预售制度这样的“高周转”策略，是导致近期频发的一些施工质量及安全事故的根本原因。

在理论界还存在争议，监管层布局调研评判时，预售改现房销售的模式已经在各地先行试水。2014年6月，上海开始试水预售制改革探索，挂牌出让黄浦区五里桥街道104街坊39/1宗地块，出让条件明确要求地块内建成房屋不得预售，须以全装修现房销售。其目的是一种谨慎的市场试验，因此在此后较长时间内仅表现为个例。2016年4月，深圳市首个商品房现售试点项目土地上市交易；2017年宿迁、成都、南宁等地陆续发文，明确现房销售的时间，鼓励现房销售；2018年中山市，仅10月份起的1个月时间里就密集出让14宗现房出售地块，合计今年共推出16宗现房出售地块，占到全年中山推出总宅地宗数的75%；2018年10月开始，江门所销售的商品房要求必须是竣工验收合格的现房或已办理不动产首次登记的车位（库）；合肥、厦门等地也在现房销售的道路上迈出了实质性改革的步伐。当然，从全国范围来研究，也存在着在本轮期房改现房销售改革试水中“走回头路”的情形，例如：杭州、南京、苏州等地均在试点现房销售政策后，却在半年到一年的时间内又相继取消该规定，恢复为原有的预售许可制度，目前南京已出让土地中，共有67幅地块为现售房用地。

二、取消商品房预售制度的必要性

房地产开发是一个资金密集型行业，现房销售模式给开发企业资金周转带来的高门槛，限制了行业准入的随意性。随着商品房预售制度市场的放开，进入市场的各种投资者逐步增多，房地产一度成为资金汇聚的“低洼地带”，各行各业、内行外行都纷纷涌入，造成开发市场主体良莠不齐，出现工程质量问题、诚信经营监管、房屋买卖纠纷、配套设施权属争议、甚至“烂尾楼”，带来的负面效益在不断显现。[7]

（一）降低了开发门槛，引入不合格企业风险

商品房预售制度，能缓解项目开发资金压力，提前回笼资金，极大的降低了开发门槛。于是有一些个人或企业采用“空手道”的做法，进入到房地产市场中来，造成行业的低效竞争和无序竞争。开发者只需筹集最初购地的土地款，剩下的项目资金就主要靠三个渠道解决。一是通过土地抵押办理银行项目贷款；二是“忽悠”施工企业垫资修建；三是迅速打通关节，办理好预售许可证，收取客户的购房资金。在这种资金“充裕”的情况下，一些开发企业甚至可以将项目销售回笼资金抽出，支持其他项目的滚动开发。在房地产市场火热的情况下，各方都还能相安无事，过度违约事件还不易集中爆发，一旦市场出现供需平衡，销售节奏放缓，或者开发商挪用出去的资金无法收回，都可能导致资金链断裂，最终不可避免地就出现烂尾工程。

（二）交易不公平、不对等

商品房预售制度下，期房还处于建设过程中，购房者就提前支付了首付款，同时将房屋余款的贷款背在了身上，实际上是提前支付了全部的房价款，因此承担了“定制产品”未来几乎所有的风险。在整个建设过程中交易双方的信息极不对称（Information asymmetry），后期交房时如果发生房屋质量问题、面积缩水、规划设计随意变更、承诺事项不到位、延期交房、“一房二卖”、甚至因楼盘烂尾而导致收不到房，事后的维权成本都相当高昂。[8]

（三）助长投机之风

从住房供给侧，助推了房企高周转模式，也助长了资金挪用的行径，项目开发管理异化（alienation）为资金运作的比拼，加之某些媒体的宣扬，高杠杆的神奇故事成为业界竞相膜拜的成功典范；而在住房的需求侧，商品房预售制造了市场的虚假繁荣假象，不仅给高周转带来的房企“三边”“三无”行为制造了可乘之机，同时也让一些投机者运用杠杆原理，在楼盘开盘相对价格较低时量介入，然后择机转手易人，赚取差价。在行情火爆时，许多楼盘都有职业炒家，甚至还有开发商与职业炒家合作营销的案例。

（四）监管缺失或不到位，风险点难以控制

政府主管部门在预售过程中对预售合同的登记管理、预售广告的发布监管、资金的监管都是行政静态的、事后的管理，同时商品房预售许可证的审核发放也具有弹性，指标判断具有人为主观性。缺乏动态的项目过程监管、资金监管、法律专业监管等市场条件下行之有效的监管手段，因制度缺陷和监管的不到位，容易造成市场纠纷和金融风险。例如：某些开发商在房屋面积上作文章，预售时虚高面积，却拒绝承担误差的双倍赔偿条款，无形中长期免息占用客户的额外资金；还有的在建筑面积和套内面积的换算上作调整，按有利于开发商的方式恶意售卖。此外发布虚假宣传广告欺骗和误导消费者，使消费者合法权益受到损害，也是预售制度条件下常见的管理缺失难题。

三、取消预售，逐步实行“现房销售”的建议

根据国家统计局数据，截止2018年8月，国内房企收到的定金及预收款年内总量已达3.5万亿，占房企到位资金比例高达1/3，充分显现出商品房预售制具有的经济工具属性。针对特定时期的商品房预售制运行过程中出现的交易不公平、信息不对称、低效竞争、销售欺诈等现象，结合当前国内房地产市场已由增量市场向存量市场过渡，建议应取消商品房预售制度，改为现房销售。但由于这项改革措施牵涉面广，市场面影响巨大，必须因地制宜地科学筹划，研究落实好如何加快商品房预售制度的退出机制。主要须落实以下几方面工作：

（一）不搞“一刀切”

房地产行业具有区域性强的特点，其发展同当地的土地资源、产业结构、人口结构、经济发展状况、区域发展前景、市场竞争情况等因素密切相关。简单采取“一刀切”取消商品房预售制度，一方面有违政策的连贯性，使政府公信受损，因并未在土地拍卖时将现售条款公示，项目实施时却强制执行，有违双方约定；一方面直接突兀地推出现售制度，定当引起房企资金链断裂，造成被动式违约频发、烂尾楼涌现、业主权益受损、危及金融系统安全等局面，不利于房地产市场和经济社会的稳定，因此应在一部分成熟地区先行试点。

（二）提前部署，政策传导，试点先行，分类实施

全面取消商品房预售不是一蹴而就的事，需要相关部门认真研究，提前谋划，因地制宜地提出切实可行的举措，保障政策的稳定性，也减轻市场的阵痛感。建议可以采取“老房老办法、新房新政策”并存的模式，即对现有已受让地块，准予其继续沿用预售制度，而对于新出让土地，全面实行（或逐步实行）现售制度。对重点试点城市，必须明确取消预售，全面实施现售的时间表，分阶段推进。

（三）依托诚信体系，因企施策

基于培育和壮大优质诚信企业的发展目标，可创新建立房企金融风险评估、以及诚信经营的分级管理机制，因企施政。依托工商、银行、税务、建设、房管、城管、专业协会、公众抽样投票等大数据信息，从企业形象、工程质量、履约状况、物业维护、投诉处理、消费者满意度等多维度全方位地量化考核指标，从当地企业中遴选出其中佼佼者，例如排名前5%，允许其继续沿用预售制度，并且可以“一处受奖，各地通用”。[9]动态考核，因企施策，差别化管理，既兼顾取消预售过渡渐进期的困难，又激励企业诚信经营，支持优质房企的健康发展，也有利于社会诚信体系的建立。

（四）加强现行预售项目的监管

对于某些区域若干年内仍需继续保留商品房预售许可的，应逐步提高预售许可条件，引导市场有序适应改革，促进房地产行业自身的优胜劣汰，防范化解行业和金融风险。管理部门应强化源头监管、事中监管、动态监管，以严格的制度监管和法律手段来保障消费者利益，包括预售资金监管、信息披露制度、房屋质量监督等，充分确保客户预付资金的正确流向与使用。[10]按照现有技术，完全可以做到相关信息上网，用户能够随时查询。还可以借鉴先进发达国家的一些有效管理办法，例如日本的强监管保障预售制度，购房者同样是预缴20%左右房款，余款的贷款可先行受理，但发放需等到房屋验收合格才执行，同时开发企业还需向金融机构申请购房者定金的担保或保险，以保障客户定金的安全；还有美国主要以法律手段监管，本质为“现房”销售的预售制度，并采用建筑物潜在缺陷保险（IDI）制度、强制要求开发商购买房屋质量保险等。[11]

（五）创新适合房地产行业的新金融模式

取消预售制度需要建立起合理有效的市场准入和退出机制，以及创新的风险担保基金模式。房企当前可通过银行贷款、发行股票、债券融资、理财产品、发行信托计划（REITS）等方式，相应拓展融资渠道，保障开发资金的有效供给。以创新的金融模式，解决粗放式发展所带来的管理风险、消费风险、社会风险和金融风险。

截止2017年底，我国的城镇化率为58.52%，提升城镇化进程还有一定空间，房地产作为国民经济支柱产业的定位也未发生改变，因此研究房地产的相关政策特别是核心政策，意义非常重大。当前，房地产市场由增量逐步走向存量房时代，研究如何减弱房地产的金融属性，回归房屋本来的消费属性，推动包括房企在内的楼市交易主体有序去杠杆成为当务之急。从长远看，取消商品房预售制度，有利于把土地、资金等稀缺资源，向优质房企配置倾斜，有利于城市建设，有利于提高房地产开发企业行业整合，提升行业集中度，降低购房人的购房风险。但同时也需要配套寻求国家放开融资方式多元化、金融体系改革和金融制度创新为房地产开发提供多渠道融资途径，使得开发商可以通过传统信贷、信托基金（REITS）、各类再融资等创新融资模式集聚建设资金，降低企业资金杠杆。优胜劣汰、强者恒强、良性的、更为宽松的发展环境，是促进优质房企在市场改革发展变化中稳步成长的基础。在新时期，面对新的复杂的问题，需要用创新的理念、改革的勇气、科学的思维、实干的精神，实事求是地加以解决，以最优的政策保障来赢得人民群众的幸福感和获得感。

[1]郭丹云. 商品房预售市场问题与对策研究[J]. 开发研究, 2012(3): 69-72.

[2] 罗毅. 论公私合作模式（PPP）的运作规范化问题[J]. 长江论坛, 2018(5): 64-68.

[3] 陆佩琪. 商业银行房地产预售资金监管业务营销及风险防范[J]. 工程经济, 2017(12): 79-80.

[4] 吴学安. 商品房预售制存废需要“大智慧”[J]. 城市开发, 2018(18): 76-77.

[5] 毛同辉. 取消商品房预售, 应谋定而后动[J]. 小康, 2018(29): 66.

[6] 潘大四, 腰明亮. 我国商品房预售制度废止探讨[J]. 管理观察, 2016(30): 88-91+94.

[7] 李媛. 对商品房预售制度的再思考[J]. 知识经济, 2014(15): 118.

[8]曹洋. 商品房预售制度的存废之探[J]. 学理论, 2014(21): 64-66.

[9] 罗毅. 基于案例分析的工程施工投标研究[J]. 工程经济, 2017(3): 27-30.

[10] 彭建林. 取消商品房预售许可制度的经济分析——以福建省为例[J]. 福建建筑, 2016(5): 78-81.

[11] 海通证券. 详解预售制——政策分析及国际经验借鉴[R]. 上海: 2018.

Based on the Cancellation of the Pre-sale System of Commercial Housing Research

LUO Yi

（Yibin City State-owned Assets Management Co. Ltd, Yibin, Sichuan 644002, China）

In the past 25 years since the establishment of the pre-sale system of the commercial housing, it has played a positive leverage role in the rapid development of China's real estate industry. At the same time, its disadvantages, disputes, risks and other negative effects are obvious to all. By means of the trend of the national policy study, specific empirical case study analysis, combined with the current real estate market by the incremental transition to a stock market, the industry in order to leverage, to inventory requirements, as well as the enterprise, the financing channels continue to tighten, status quo of pipe pressure of the New Deal to put forward through the pilot and phasing out commodity house opens to booking system, to implement comprehensive existing home sales proposal. And prudently it puts forward the transition measures of strong supervision in a certain transition period, specifically it put forward the reform measures of taking measures according to local conditions in advancement of pilot, classified implementation of policy transmission, credit evaluation due to enterprise policy implementation, strengthening supervision, innovation of the financial model and other five opinions as the guarantee. It also makes clear that it is necessary to seek the country’s financial system reform and financial system innovation, as well as the initiative innovation of housing enterprises, so as to build a convenient channel for financing for real estate development, implement the positioning of “housing does not speculation”, weaken the financial property of real estate, and return to the original consumption property of housing.

commercial housing; open to booking; lever; pending home sale

2018-07-22

罗毅（1972-），男，四川隆昌人，高级工程师，国家注册造价工程师，注册咨询师（投资），一级建造师，主要从事工程建设、项目开发、建筑经济和技术经济研究

D 922.297

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2019.03.006

2096-059X(2019)03–0030–05

（责任编校：彭萍）