城市收缩背景下我国的规划理念变革探讨

匡贞胜



城市收缩背景下我国的规划理念变革探讨

匡贞胜

（华东师范大学 城市与区域科学学院，上海 200062）

中国目前有100多个城市出现了城市收缩现象，与西方发达国家的收缩城市相比，这种收缩现象又存在自身特征，对现有的增量型和效率型城市规划体系形成了挑战。中国的城市规划可在借鉴西方“精明收缩”和“城市更新”理念的基础上，考虑从五个方面进行转变：从追求“增量至上”转向珍惜“小而美”、从注重经济效率转向促进社会公平、从遵循技术理性转向侧重价值理性、从一元目标指导转向多元目标平衡、从政府单一决策转向多元公众参与。

城市收缩；规划理念变革；精明收缩；城市更新

一、现象与问题：城市收缩及其对现有规划体系的挑战

（一）城市收缩现状、特征及原因

城市收缩现象由来已久，现代城市收缩现象首先在西方发达国家出现并席卷全球，进入21世纪后，中国的收缩城市开始增多。

1. 城市收缩的现状

德国政府资助项目“收缩城市研究（Shrinking Cities）”发现，在过去的50年里，全世界范围内人口超过100万的450个城市地区，流失的人口占其城市人口总数的十分之一。[1]中国的人口收缩现象不限于农村地区，还发生在城市地区。据学者估算在21世纪第一个十年期间我国有180个城市的人口在减少，即存在180个收缩城市，包括1个省会城市、39个地级市和140个县级市。[2]其他尺度的人口密度变化情况显示中国4个省、100多个地区、近900个县域以及近2万个乡镇街道办事处出现了人口密度下降情况。[3]

2. 城市收缩的特征

与西方发达国家的收缩城市相比，我国的收缩城市存在诸多共同特征：一是收缩城市数量大且分布广。目前共发现有180个城市人口在收缩，占城市总数的近1/3，在我国东部、中部和西部都有分布，大部分是县级市。二是人口减少与城市空间扩张同步。我国独特的地方土地财政助推了收缩城市的快速开发，使得城市出现人口减少与空间扩张（建设用地增加）并存的悖论。三是收缩程度较低。大部分收缩城市的人口减少度小于10%，相对西方国家收缩程度较低。四是人口收缩与经济增长并存。虽然中国某些城市人口在收缩，但社会经济却在迅速增长。

3. 城市收缩的原因

由于国情不同，中西方收缩城市形成的原因既有相同之处，也有诸多差异。西方学者认为城市收缩有五大主要原因：一是去工业化，有些国家迫于资源环境的约束，实行“去工业化”政策，但服务业无法承载太多的工业转移人口，致使大量人口失业。[4]二是经济全球化，跨国公司投资优先考虑大中城市，致使小城镇逐步被边缘化。三是郊区化，大量中产阶层和产业转移到城市周边，造成中心城区工业厂房闲置、住宅废弃。四是资源枯竭，资源储量的不断减少以及获取成本的攀升，使得资源型城镇产业萎缩。[5]五是自然灾害，极端性的自然灾害对城市的物质空间与产业系统产生极大的迫害，导致城市必须收缩。[6]六是东欧社会主义制度瓦解等因素导致工业休克式停顿。[2]

学界一般认为中国城市收缩的主要形成原因包括以下几个方面：一是由于对区域核心城市存在依附关系，造成边缘地域的城镇或城市收缩；二是一些资源枯竭型城市出现了局部地区收缩，如东三省的老工业基地、山西省的吕梁市等；三是郊区化带来的人口和产业外迁，引发了中心城区出现空置和衰败现象；四是在全球化背景下一些传统工业地区产业衰落引致城市收缩；五是一些贫困地区人口转移到城市导致了局部收缩，如我国西南山区、浙江与福建两省交界地区出现的空心村、镇现象等。[7]

（二）城市收缩对现有规划体系的挑战

自改革开放以来，中国的经济规模和城市空间一直处于扩张之中，中国的城市规划也一直以增量和效率为导向。然而，收缩城市的出现对当前的规划理念和规划方式形成了极大冲击。

1. 增量型规划理念面临困境

改革开放近40年来，我国的城市空间一直在进行高速扩张，这使得以发展和目标导向为主的增量扩张型规划占主导。[8]再加上地方政府GDP指标考核的硬性约束和缺少税收来源，不得不以土地出让为典型特征的增量规划或存量规划维系地方发展，在“土地财政”的约束下，对已现端倪的“城市收缩”现象视而不见，有意忽视城市发展的客观规律。因此，地方政府往往做大远期人口规模，增大常住人口数量，采用较高的人口增长率预测未来人口趋势，以获得更多的城市建设用地和城市开发强度，[9]部分地区形成了“人口减少—空间扩张”的畸形现象。此外，由于把增长主义的发展方式作为施政主导方向，重经济增长而相对忽视了社会发展，导致经济与文化、环境等多元目标之间难以平衡，严重威胁中国经济的可持续发展。[10]随着城市扩张速度减缓或者功能定位转变，特别是在可预见的未来，人口增长放缓（甚至负增长），产业和人口进一步集聚，收缩城市的数量和范围可能会扩大，增量型的规划理念在实践中将面临巨大困境。

2. 效率型规划价值观受到质疑

在增长主义主导下，促进经济发展逐渐成为我国城市规划的绝对价值导向，如对“规划就是生产力”“规划的目标是促进经济发展”等理念的着重强调。许多城市规划以“规划跟着项目走”和“根据投资需要调整和修编”为思路形成，把城市规划作为经济增长的工具，突出了对效率和技术的追求，忽视了整体社会效益的提高。如各个城市普遍通过供应大量低价工业用地进行招商引资，为弥补土地出让收益损失，提高居住及商业用地出让量及地价，压缩绿地、交通等不能快速产生经济效益的公益性用地。[9]但过度追求增长主义的背后是社会、文化、生态、公共服务等各个方面发展极不平衡的治理危机，并导致社会缺乏公平正义，如很多城市规划高端的CBD、开发区高新区、高端产业基地等，而对市民日常生活相关的社区公共设施和服务以及邻里和谐氛围建设缺乏动力。[11]对于“收缩城市”而言，工业、商业和居住用地都处于盈余状态，由于人口分散，公共服务供给不足或不均衡，除了积极推动经济转型发展，如何通过城市规划促进人口向生态本底较好的地区集聚以维持公共服务水平才是最重要的目标。

二、西方发达国家收缩城市的规划应对方式

西方发达国家首先遭遇城市收缩问题，通过探索形成了以精明收缩和城市更新为主的规划应对方式，在理念转变的基础上，聚焦重塑城市中心地区的活力，改造和绿化公共空间，并推进文体设施建设。

（一）以精明收缩为代表的适应型规划

适应型城市规划意味着必须承认经济增长速度下降的现实，控制增量与盘活存量并举，践行可持续发展方式，并以“精明增长”的内涵为原则，提倡高效集约的城市土地利用、多元协调发展的功能布局、恰当规模的城市空间、TOD导向的发展模式以及网状的绿色空间系统。[1]罗格斯大学的Frank Popper教授夫妇于2002年在美国最先表达了精明收缩（Smart Shrink）的概念，他们认为精明收缩就是为收缩而规划——更少的人、更少的建筑以及更少的土地利用。当前精明收缩已经成为大部分西方发达国家解决城市收缩最有效和普遍的策略。[12]精明收缩的城市规划主要解决城市建设中遭遇的三个核心难题：一是如何在人口减少的情况下维持地区的可持续发展？二是如何处理大量空置地块与房产？三是如何制定有效的规划并贯彻执行？美国俄亥俄州的Youngstown 2010规划（Youngstown Citywide Plan 2010）标志着“精明收缩”在真正实践意义上成为城市规划的一种方法。

精明收缩有四个方面的典型内容：一，在人口减少的现实情境下，承认城市收缩的现实并聚焦城市可持续发展的潜在源泉是精明收缩最核心的理念，其策略是以城市合理规模为基础，强调尺度合理的工作与生活空间，提倡土地的集约使用，将有增长潜力的部分集中于小的区域，保持其良性发展。把多余的城市基础公共设施停止运作，提倡居民集中居住，构建恰当密度的中心城市生活与工作空间。二，虽然不同城市处理方法略有不同，一般来说常用的方法是通过绿色基础设施（Green Infrastructure）建设处理城市中废弃的土地和建筑物，把城区荒弃的土地改造成小型开放空间或绿地公园储备起来等待城市后续开发，而城市郊区被废弃的土地则被改造成农田、娱乐设施等以美化城市景观；[1]三，为了弥补私人投资的缺乏，通过建立土地银行代表政府机构对废弃土地进行收购，并进行前期整理，直接参与土地的更新利用。四，强调公众和邻里在规划制定和实施过程中积极参与，公众参与商业选址、住房密度确定、混合社区开发等活动。[13]

（二）以城市更新为代表的复兴型规划

“复兴型”城市规划采用知识经济、文化创意和科技创新等经济发展方式，强调结合政府主导与公众参与，更新改造城市中的部分收缩空间，同时引来具备增长潜力的项目，大幅度提升生活居住、商务办公和娱乐休闲的使用体验，提升城市的功能与品位。[7]一般来说，通过两种途径：一是更新存量，即运用城市更新的手段，如环境整治、园区整合、旧城改造、土地整理和交通改善等，通过合理规划存量资源，达到促进城区功能优化的目标。[14]二是对产业结构进行升级，即保留城市有竞争力的核心产业，运用城市在长期发展所积累的创新人才、资金和技术以及借助一些外来力量，建立特色产业集群，使众多关联企业在一定空间内产生集聚效应。[15]

三、我国如何通过规划应对城市收缩

我国与西方国家在土地制度、权力运行向度、行政管理体制等方面存在较多差异，在充分借鉴西方国家经验的基础上，需要因地制宜，及时转变规划理念，推动城市规划由纯技术理性向公共政策转型，发展出适合我国收缩城市的应对之策。

（一）我国与西方发达国家的国情差异

我国与西方发达国家有诸多差异，这些差异可能会给城市规划的制定和执行形成重大影响。因此，我国对收缩城市的规划应对策略相对西方发达国家来说更加复杂。这些与城市规划密切相关的诸多差异具体表现如下：

一是土地产权性质不同。西方发达国家大部分实行土地私有制，土地为永久产权但要缴纳房产税，而我国城市土地产权归政府所有，有特定的使用年限（住宅与商业地产使用年限不同），因此西方国家成熟的土地银行制度在我国缺乏存在的土壤。二是我国独特的土地财政现象。由于各种历史原因，我国地方政府存在着财权和事权不对等的困境，因此极力拓展城市空间，通过透支未来70年的方式从土地中获取收益来补充地方财源，这意味着地方政府对收缩城市的规划存在着比西方国家政府更大的阻力。三是我国有GDP考核制度。改革开放以来，在“以经济建设为中心”的思想引导下，我国形成了严密的GDP考核体系，并与官员的升迁密切相关，这使得任何试图收缩城市规模的规划都很难得到官方的认可。四是中西方权力运作体系不同。西方有着漫长的城市自治传统，权力的运行向度是自下而上，而我国作为一个单一制、中央集权国家，权力运行是自上而下。这一方面导致我国行政层级多、效率低；另一方面使得我国缺乏欧美等发达国家在制定规划时公众参与的经验，而城市规划涉及到众多群体的利益，因此公众参与的程度与方式对城市规划的实施过程和效果有巨大的影响。这些差异导致中西方在应对城市收缩时必然有所不同，我国需要因地制宜，才能解决当前的困境。五是我国偏向于发展型政府。与西方服务型政府理念不同，我国是典型的发展型政府，政府把大部分精力聚焦在发展产业、管理企业、调控经济等方面，公共服务方面相对不足，对城市规划的制定、执行和评估产生了不可忽视的影响。

（二）我国城市规划的理念变革探讨

国情的差异决定了我国要比西方国家做更多的功课才能转变城市规划的生成逻辑，具体来说，需要考虑在以下几个方面做出转变：

从“增量至上”转向“小而美”。面对城市收缩的现实，不管是学术界、政府还是规划机构，首先必须转变思维，抛弃人口必须增长的桎梏观念，直面并适应人口减少的现实情境，研究收缩型城市的规划方式、治理策略以及政策工具。我国的地方政府需要尊重城市发展的基本规律，脱离增长主义价值观并借鉴西方发达国家精明收缩范式，提倡高效集约的城市土地利用、多元协调发展的功能布局、适当规模的城市空间、TOD导向的发展模式以及网状的绿色空间系统，在提高土地利用效率的基础上控制城区扩张。

从注重经济效率转向促进社会公平。当前城市规划的形成和运作经济化和效率化的导向非常突出，对公共利益造成了极大损害，形成无感增长现象，导致了诸多社会公正问题。城市规划作为一项公共政策，在多方博弈中，公共利益处于弱势地位，公共价值部分缺失。[11]在收缩城市中，弱势群体和贫困居民的利益更难得到保障，因此规划的公平正义更加重要，以预防社会不稳定事件。在制定有关城市收缩的规划中应考虑以下诸多问题：一是规划过程应明确包含并意识到多方面社会主体的意见；二是规划过程必须透明并重视不同方向和类型的信息来源。[16]城市规划要从以前聚焦发展生产的旧思维中跳出来，突出公共政策属性，以优化提升公共服务为导向，让民众有更多的获得感。

从遵循技术理性转向侧重价值理性。当代城市规划处理的已经不单单是技术问题，而是从工程技术逐渐向社会科学的属性特征转化[17]，越来越多地要接触社会（公共治理、城市管理等）问题，这在收缩城市规划中尤为突出。因此，收缩城市的规划不仅需要技术理性，更需要价值理性和人文关怀，要对繁杂的社会问题进行思考和批判，[18]很多情境下必须在民众的生产、生活、生态之间做出价值取舍。这也意味着城市规划需要与其他学科（如公共管理、经济学、法学、政治学等）开展更多的跨学科交流，以引导城市规划在目标和行为方式上的转变，更好地为收缩城市服务。

从一元目标指导转向多元目标平衡。在过去的40年中，我国城市高速扩张，以发展（或效率）为目标的城市规划一直占主导，使城市规划成为地方政府攫取经济利益和权力寻租的技术工具。[19]由于城市空间扩张速度减慢，城市的发展模式从粗犷的空间扩张转向追求品质内涵，城市规划不再是一个单一目标的规划，而是逐渐转变为社会、人文、经济等综合规划。[8]城市规划的管控目标要从对物质的单一控制与管理转向关注和调节人与社会全面发展的综合目标，以保障城市居民的公共利益，缓解城市公共服务中的市场失灵问题，[20]回归其公共政策的本质。

从政府单一决策转向多元公众参与。我国的城市规划几乎完全由政府部门决策，不存在公众参与，即使存在也大部分是伪参与（表演式参与），利益相关者往往被排除在决策之外。收缩城市的规划，尤其是与城市更新相关的部分，更有可能涉及到众多的利益相关群体。收缩的城市往往资金紧缺，因此需要构建城市建设资金计划决策过程的科学与民主化的公众参与机制，这对正处于经济衰退中的城市而言显得更加重要——必须通过政府、专家学者、投资人和普通公众之间不间断的沟通协调，以避免因追求短期目标（利益）或政绩工程而可能形成的盲目投资，确保公共基础设施建设项目契合城市可持续发展的利益需求以及市民的真实需求。[21]然而，相对于发达国家比较成熟的公众参与机制和参与意愿，我国民众缺乏相关的知识储备、思想理念和文化素养，[22]可是公众参与在维护公共利益方面的作用又不容忽视，这是我国城市规划需要解决的重要问题。

四、结论与讨论

随着城镇化率的提升、人口老龄化、经济集聚程度提升以及人口自然增长率放缓，收缩城市是当前和未来我国不得不面对的一个严峻问题。本文从转变城市规划理念的视角，通过分析收缩城市对现行城市规划体系的挑战、中西方收缩城市形成的原因以及西方国家应对收缩城市的规划策略，在充分理解中西方国情差异的基础上，提出我国应在五个方面进行转变：从“增量至上”转向“小而美”、从注重经济效率转向促进社会公平、从遵循技术理性转向侧重价值理性、从一元目标指导转向多元目标平衡、从政府单一决策转向多元公众参与。

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Discussion on the Revolution of Planning Concept under the Background of City Shrinking in China

KUANG Zhensheng

（School of Urban and Regional Sciences, Eastern China Normal University, Shanghai 200062, China）

There are more than 100 cities shrinking in China recently and these phenomena are of its own characteristics compared to the western countries, which have challenged the incremental and efficient city planning system. The city planning in China could learn from the concept of “smart decline” and “urban renewal” of the western countries and consider changes in the following 5 ways such as: From the pursuit of incremental supremacy to valuing of “small and pretty”, from focusing on the economic efficiency to promote the society equity, from following technical rationality to focusing on value rationality, from unitary goal guidance to multi-objective balance, from single government decision making to multiple public participation.

city shrinking; revolution of planning concept; smart decline; urban renewal

2019-03-20

国家社会科学基金重大项目(15ZDA032)

匡贞胜（1990-），男，湖南永兴人，博士生，主要从事行政区划与城市治理研究

TU 981

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2019.03.010

2096-059X(2019)03–0056–05

（责任编校：贺常颖）