论应急管理部成立后的地震灾害专题档案管理工作

文/李 娟

在习近平新时代中国特色社会主义思想的指引下，我国经济社会发展进入了新的历史时期，随着国家应急管理部的成立，整个国家的应急救援力量和救援资源得到了有效的整合，标志着国家和社会对整个防灾减灾工作有了新的更高的认识和要求。资源的有效整合，也使得我国防灾减灾工作的业务领域和服务层面不断地拓宽和延伸。因此，从事应急管理和地震行业管理的各级领导及档案管理人员要对今后的防灾减灾工作所面临的新形势和新要求有一个充分的认识，特别是地震管理部门从事地震灾害专题档案管理的人员，一定要认识到新的形势下，地震灾害专题档案工作的服务对象、档案产生的主体、来源渠道、载体形式以及生存的生态环境都会随之发生彻底的变化，国家和社会对地震灾害专题档案的管理和利用也会有新的要求，要使自己的工作适应社会的需求，就一定要在思想上、工作上主动适应这种新要求和新变化，要认识到这是国家防灾减灾事业对加强地震档案管理工作的新要求，更是地震档案管理自身发展的需求，只有做好了这项工作，才能更好地发挥出地震灾害专题档案在国家防灾减灾工作中的作用。

一、目前地震灾害专题档案工作中存在的问题

目前，我国的地震管理工作实行“分类管理、分级负责”的管理体制。这就造成了地震灾害专题档案管理工作存在以下问题和不足。具体表现为：（1）地震灾害专题档案的归集和管理缺乏法律上的强制要求，参与者不知道或者没有保留档案资料的积极性。在参与突发性地震灾害事件的应急救援工作之后，各参与的相关单位和个人并没有义务或者意识要将其单位和个人参与地震应急救援工作或者地震灾后的恢复重建等工作的相关资料移交给应急管理部领导的相关地震行业主管部门来统一管理；（2）虽然目前国家地震行业主管部门中国地震局对地震科技档案管理工作做了很多工作和要求，比如将地震科技档案按照《中国档案分类法地震档案分类表》的要求来划分为：地震监测与预测预报类、地震管理类、地震工程类、地震的对策类、地震科学研究类、地震的基建类、地震的设备仪器类、地震相关的标准计量类、地震台站的环保及其它类，但具体的针对每一次突发性的破坏性地震灾害事件的发生，灾前和灾后的科学应对过程的地震灾害专题档案却没有提出相应的科学的具体要求以及必不可少的严格管理措施；（3）对地震灾害专题档案没有制定出专门的科学的分类方法；（4）对地震灾害专题档案的管理也没有制定出针对业务人员的统一标准的资料收集、归并、整理和归档的要求；（5）对地震灾害专题档案的合理使用也没有提出科学有效的方法和措施。

此外，由于档案管理人员观念陈旧、服务意识不强以及受“重藏轻用”思想的影响，使得地震灾害专题档案管理业务工作依旧停留在日常的资料收集、整理和保管等工作上，缺乏主动挖掘整理出围绕一次地震应急事件完整过程的专题档案，为相关部门和人员提供服务的积极性。没有发挥出地震灾害专题档案信息中所蕴含的宝贵的正反两方面的经验和教训，严重地制约和影响了每一次地震灾害事件后的地震灾害专题档案的价值的再实现。

二、地震灾害专题档案的定义和特点

1.定义：地震灾害专题档案是指围绕着突发性的破坏性的地震灾害事件所形成的反映地震监测预报、防御措施、应急准备、应急救援、损失评估、恢复重建、科学研究工作过程中的文字、照片、图表、声像视频、电子文件、实物等等不同载体形式的真实、完整的史料记录。

2.特点：地震灾害专题档案应当是地震科技档案的一种特殊的专题类型，它除了应当具有地震科技档案原本所应当具有的原始的记录性、历史性、社会性、信息性和知识性等属性之外，还具有以下特点：第一，档案资料的形成涉及部门、单位和组织多，收集困难。一次突发性的破坏性地震事件发生之后，参与者必将会涉及到除应急管理部以外的其他政府的多个相关职能部门和很多社会应急救援组织，甚至会由来自国外的救援组织，所以，地震灾害应对形成的相关资料具有跨区域、跨部门、多渠道、收集难特点。第二，档案资料内容十分丰富，涵盖领域多。突发性的破坏性的地震事件本身所涵盖的科学应对的内容就多而繁杂，它既包括有因地震造成工程设施的破坏而直接产生的人员伤亡和经济损失，也包括由地震所引起的崩塌、滚石、泥石流、滑坡、地面沉陷、沙土液化等次生的地震地质灾害，还有因地震的作用造成山体崩塌形成堰塞湖，自然形成的堰塞湖水坝垮塌而引起的次生洪水灾害，还会有因地震破坏引起的爆炸、火灾、毒气泄漏的等其他次生灾害，甚至会有因地震的原因造成的社会动荡、正常的生产活动受影响而产生的间接经济损失。所以，它具有涉及社会方面多、涵盖领域广，内容丰富的特点。第三，表现形式独特，载体类型多种多样。地震灾害专题档案是属于比较特殊的专题档案类型，所以，它除了会拥有大量的常规的纸介质载体的资料以外，还会有在救援工作中形成的大量的电子文件、各类现场照片、灾害实录照片、录音录像资料、影视资料以及地震后留下的一些珍贵实物、有纪念意义的地震遗址和有很高的科学研究价值的各类地震废墟等各种不同于传统载体以外的各种新型载体的资料，彰显了它的独特性。第四，具有很强的专指性和专业性。对突发性破坏性地震事件完整的科学应对过程会涉及当今社会的管理科学、自然科学、工程科学、社会科学以及其他学科领域，属于比较复杂的交叉学科领域，地震灾害专题档案的管理也将是跨学科的相互交融的科学管理工程，它不可避免的会涉及到当今社会的灾害学、管理学、社会学、决策学、情报学、信息学等诸多的管理科学体系，同时，一次突发性的破坏性的地震事件的地震灾害专题档案又是以一种专门的关于某一种特定的灾害事件的所有的信息资料的集中和完整的记录，具有较强的专业性和专指性。

三、做好今后地震灾害专题档案管理工作的建议

2018年国家应急管理部成立之前，完整的地震灾害专题档案的收集和管理与服务只是一种设想，随着国家应急管理部的成立，国家整合了十三个相关部门涉及应急救援工作的职能，国家整体救援力量得到了加强和提升，相互的沟通协调更加方便快捷。原来很难办到的跨部门、跨区域的相关地震应急工作所产生的史料收集的障碍得到了有效改善。因此，开展地震灾害专题档案的管理工作已经具备必要的条件。如何适应新形势，加强对地震灾害专题档案的科学管理和社会服务，既是应急管理部门的管理责任和新的使命，更是对应急管理部门做好新时期地震灾害档案工作提出的新要求。

1.以应急管理部成立为契机，在努力推进防灾减灾管理工作法制化进程的过程中，要建立和完善地震灾害专题档案管理的相关的管理制度。

目前，对于突发性的破坏性地震事件的应对过程中的所产生的相关信息资料的收集、整理、管理过程中存在着缺少相关法律法规的明确规定的问题。因此，在应急管理部成立后，要在努力推进防灾减灾工作法制化进程的过程中，尽快建立和完善地震灾害专题档案管理相关的各项法律法规和管理制度，针对突发性破坏性地震事件这类会涉及多灾种、多部门、跨区域的综合应对的现实要求，应急管理部应当及时修改原有的档案管理要求，彻底打破行业条块管理的原有模式，创新档案统一管理模式，用法律制度要求各个参与地震应急救援工作和灾后重建工作的单位或部门，包括社会救援团体，对其所参与的该次地震灾害事件应对过程中所有产生的资料，按照档案管理的相关要求进行归档整理，并及时移交地震灾害主管部门进行统一管理，在经过科学的处理之后，及时向社会全面公开，使得地震灾害的灾前、灾时、灾后的各种应对的经验和教训能在后续的地震灾害事件应对过程中得以充分的参考，发挥好地震灾害专题档案信息的价值作用。

2.抓住国家加强防灾减灾工作发展的大好机遇，制定和完善地震灾害专题档案工作发展规划与管理体系。

习近平总书记提出了“坚持以防为主、防抗救相结合，坚持常态减灾和非常态救灾相统一，努力实现从注重灾后救助向注重灾前预防转变，从应对单一灾种向综合减灾转变，从减少灾害损失向减轻灾害风险转变，全面提升全社会抵御自然灾害的综合防范能力”，综合减灾、灾前预防将成为未来的防灾减灾的工作重点。应急管理部成立后，国家对防灾减灾工作的重视程度到了一个新的阶段。地震灾害专题档案管理工作要在党和国家防灾减灾事业中努力发挥出应有的重要参考作用。要努力加强地震科技档案工作自身的建设，抓住国家和社会的需求这一历史机遇，把地震科技档案工作真正融入到党和国家的防灾减灾事业之中，要以每一次突发性破坏性地震事件发生后建立完成的该次地震灾害专题档案，来追溯和反思每一次突发性破坏性地震的整个科学应对工作中的成果、经验和教训，积极促进整个防灾减灾事业的进一步规范和发展。防灾减灾事业的进步和新发展又会不断地开拓地震灾害专题档案工作的生存空间，从而形成良性互动的新的工作局面。要努力增强地震科技档案信息的科学管理和服务于全社会防灾减灾事业的意识，并努力将其纳入到全社会的防灾减灾事业的规划中；要加快建立现代化的“管理自动化、存储数字化、利用网络化”的方便快捷的地震灾害专题档案管理以及服务的模式，对地震灾害专题档案管理工作进行全社会的统一规划和管理，建立和完善相应的标准及规范，以实现应急管理部成立后的全社会地震灾害专题档案信息的有效的组织管理和利用服务；要尽快设计和开发出面向全社会不同阶层的防灾减灾工作需求的地震灾害专题档案管理系统，建设好服务各级政府、应急管理部门、社会救援团体的档案信息共享服务平台，为全社会科学应对突发性破坏性地震事件提供及时而又准确的决策信息。

3.努力拓宽地震灾害专题档案各类信息收集渠道，丰富地震灾害专题档案内容。

在地震灾害应急救援的具体实践中，突发性破坏性地震发生后，地震应急指挥部门最需要了解的是灾区各类信息，历次地震的科学应对的经验和教训也对指挥员的正确指挥具有重要的参考作用。所以，如何构建好稳定的突发性破坏性地震灾害专题档案的信息来源渠道，不断地拓展地震灾害专题档案信息的归档内容和归档范围，是地震灾害专题档案管理工作中的重要环节。一次突发性破坏性地震发生之后，应急管理部和各省应急管理厅作为国家应急管理的职能部门，除应急管理部自身管理的各相关部门要实现信息共享之外，还要与应急管理部以外的其他相关单位建立好档案信息交流共享的渠道，使得在地震科学应对整个工作结束后，能全面完整准确地收集汇总各单位、各部门、各社会救援团体参与的不同应对阶段形成的抗震救灾档案资料。

4.努力挖掘地震灾害专题档案价值信息，更好地发挥出地震灾害专题档案的服务效能。

围绕每一次突发性破坏性地震灾害的科学应对，档案管理工作者应当去努力开展好地震灾害专题档案信息的深层次挖掘工作，将看似繁杂无序的突发性破坏性的地震灾害专题档案信息整理加工成形式多样的、具有针对突发性破坏性地震灾害事件科学应对的不同环节的档案信息产品，让这些宝贵的档案信息资源在将来发生的破坏性地震事件的响应、救援、重建、研究工作中发挥出积极的参考作用。

总之，地震灾害专题档案就是人类社会在努力做到对自然灾害的科学应对和科学管理的真实完整的记录，是人类社会不断努力认识大自然和更好把握各类自然灾害发生发展规律的最重要依据。在人类社会的文明程度越高、灾害影响越大的今天，随着国家应急管理部的成立，社会灾害救援力量的高度整合，社会大众对党和国家的防灾减灾工作也会有更新更高的期盼，所以，地震灾害专题档案的管理工作要围绕科学应对这一鲜明的主题，提出档案工作的新思路、新作为，要认真去分析地震灾害专题档案工作遇到的各类复杂问题，努力提高档案工作自身的工作能力，建立和完善地震灾害专题档案管理工作机制和制度，创新地震灾害专题档案服务于党和国家防灾减灾事业的新模式，将对每一次突发性破坏性的地震灾害事件的科学应对过程能够尽可能的科学、全面、完整、真实地记录和保存下来，为灾害的应急救援、灾害管理和其他相关科学研究提供最好的服务和借鉴，更好地满足社会对地震灾害专题档案工作的期盼和新要求。