城市燃气经营发展路径优化及策略研究

2019-03-19邹旭鑫

财经界·上旬刊 2019年3期

邹旭鑫

关键词：城市燃气经营模式可持续发展

城市燃氣是城市的重要基础设施，对完善现代城市功能具有不可替代的作用，对改善城市大气环境，提高人民生活质量具有重要的意义。城市燃气作为一种需要消耗能源资源，并受市场、成本、价格等因素制约的行业，它同样接受市场价值规律的支配，这是由市场经济的特征所决定的。当市场经济及其它要素的发展促使城市燃气行业开放时，城市燃气行业便受到冲击，城市燃气行业必须在供求结构和总量上与整个城市燃气市场的发展相适应，从而获得行业发展所需的物质条件和提高整个行业发展的速度和效率。城市燃气行业作为市政公用事业具有自然垄断性、公益性、网络性、地域性、基础性、外部性等特征。这些特征决定了政府监管是城市燃气行业及城市燃气配套费政策管理的核心。本文针对城市燃气经营模式、阻碍城市燃气事业发展的主要问题及城市燃气经营发展政策建议进行阐述。

一、城市燃气经营模式

由于各地区、各城市原有城市燃气经营体制和基础设施以及改革和发展的路径、方法、阶段不同，我国城市燃气经营体制结合各自的实际呈现出了经营模式多样性及发展模式。

（一）一体化经营模式

一体化经营模式一般有一家国有企业垄断经营，国有企业独资垂直一体化经营燃气，横向多元化经营发展，对城市燃气管网进行自然垄断，控制着燃气资源、管网及销售经营形成一体化经营方式，达到保证城市燃气供应、服务和安全的目的。在我国城市燃气经营体制中具有普遍性，目前我国许多城市的燃气经营体制采取这种模式。

（二）垂直分拆模式

主业垂直分拆，资源、输送、销售相分离，引入市场化竞争。销售公司为区域化市场竞争，独立核算，自负盈亏，存在着区域竞争关系。对城市燃气的设计、安装、施工及配件完全市场化，形成了主业和辅业分离。近几年，一些城市对燃气行业进行了改革探索，其中以上海的“X+1+X”（即上游资源多元化、中游管网一体化，下游销售市场化）为该模式的代表。

（三）特许经营模式

这是近年来对城市燃气经营模式改革的一种尝试。在我国的部分地区，当地政府为了加快城市燃气的发展，通过招标或招商引资的方式将城市燃气经营作为一种特许权授予相关企业并与其签订相应的城市燃气特许经营合同，偏远地区及中小城市政府财力不足，没有财力建设燃气管网，采取特殊经营政策，引进社会资本投资建设城市燃气管网，并给予一定的经营期限和收益权。特许经营模式能够吸引社会资本的进入，减少政府的财政负担，政府直接管理改为契约管理。

（四）区域竞争模式

将某一区域内燃气经营的市场结构由独家垄断经营变为两家以上燃气企业同时经营，每家燃气企业有自己的燃气管网系统或区域内不同的燃气供应方式，在一些区域内虽然有天然气管道供应，但偏远地区或管网仍无法达到地区，出现了用LNG或CNG点供的方式，在小范围或小规模供应，在不同规模中实现较好收益。

（五）集中统一经营模式

在区域内独家燃气企业垄断的基础上，将两家以上燃气经营企业通过资本的形式合并为一家，成为区域内垄断市场，形成投资主体多元化，采取多元化经营模式，也是以上几种模式的结合和发展。

综观近年来城市燃气行业的发展，一是改革促进了发展，加快了我国城市燃气事业的发展;二是各种形态经营模式创新，逐步形成了多元化发展的格局;三是市场化的推进，形成了市场主体竞争化的局面，较好地解决了发展资金、基础设施建设不足等问题，越来越多的城市居民享受到了燃气行业带来的生活质量提高;四是市场垄断的格局正在改善，城市燃气高度垄断化的经营格局正在发生变化，市场竞争正在引入、经营市场化的改革正在深化。

二、影响城市燃气事业发展的主要问题

应该看到我国的城市燃气事业经过近几年的改革，形成了快速发展的良好局面，政府监管不断加强和改进，创造了一个良好的发展环境。为了实现我国可持续发展，对能源的需求也会持续提升。未来我国的能源结构，将进一步提高天然气的消费比例。随着城市燃气需求的增长，燃气行业明显存在上游价格和下游价格的机制与市场化矛盾。当然我们也应清楚认识到目前在城市燃气的监管体制、方法以及市场机制中仍然存在着一些阻碍城市燃气事业发展的问题，亟待解决和改进。

（一）城市燃气经营市场准入的法律效力位阶低且缺乏统一性

目前，我国城市燃气经营市场准入的行政许可制度主要是依据国家《城镇燃气管理条例》，仅属于行政法规，不如电力行业有《电力法》、水务行业有《水法》属于法律层面。地方主要是地方性法规和政府规章，没有上升到国家法律层面。所以有的地区在制定地方性燃气法规时，以特许经营制度取代了国家设置的城市燃气经营行政许可制度，使全国各省（市）对城市燃气经营市场准入缺乏统一性，存在多种市场准入的方式。

（二）市场经营主体准入不适应新业态

根据《城镇燃气管理条例》及配套文件的规定，申请燃气经营许可的都必须“有符合国家标准的燃气气源和燃气设施，”其中包括符合国家标准的燃气生产、储气、输配、管理、计量、安全等设施设备和制度，但是随着天然气行业的发展，一体化经营的分离和燃气资源的市场流动，近年来出现了一些新的经营业态。如天然气的储气、天然气的交易和输配等经营行为，包括LNG的点供等，按照现有的许可标准条件，没有具体规定什么是符合国家标准的燃气气源和燃气设施，使这些从事新业态的燃气经营企业难以取得行政许可，只能游离于许可之外从事经营活动，合理但不合法。

（三）市场准入许可缺乏规范性

按照有关文件的规定，燃气经营许可证由县级以上人民政府燃气管理部门核发，具体发证部门根据各级地方性法规、人民政府规章或决定确定。这就形成地方颁发燃气经营许可证有了很大的自由空间，从近年来各地审批燃气经營许可存在的不规范主要有：一是发证受理部门不确定;二是多头发证;三是准入条件和程序不规范。

（四）企业不作为、缺乏退出机制

企业取到授权后，限于气源、资金、技术等原因，无力开发或无力完成原定的目标和任务，没有履行合同规定的义务，另行引入第三方，引起纠纷。

在城市燃气特许经营实施的过程中，由于缺乏退出机制的政策和规定，导致企业在不能履行特许经营所需履行的职责时，政府无法收回特许经营权，导致特许经营流于形式，损害了公众的利益。

三、城市燃气经营策略及政策建议

（1）提高现有经营许可的法律位阶。住建部的部门规章《燃气经营许可管理办法》法律位阶有限，已不能满足燃气新业态的发展和指导地方工作需要。建议尽早出台行政法规《燃气经营许可条例》，明确各类经营业态的许可管理制度，细化各类燃气经营许可条件，重点强化燃气场站、管网设施和用户设施的安全运行条件、技防安全设施要求;细化并提高液化石油气经营的准入条件;明确对燃气企业从业人员专业培训和考核要求、实施部门;明确各类燃气经营许可证有效期。

（2）实现城市燃气管网的开放要因地制宜，确保燃气的安全稳定供应。实现城市燃气管网的开放应纳入地区燃气发展规划，统筹新建设施和原有设施的整合，并可持续发展;细分各类用户市场份额、未来市场发展规模和用气规模。

（3）进一步规范完善燃气特许经营制度。规范授权主体，明确授权程序，签订规范的《燃气特许经营协议》，住建部修改完善《燃气特许经营协议》示范文本;规范授权主体行为，建立和完善本级人大和上级燃气管理部门对授权主体的监督机制和责任追究制度，建立并完善第三方机构对授权主体和特许企业的评价机制;细化、完善燃气特许经营服务标准，授权主体对特许企业的服务标准;特许企业对用户的服务标准，完善落实对特许企业的日常监管和退出机制。

（4）加强对城市燃气企业储气能力建设的指导。地方政府要根据本地区资源条件、用气规模发展、燃气基础设施的现状等诸多因素，将燃气储气设施纳入本地区城乡规划和燃气规划。燃气管理部门应配合有关部门和燃气企业采取多种手段，落实储气能力建设。

（5）建立燃气管理协调机制。按照《城镇燃气管理条例》的规定：国家由国务院建设主管部门负责全国的城市燃气管理工作;地方上由县级以上地方人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的燃气管理工作。因此，国家住房和城乡建设部是全国城市燃气的主管部门;各省（市）自治区住房和城市建设部门为省级城市燃气行业的主管部门：县级以上的人民政府燃气管理部门负责本行政区域内的城市燃气的具体管理事务。由国家和省级相关部门行政首长建立联席会议制度，定期通报交流各地、各自职权范围内城市燃气市场监管的情况，研究、沟通、协调重大事项。在精细化治理体制下，大量的部门监管机构在社会治理中起到越来越重要的作用。行政协调对于目前处于转型时期的我国来说，尤其具有重要的意义。

城市燃气经营市场的改革方向是管住中间、放开两头，打破市场垄断。推动城市燃气经营市场改革是解决城市燃气市场运行中一系列矛盾的根本要求，也是提高能源利用效率、合理配置资源、转变城市燃气行业发展模式的必然要求。

中国的燃气行业必须实现由计划经济向市场经济的转变，通过市场有效配置燃气资源和市场化形成价格体系，建立起一套适应燃气市场发展的监管体制、从而加快和建立燃气产业现代企业制度和市场经济体系的进程，为我国的燃气事业创造一个有利于可持续发展和稳定的宽松环境。