医疗领域的PPP模式及完善路径

□夏彩霞

随着我国医疗体制改革的深入，传统的公立医疗机构提供的医疗服务数量与质量，难以满足人民对医疗服务日益增长的需求。而公立医疗机构的不断扩张为政府财政带来了巨大压力。此时，借鉴国外医疗机构成功经验，引进PPP模式进入医疗市场，政府出台了一系列的指导性文件，鼓励社会资本进入医疗领域，并从不同层面放宽了对社会资本参与医疗领域发展的政策限制。在国家宏观政策的指导下，社会资本进入了医疗领域，形成了与政府和公立医院联合经营的医疗模式。通过采用PPP模式，引入社会资本，除了在财政上帮助政府缓解压力，更为主要的是，引入企业的管理经验与模式，提高公共产品和服务的供给效率与质量，帮助传统的公立医院提高运营效率。

一、PPP的简要介绍

公私合营(Public-Private-Partnership以下简称PPP)是指国家公共部门与社会资本为提供公共产品或服务而建立的合营模式。该模式早在20世纪90年代，由英国率先采用，在医疗、教育、交通等多公共领域进行应用。此后，该模式在世界各国被逐渐推广，作为基础设施采购和维护的方式。

二、医疗领域的PPP模式

(一)特许经营模式。早在2016年，北京市卫生计生委和北京市财政局联合发布了《北京市公立医院特许经营管理办法(试行)》，办法中具体规定了公立医院特许经营的管理操作办法，但该办法仅适用于北京区域内的医疗机构，不具有普适性。目前，北京许多公立医院都积极采用特许经营方式进行PPP项目。

(二)IOT(investment,operation,transfer)托管模式。IOT(investment,operation,transfer)托管模式中，投资方通过投入资金，换取医疗机构的经营管理权。通常情况下，投资方与医疗机构通过签订合同，约定双方的权利义务，如投资方为医疗机构提供耗材、药品与器械的供应，并在一定期限内收取相应的管理费，在合同期满后，再将医院的经营管理权移交。但相比投资方的资金运用经验，大部分的公立医疗机构缺乏市场意识，无法正确认识医疗机构的市场价值，同时也缺乏专业的价值评估体系，难以最大限度地保护国有资产。

(三)ISTC(independent sector treatment centres)独立医疗中心模式。在英国的医疗领域中，独立医疗中心模式ISTC(independent sector treatment centres)被广泛应用。ISTC是由社会资本所有，并管理的医疗中心，通过与英国国家医疗服务体系(NHS，类似我国医疗保险基金管理机构)签订协议，向NHS患者提供常规的检查与择期手术的医疗服务，该模式类似我国医保定点的民营专科医院，为患者提供较为简单专科医疗服务，并可以通过医保报销。

三、医疗领域的PPP模式存在的法律问题

(一)医疗机构的产权。根据法定分类，通过营利性质，将医疗机构分为营利性与非营利性，并进行差异化管理。在实际运作中，营利性医疗机构的运营成本远远高于非营利性医疗机构，这无形提高了社会资本办医的成本。除此之外，我国公立医院产权不明晰，缺乏完善的法律法规予以规范，导致行业内部资源利用和资源配置的效率低下，同时也加重了政府的公共财政负担。这为社会资本与公立医院通过PPP模式合营，也造成了相应困扰。

(二)立法阶层低，法规体系不完整。PPP的管理超出了传统的《招标投标法》《政府采购法》的范畴，与以往的规范相比，PPP更侧重于突出社会资本的参与，强调与政府的合营伙伴关系。目前，我国PPP项目仍按照传统工程项目流程进行公开招投标，主要参照的文件为《招标投标法》。其他与PPP项目相关的立法文件主要是国务院相关部委制定的“意见”、“办法”等，从立法性质来看，此类文件属于部门规章，其立法阶层较低，且各部委分别制定的部门规章，在立法体系上缺乏完整性，导致实际操作困难。

(三)缺乏社会资本的保障机制。但根据我国《担保法》的有关规定，政府无法为PPP项目提供保证，而医疗领域的PPP项目往往存在投资周期长、资金投入大、成本回收期长、专业技术性强以及管理成本高等特点，如不能为社会资本的合法权益提供合理的保障，将无法调动社会资本的积极性。

四、完善PPP法律规定的主要路径

(一)制定高阶位的基本法律。法为国之重器，要完善PPP模式的管理，首先应从立法方面进行考虑，由国家层面出台PPP模式的基本法律，制定管理原则，再根据立法的基本原则，配套出台相应的PPP项目操作流程与要求，从而避免在实际操作中因各部委规章不一致而导致的实行困难。

(二)完善资产评估体系与托管合同。PPP项目的标的，多为公共服务或产品。在医疗服务中，社会资本投入到已有的大型公立医院，设立专业评估机构，防止国有资产流失，需要建立科学完善的资产评估体系。通过完善资产评估，切实把控公立医院的产权配置，才能发挥PPP模式的运营管理优势。此外，在运营过程中，还应当严格控制关联交易。针对IOT托管模式，应在合同中明确约定开展关联交易的情况、原则以及审批程序等，避免资本方通过供应链业务故意提高物价，造成国有资产流失。

(三)设立跨部门协调机构。在PPP项目的推动过程中，通常会涉及到多个政府部门，在工作衔接过程中，会出现“各自为政”的状况，导致PPP项目推进效率不高。建议可规范办事流程化、简化操作手续，让PPP项目的各项审批报备工作流程化、常态化，精简重复的非必要手续，提高PPP项目的管理效率。

(四)规范PPP模式的风险分担机制。PPP项目通常前期投入大、建设时间长、收回成本慢，其基本特质决定了风险控制成为社会资本方最为关心的问题之一。只有合理分担PPP项目风险，保障社会资本的合法合理权益，才能调动社会资本的积极性。

综上所述，在医疗领域中，运用PPP模式引入社会资本的投入，是促进医疗体制改革，提升医疗服务质量的一项重要探索。而制定高阶位的基本法律，完善资产评估体系与托管合同，设立跨部门协调机构以及规范PPP模式的风险分担机制，都是PPP模式推行过程中的重大课题。