农村宅基地“三权分置”的权利架构和权能实现

□张潇潇

一、农村宅基地“三权分置”的权利架构

(一)“两权分立”制度的权能缺陷。“两权分立”制度下集体所有权和使用权各自的权能都十分受限，权能形式具有缺陷。集体只能在符合规定的情况下决定宅基地在集体之中的初始分配；集体在特定情况下才能从农户手中回收宅基地使用权。由此看来，集体所有权中的权利主体的占有权和处置权都不完整，并且没有使用权和收益权。我国规定“无偿取得、无流转、无限期占用”的宅基地制度造成了集体使用权主体模糊，关系混乱，导致在实践过程中，集体所有权被架空虚置，所有权主体形同虚设。村集体由于本身缺少稳定充足的资金储备，在回收宅基地的过程中往往会因为资金短缺而导致宅基地分配不均。集体的管理权缺位导致在初始分配和回收过程中缺乏有效的管理机制，无法监督宅基地分配和使用过程中出现的违法现象，监督义务形同虚设。

农户获得的宅基地其使用权、处置权、收益权的权利内涵均不完整，法律都对这三者进行严格控制。《物权法》规定宅基地使用权人对宅基地享有占有和使用的权利，但是该权利仅限于建造生活居住的住宅及其附属设施，禁止进行经营性用途。之后《土地管理法》由进一步规定，倘若农民出卖、出租宅基地，则会丧失再次分配宅基地的资格。关于宅基地的流转范围，法律也进行了严格规定，只限于在集体经济组织内部流转。可以看出，农民享有的宅基地使用权的权利范围受法律的严格把控，可自主支配的权利内容过于狭窄，以至于无法适应当前经济发展形式，农村宅基地流转市场也陷入死局。

(二)“三权分置”下的权利架构分析。“三权分置”改革可以从根本上突破我国农村宅基地制度的困局，通过顺应经济形势发展要求，盘活农村土地市场。我国的农村宅基地制度是由产权制度和管理制度二者组成，同时产权制度又是宅基地制度的基础，而“三权分置”改革方向是将我国土地产权制度中的核心权利做进一步细化，将之前农村宅基地“两权分立”制度中的集体所有权和使用权分割为所有权、资格权和使用权三权。通过“分置运行”的路径推进土地制度改革，可以更好地发挥“三权”各自的权能功用及其整体功能。

必须明晰界定“三权分置”中每项权利的基本职能，在“三权分置”的框架下，集体所有权是根本，要坚持集体所有权的基础地位；资格权属于一种独立的身份权，是享有宅基地使用权的条件，也是保障宅基地居住功能的基础；房地使用权体现了宅基地的财产性，是为了实现宅基地财产性价值的一项重要权利，在法定期限内农户通过合法方式，对宅基地进行占有、使用和取得收益。适度放活宅基地用途和流转方式，顺应市场经济发展，可以解决宅基地闲置问题，充分释放农村宅基地的财产功能。

二、农村宅基地“三权分置”的权能实现

(一)集体所有权。

1.确定“集体”含义，明确集体组织成员。我国《宪法》第八条明确规定我国农村土地实行集体所有制，其中关于集体的内涵没有做进一步解释。同时在《物权法》《土地管理法》等多部法律中均规定农村土地归农民集体所有，但是法律未明确指出集体的法律属性。与此同时，根据实践经验也无法推断出农村集体经济组织所代表的就是“农村土地集体所有制”中的“集体”，导致无法确定农村集体经济组织是不是农地所有权的主体。由此可见，由于我国农地集体土地所有权法人地位规定的不清晰和农地产权主体的多元化，造成了土地权利边界不清与不同土地所有权主体之间的利益冲突的现状。在进行“三权分置”改革，重构农村土地制度时先要明确规定农村集体经济组织是能够行使集体所有权的唯一主体，赋予农村集体经济组织合法主体地位。

需要在明确产权主体之后，落实集体所有权的基础就是要明确集体组织成员，确定集体组织成员名单，同时以户籍为依托，辅以法律法规和村规民约，结合当地的居住情况、土地承包情况综合判定集体组织成员名单，保障集体组织成员的相对稳定性。可以以村民小组为单位进行全面调查确定，落实村集体成员保证集体所有权可以惠及整体，同时对后续的监督管理工作的开展也发挥重要作用。

2.赋予集体所有权完整权能。要对集体所有权进行还权赋能，先是处置权，集体所有权人可以通过划拨、调整、收回宅基地等方式处置农村住宅建设用地，构建农村宅基地有偿退出机制，缓解农村闲置空房空地的情况。在符合土地整体规划的情况下，坚持“一户一宅”原则的基础上，集体组织可以自主地进行宅基地的分配管理、回收重建的活动。合理规划分配利用闲置宅基地，统一回收管理，由村集体进行合理补偿。

村集体要增强管理能力，建立起严格的监督管理制度，管理监督集体的各项事务，细化管理规范内容。明确“一户一宅”的实施边界，根据本村的具体情况确定“户”是按照具有集体经济组织成员资格的家庭自然户为标准还是以户口簿登记情况为标准。同时要切实履行回收宅基地义务，结合《土地管理法》的相关规定和现实情况，针对户口外迁或者宅基地使用权人死亡等情况可以进行有偿回收。已经被村集体回收的宅基地，可以由村集体统一规划建设，在解决农民宅基地的居住问题的同时，通过合理规划设计，以解决农村违章建筑和违法占地问题。此外，针对收益权这一重要权能，在宅基地使用权的征收中，集体经济组织可以按照比例享有收益，同时可以拓展土地的用途，集体经济组织针对特定土地享有一定的经营自主权，从而拥有稳定合法的收入来源以便于村庄的道路、水电等公益化设施建设和回购宅基地的原始资本。

(二)农户资格权。

1.落实宅基地取得资格。宅基地所具有的居住保障价值是以农户身份权为基础，对于成员的资格取得要考虑户籍、基本生存保障和自然人身份三个要素。户籍作为最客观的标准，在操作上具有便捷性，但是将户籍作为唯一标准明显背离现实情况，不能将基本生存保障涵盖其中。针对进城务工的农民要分别考虑，短期打工最终还要归乡的就要保障其宅基地使用权。农民取得宅基地的权利范围也是有限的，不能出现抢占、超占的现象，要对人均占用面积作出规定，在规定的合理部分可以无偿使用，但是对超标的宅基地要上交使用费。要求村集体对宅基地取得资格的审查上以户籍为主，结合农户的实际情况，综合考量。

2.宅基地使用权进行确权颁证。产权登记具有公示性和权威性，有利于明确权利关系。产权登记可以在制度上将集体土地落实到集体成员中，更好更明晰地维护农户基于宅基地所享有的占有、使用、收益、处分等各项权益。权利证书上可以确定宅基地的房屋面积等基本情况，有利于农民基本权利情况的确定，防止出现土地纠纷，也可以提高宅基地交易效率，增强宅基地交易透明度。

产权登记制度有利于宅基地退出制度的有效运行，宅基地的房屋信息已经经过确认登记无异议，集体经济组织对村民自愿退出的宅基地的管理和回收程序和制度上更完善，对宅基进行再分配或者重新规划宅基地用途时，也更为便捷。通过产权登记制度，能够使村集体对宅基地交易和管理更加体系化、系统化，对于宅基地基本信息全面掌握也有利于宅基地市场的稳步发展。

(三)房地使用权。

1.坚持居住保障基础功能。放活宅基地流转范围要坚持居住功能为首，维护农民的基本生存保障。保障农户的居住权，要谨慎推进宅基地使用权流转，宅基地使用权抵押过程中要加强风险预警和提高农户防范意识，避免出现农户丧失住所，影响社会稳定和谐的情况出现。社会资本流入宅基地市场容易造成市场膨胀无序，宅基地的流转在遵守市场规则的前提下政府也要适当调控，以免出现“炒房”、“炒地”等现象。

2.增加经营性功能。《土地管理法(修正案草案)》(第一次征求意见稿)新增第63条，提出“建立城乡统一的建设用地市场”，意味着集体所有权人有权对符合土地利用总体规划的集体经营性建设用地流转。这是国家要求“集体经营性建设用地与国有建设用地实现同地同价”政策在法律层面的首次回应，本规定明确了集体所有权人可以为他人设定以从事经营性产业为目的的建设用地使用权。宅基地在还原经营性功能可以通过将宅基地使用权转化为集体经营性建设用地，从而实现在市场上流转。要赋予宅基地生产经营性权能，通过严格的审批手续转化宅基地。可转化的宅基地主要是针对剩余的宅基地指标，如农户主动退回的宅基地或者是长时间无人居住的宅基地，在符合土地总体规划和城乡规划的情况下，经过村集体和县政府的审查之后进行规划。

三、结语

农村宅基地“三权分置”改革是通过还权赋能重新构建土地制度，保护农民权益。土地制度改革不仅是政策问题，更是社会问题、民生问题，需要进行不停的探索和实践。农村宅基地制度改革面临的问题和困境不仅仅是产权设置不明，也存在实践管理不当，需要对农村宅基地进行全方位、深层次、多方面的实践，加快完善法律制度为其提供完善的制度保障，为“三权分置”的改革提供内在的逻辑支撑。