基层财政部门支持美丽乡村建设的实践与思考

郝治中

内容提要：美丽乡村建设是实施乡村振兴战略、统筹城乡发展的具体实践。推进美丽乡村建设，对于决胜脱贫攻坚、建设村民富、生态美、生活美、乡风美的美丽乡村，具有重大的战略意义。美丽乡村建设作为一项长期的系统工程，涉及面广，内容复杂，不可能一蹴而就、毕其功于一役，需锲而不舍，久久为功。如何充分发挥财政职能，助推美丽乡村建设，是当前基层财政部门面临的一项重要任务。

美丽乡村建设是实施乡村振兴战略、统筹城乡发展的具体实践。推进美丽乡村建设，对于决胜脱贫攻坚、建设村民富、生态美、生活美、乡风美的美丽乡村，具有重大的战略意义。如何充分发挥财政职能，助推美丽乡村建设，是当前基层财政部门面临的一项重要任务。近期，笔者就此进行专题调研，本文拟对当前美丽乡村建设面临的问题及对策进行粗浅的探讨。

一、基层财政部门支持美丽乡村建设的主要做法

近几年来，湖北省襄阳市襄城区财政部门主动作为，积极谋划，坚持把美丽乡村建设作为财政支出的优先保障领域，全力支持美丽乡村补短板强弱项建设。

（一）通过本级安排加大投入

在区财力紧张的情况下，持续加大投入力度，支持美丽乡村建设。近三年来，全区投入4.1亿元，重点支持村庄规划、村组道路硬化、农村生活垃圾治理、农村“厕所革命”、农村生活污水治理、村庄绿化、村庄亮化、公交城乡一体化等方面建设。

发挥财政资金引导作用。近三年区财政投资1.1亿元，发挥财政资金“四两拨千斤”作用，引导社会资本投资3.8亿元，重点支持白云人家、肖冲、姚庵等村连片建设美丽乡村。

着力培育扶持主导产业。按照“多中选好、好中选优”的原则，对美丽乡村建设项目资金实行竞争性分配。2018年，筹资358万元扶持文江蔬菜种植专业合作社、沁心园农业合作社等新型农业经营主体适度规模经营，为美丽乡村建设提供产业支撑。

（二）通过立项争资加大投入

加强与上级财政部门的对接和信息沟通，准确掌握相关政策和支持重点，科学编制和谋划一批重点项目，争取上级更多的支持。在该区不属于省管县财政体制、不便于争取项目资金的情况下，该区主动作为，积极向上争资，2019年省财政厅分配该区1个美丽乡村建设试点村名额，目前尹集乡肖冲村已纳入全省美丽乡村建设试点村扶持范围，省财政对每个试点村安排奖补资金200万元。

2019年1至8月，该区累计向上争取涉农项目资金7415万元，申请政府债券2.4亿元，用于农村公路、水利补短板、厕所革命、乡镇生活污水治理和普通教育基础设施建设。

（三）通过统筹整合加大投入

为增强保障能力，除保基本运转、民生保障、应急救灾、惠农补贴等“四保”资金以外的财政涉农资金，包括涉农项目及非农项目（如经济建设、社会发展等）、上级安排及本级安排、当年安排及结转资金（跨年度资金）、存量资金及增量资金，均纳入统筹整合范围，做到应统尽统。在完成国家、省、市设立的约束性任务后，实行“大专项+任务清单”管理模式，统筹使用资金。

对照中央及省级层面安排用于乡村建设的43项资金，经过全面梳理，目前该区可用于统筹整合的乡村建设项目资金共17项。本着“真整合、整得尽、用得了、不违规”的原则，加大实质性整合力度，对性质相同、用途相近的涉农财政资金进行统筹整合，提高统筹整合乡村建设项目资金的深度和质量，提高财政资金使用效益，为美丽乡村补短板强弱项建设和乡村振兴奠定基础。2019年全区统筹整合乡村建设项目资金2533.13万元，重点聚焦于美丽乡村补短板、强弱项建设，突出村庄规划、道路硬化、垃圾治理、“厕所革命”、污水治理、村庄绿化、村庄亮化等建设任务，资金分配向省市区确定的美丽乡村示范村、整治村倾斜，形成“示范创建村确定到哪里、项目和服务就跟进到哪里”合力推进的格局。充分发挥乡村建设项目资金集中投放、连片建设、综合示范的统筹效应，集中力量办大事。

建立竞争性分配机制。按照“多中选好、好中选优”的原则，对美丽乡村建设项目资金实行竞争性分配，实现效益最大化和效率最优化。

通过实施村庄环境整治、治理农村污水、修建农村公厕、安装太阳能路灯、开展农村垃圾收集处理、统筹推进村旁路旁绿化植树等乡村建设项目，村容村貌持续改善，初步实现村庄道路硬化、卫生净化、村庄绿化、路灯亮化、环境美化，有效改善了农民生产生活条件，提升了农民群众的幸福感、获得感和安全感。

二、推进美丽乡村建设面临的问题

美丽乡村建设作为一项长期的系统工程，涉及面广，内容复杂，不可能一蹴而就、毕其功于一役，需锲而不舍，久久为功。经过近几年的实践，该区美丽乡村建设取得明显成效，但也面临一些困难和问题，主要表现为：

（一）涉农转移支付专款较少

受财政体制制约，上级财政对该区安排涉农项目资金额度较小。由于该区是中心城区，没有土地出让收益和基金收入，除本级财政投入外，可调剂用于美丽乡村建设的资金较少，该区开展美丽乡村建设的资金来源有待拓宽。

（二）统筹整合项目资金不多

由于该区不是省管县财政体制，难以享受农业大县的诸多优惠政策。目前中央及省级层面安排用于乡村建设项目资金共43项，经过梳理，目前全区可用于统筹整合的乡村建设项目资金仅17项，且项目资金额度较小，仅为2533.13万元，可统筹用于美丽乡村建设的资金相对不足。

（三）申请政府债券空间不大

2019年上级安排该区新增债券2.4亿元，目前已全部用于农村厕所革命、汉江堤防工程和乡镇污水处理等项目，可调剂用于改善乡村基础设施建设的资金相对不足。

（四）地方财政可用财力不足

美丽乡村建设资金需求量大，目前该区财力除主要用于“保工资、保运转、保民生”之外，能用于支持美丽乡村建设的资金非常有限。项目资金安排与村级需求存在较大差距。各建设点均感到资金压力大，只好有多少钱办多少事，部分乡村推进美丽乡村建设显得力不从心。据笔者调查，部分美丽乡村建设示范村干群反映：由于农村公共基础设施建设相对薄弱，长期投入不足，村民急盼完善农村公共基础设施，改善生产生活条件，但建设资金来源只有区财政部门每年对每个示范村拨付扶持资金100万元，且最长帮扶年限仅为三年，个别示范村仅帮扶一年，100万至300万元的扶持资金对建设美丽乡村而言，只是杯水车薪，难以有效改善村庄人居环境。

（五）美丽乡村建设不够均衡

由于财力有限，为做好示范引领，部分乡镇建设美丽乡村首先从经济基础较好的村开始实施，将资金、项目、人力等向示范村倾斜，而对经济实力较弱的村则不够重视，支持力度不够。

（六）乡村建设缺乏产业支撑

当前部分乡村在美丽乡村建设中过于依赖财政投入引导，但财政投入毕竟较为有限，由于部分乡村产业发展定位不够精准，缺乏强劲、可持续的产业支撑。许多村集体经济较为薄弱，建设资金匮乏，导致美丽乡村建设进度较为缓慢，项目实施效果不够理想。此外，美丽乡村建设不是建毕就万事大吉，更需后期运行维护和不断完善，推动美丽乡村建设常态化。若缺乏相应的产业带动，后续运行维护财力不足，村庄绿化净化等工作难以正常运行，留不住参观人员，游客高兴而来、扫兴而归，村民难以依托产业致富。

（七）农民参与意识有待提升

美丽乡村建设任务艰巨，从道路交通状况看，部分村庄断头路较多，基础设施建设水平较低。从产业结构看，第三产业缺乏。部分群众习惯于“等、靠、要”，认为美丽乡村建设是政府的事，村民不愿主动参与，本应作为主体的村民成了“观察员”“评论员”，农民群众参与美丽乡村建设的积极性有待提高。

三、加快推进美丽乡村建设的对策措施

（一）形成齐抓共管工作合力

成立统筹整合乡村建设项目资金工作领导小组，由区长任组长，分管农业的副书记、分管副区长任副组长，相关部门为成员的统筹整合乡村建设项目资金领导小组。领导小组下设办公室，抽调一定数量业务精通、责任心强的工作人员，从事此项工作。建立协调机制，领导小组定期召开乡村建设项目资金整合改革协调会议，通报资金整合工作进展情况，对在资金整合工作中发现的新情况、新问题，及时采取措施予以解决。把美丽乡村建设作为考核基层干部的重要内容，建立有效的考核机制，强化责任担当。加强学习培训，提高基层干部组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的能力，助推美丽乡村建设。

（二）增加涉农资金分配额度

近年来，尽管该区加大跑部进厅的力度，积极立项争资，但由于该区不是省管县财政体制，在一定程度上制约了省财政对该区项目资金分配的额度。为此，恳请上级财政在涉农项目资金分配上给予适当倾斜，扶持该区解决美丽乡村建设资金不足的问题。

（三）全额返还土地出让收益

基于美丽乡村建设涉及面广、所需资金量大的实际，恳请市级对该区一乡两镇（尹集乡、欧庙镇、卧龙镇）等重点区域的土地出让收益予以全额返还，扶持该区改善乡村基础设施建设，着力推进以城带乡、以工哺农，走城乡互动、工农互促的城乡协调发展之路。

（四）规范乡村建设资金监管

一是健全考核机制。建立健全统筹整合乡村建设项目资金管理使用制度和绩效考核机制，确保统筹整合资金安全运行、高效使用。按立项申报、预算、评审、招标、施工程序进行分类管理要求，对纳入整合的项目，由相关单位提出项目建设内容、资金需求计划报区统筹使用工作领导小组相关领导签批后实施。工程实施结束后，由项目涉及乡（镇、办）进行初验，区统筹整合办公室根据责任单位汇总提交的验收申请，会同相关部门或第三方进行整合项目的验收。

二是加强绩效管理。把美丽乡村建设领域的所有财政资金纳入绩效管理范畴，强化相关政策和支出项目预算的事前评估、事中监控、事后评价，将绩效评价结果与下一年度预算安排挂钩，增强正向激励作用。聚焦美丽乡村建设，加强动态监测分析，提高预算执行效能。

三是严格督办检查。由区政府政务督查室、区财政局对统筹项目资金使用情况定期督办检查，区纪委监委和审计部门依法加强监督。坚持“五个不得”和“五个防止”，即：统筹资金不得用于楼堂馆所建设，不得用于城市基础设施建设，不得用于村组干部报酬和村办公经费，不得用于发放津补贴，不得用于补充部门公用经费不足；防止平均用力造成资金再度分散，防止只重基础设施等硬件投入、忽视公共服务等软件建设，防止大拆大建，防止场院道路、水渠堰塘过度硬化，防止搞形象工程，建大亭子、大牌坊、大公园、大广场、大草坪、大门楼，大量使用名贵树种，确保依法、依规、依程序开展统筹整合。

四是强化监督问责。按照“谁申报项目、谁确定项目、谁核实项目、谁使用资金、谁承担资金监管主体责任”的原则，落实不同级次和部门之间的监管责任，建立实时监控、信息公开和问责机制，确保美丽乡村建设资金不被挤占、截留和挪用。

（五）加快构建多元投入格局

美丽乡村建设仅靠财政投入远远不够，需发挥财政资金引导作用，通过PPP、以奖代补、政府购买服务等方式，引导金融资本和社会资本参与美丽乡村建设，培育一批美丽乡村建设典型示范。

一是发挥群众主体作用。坚持“政府引导、农民主体、社会参与”的管理机制，着力完善村规民约，发挥村规民约在美丽乡村建设中的作用，增强农民主人翁意识，调动他们投身美丽乡村建设的积极性，不能形成干部干、群众看的被动局面，切实提高实施效果。建立民主议事机制，注重完善民情恳谈和评议协商机制，通过走访、问卷的方式，把村级发展规划、公共设施建设等群众关心的事项逐一列出，广泛征求村民意见和建议，将美丽乡村建什么、怎么建、怎么管交给村级组织和村民。在美丽乡村建设项目选择上，本着量力而行、尽力而为的原则，综合考虑财政及村级承受能力，择优选择绝大多数村民最关心、最迫切、受益最直接的基础设施项目开展建设，比如先从农村垃圾、污水和厕所改造等农村人居环境整治入手，改变农村脏乱差现象。坚持因村制宜，统筹考虑，突出重点，循序渐进，围绕宜居、宜业、宜游等建设内容，有序推进村道硬化、村庄绿化、垃圾处理、污水治理、卫生改厕、水渠清理和庭院整治，打造各具特色的村落，改善农村人居环境，彰显美丽乡村魅力。

二是引导社会资本参与。通过召开招商会和回乡创业座谈会等方式，引导有实力的企业、个体老板和农村在外创业成功人士参与投资建设。对农村垃圾清运等公共服务项目，可借鉴城市居民缴纳物业费的作法，在做好农村垃圾清运服务的同时，适量对农户收取卫生保洁费，确保农村公共服务可持续运行。

三是培育壮大乡村产业。加大新型职业农民培训力度，不断提升新型职业农民综合素质和生产技能，培育和造就一批新型职业农民，使其成为美丽乡村建设的参与者、建设者和受益者。着力培育农家乐、乡村旅游、现代农业、民宿和农村电子商务等新业态，让农业就地增值、农民就近增收。建设沿路、沿线、沿景区的美丽乡村线路，把美丽乡村的生态优势转化为产业优势，培育产业造血功能，形成良性互动，持续发展。让游客在喝茶、吃饭、垂钓、棋牌等娱乐活动之余，观赏人文景点，尽可能让游客吃得开心、玩得尽兴，壮大村级集体经济。

（六）做好科学规划设计工作

建设美丽乡村，应坚持先规划后建设，规划设计与产业发展相融合，合理设定年度任务和工作重点，分年实施，分年投入，一张蓝图绘到底、一年接着一年干，确保规划落地，稳妥推进美丽乡村建设。结合当地的资源禀赋，积极发展乡村旅游业、特色产业和绿色产业，形成辐射带动，切忌生搬硬套、出现“水土不服”现象。遵循乡村自身发展规律，尽可能在原有村庄形态上改善生产生活条件，慎砍树、禁挖山、不填湖、少拆房，防止“千村一面”，让村民望得见山，看得见水，记得住乡愁。