加强地方政府债务管控和防范金融风险的对策研究

2019-03-19湖北省襄阳市财政局课题组

财政科学 2019年9期

关键词：金融风险债务政府

湖北省襄阳市财政局课题组

内容提要：地方政府债务风险和金融风险，尤其是隐性债务风险，已严重威胁到我国的财政安全和金融安全，成为经济运行中的重大风险。本文试图在总结梳理襄阳市加强地方政府债务管控和防范金融风险方面实践与探索的基础上，针对痛点和难点，寻求解困之策。

一、实践与探索

近年来，湖北省襄阳市全面贯彻新发展理念，持续打好“三大攻坚战”，坚决防范化解重大风险，采取一系列措施，突出加强对政府债务风险和金融风险的防控，进一步严格政府债务管理，坚决制止各类违法违规或变相举债行为，取得了一定成效。

（一）建立健全地方政府债务管理机制、风险预警机制和应急处置机制

为加强政府债务风险防控，市财政局起草并经市政府批准印发了《襄阳市防范化解政府债务风险攻坚战工作方案》，明确了防范化解政府债务风险攻坚战工作的总体目标、重点任务、具体措施和完成时限等。摸清债务底数，开展了债务清理核实工作，明确了债务清理核实的范围、流程和结果报送等。为加强债务风险应急管理，市政府出台了《襄阳市政府性债务风险应急处置预案》（襄政办函［2017]73号文件），建立完善了全市政府性债务风险应急处置工作机制。对所有政府债务分类纳入预算管理，将“财政支出责任”纳入政府债务监管范围。在全面清理的基础上，进一步厘清了政府性债务和平台公司债务的边界，明确各级政府及其组成部门、各平台公司在各类债务管理中的职责划分，实行政府性债务、平台公司债务还本付息定期统计分析报告制度，确保及时还本付息。根据政府一般债务、专项债务、或有债务、偿债财力等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估债务风险状况，对高风险债务项目提前进行了风险预警。建立了政府债务还本付息定期统计分析报告制度，健全了重大债务事项或债务项目风险应急处置机制。妥善处理政府或有债务，积极督促债务单位清理优质资产，做好储备，制定应急预案。设立了预算稳定调节基金。

（二）建立规范的地方政府举债融资机制

认真落实政府债务限额管理政策和分类预算管理政策，规范政府举债程序和债券资金用途，要求置换债券资金必须严格用于置换和归还政府存量债务，新增债券资金必须严格用于公益性项目资本金支出。在新增地方政府债券发行方面，襄阳市加大财政约束力度，依法采取发行政府债券方式规范举债，严格按照《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》要求，在确保2019年末地方政府债务余额不突破省政府核定的限额前提下，结合本地区财力水平，统筹考虑项目建设进度和需求，合理申请转贷新增债券规模。在新增地方政府债券使用方面，按照中央和省的要求，新增地方政府债券资金依法用于公益性资本支出，不得用于经常性支出和楼堂馆所等中央明令禁止的项目支出。按照市委、市政府的统一部署，2019年，市财政局会同有关部门加大项目策划包装力度，积极争取新增地方政府债券资金48亿元，优先保障郑万铁路、汉十铁路等重大项目建设，汉十铁路将于2019年年底实现通车；同时，支持水利补短板、“厕所革命”以及规划馆、博物馆、图书馆、文化艺术中心等重点工程建设。

（三）剥离融资平台公司政府融资职能，全面推进融资平台公司转型

襄阳市依法依规建立了以政府债券为主体的政府举债融资机制，剥离了融资平台公司政府融资职能。要求政府债务一律不得通过企事业单位举借，建立了“借、用、还”相统一的债务管理机制，对政府存量债务实行分类限额管理，并分类纳入预算管理。为全面推进融资平台公司转型，襄阳市对平台企业实施了资产重组，分离经营性业务，将其中竞争性业务进行归并，成为业务相对独立的子公司，引导其聚焦于某个竞争性领域，保持相对清晰的主业，具有一定的经营能力和投资能力，并逐步发展成为产业集团。将融资平台公司存量公共服务项目转型为政府和社会资本合作项目，引入社会资本参与改造和运营，在征得债权人同意的前提下，将政府性债务转换为非政府性债务，减轻地方政府的债务压力，腾出资金用于重点民生项目建设。积极推动平台企业建立现代企业制度，大力推动融资平台公司与政府脱钩，进行市场化改制，健全完善公司治理结构。明确要求融资平台公司不得新增政府债务。

（四）妥善解决在建项目后续融资问题

襄阳市按照总量控制、区别对待的原则，支持在建项目的存量融资需求，对需要纳入政府债务的在建项目后续融资需求，在测算统计当年新增地方政府债务限额时，统筹予以考虑和申报，依法通过申请发行地方政府债券举借。此举能有效防范“半拉子工程”“烂尾工程”的出现，避免造成更大的债务风险和经济损失。

（五）健全防范化解金融风险攻坚战工作机制

襄阳市成立了市防范化解金融风险攻坚战指挥部，印发了《襄阳市防范化解金融风险攻坚战工作方案》《襄阳市防范化解金融风险攻坚战工作考核办法（试行）》《2019年全市金融风险攻坚战工作要点》等文件，将攻坚战工作纳入全市综合考评，形成了市县联动、部门履职尽责、督办考核的工作推进机制。实施风险责任清单管理，按照“指挥部牵头、办公室统筹、行业部门负责、县（市、区）政府主导、全领域覆盖、全时段监控”的原则，开展了金融风险隐患大排查活动，对全市非法集资、P2P网络借贷、重点企业债务等突出金融风险隐患开展新一轮大排查，对发现的风险隐患明确化解责任人、化解路径。

（六）持续开展不良贷款化解行动

一是落实银行主体责任。襄阳市2018年全年全辖银行机构共化解不良贷款82.81亿元，2019年上半年共化解不良贷款21.08亿元。二是实施清单责任管理。组织专班对全市各银行500万元以上不良贷款逐户进行了摸底，制定一户一策化解措施，将任务分解到行、责任到人。三是加大政策支持力度。落实《襄阳市支持金融机构化解不良贷款十项措施》，从加大财政扶持力度、提高司法处置效率、注资市属担保机构、发挥企业过桥基金作用、简化资产登记流程、加大失信联合惩戒力度、建立督办考核机制等方面，支持银行化解不良贷款。过桥基金自2018年6月份运行以来，承办机构已与华夏、湖北、交行、中信银行签订过桥基金合作协议，累计为相关企业提供14笔过桥基金共计1.5亿元，缓解了部分企业流动资金紧张问题。建立了金融司法联席会议制度，在金融案件多的樊城等地设立金融审判合议庭，健全金融案件繁简分流机制，统筹推进金融借款案件办理质效。

二、痛点与难点

地方政府债务风险和金融风险由来已久，之所以难以管控和化解，是因为存在多方面的深层次原因，既有思想认识上问题，也有体制机制上的问题。据粗略分析，加强对政府债务风险和金融风险的防控主要存在以下痛点和难点。

（一）隐性债务统计口径不一的问题亟待解决

目前，隐性债务的统计有多种口径，比如，按政府购买服务协议金额、按银行授信金额、按实际提款额统计，等等，不同口径下的债务余额相差很大。特别是在不考虑授信额度，按实际提款额统计的情况下，容易导致大部分项目难以在原授信范围内继续提款，造成烂尾工程，仅靠发行政府债券解决，满足不了资金需求。

（二）债务空间受限，难以保证实际需要

襄阳市正加快推进“一极两中心”建设，涉及的中央、省、市重点项目较多，如汉十高铁、郑万铁路、蒙华铁路、东津高铁站、鄂北地区水资源配置工程，以及襄阳市重大基础设施等项目，建设任务重，工期要求紧，需要大量资金作保证。但当前财政保工资、保民生、保运转的任务很重，通常只有通过举债方式支持项目建设。而在债务限额确定的前提下，债务空间被压缩，限额内举债支持发展的力度也是有限的。

（三）不同程度存在资产底数不清的问题

在防范化解政府债务风险工作中，财政部门、债务单位虽然梳理了债务底数，但往往忽略了对资产的全面清理，以至于对资产的类别、数量、质量、价值以及能否覆盖负债、资产缺口等情况掌握不清。

（四）企业杠杆率过高对地方政府存在连带风险

虽然从理论上讲，企业债务与政府债务有着明显的界限，但实际上不可能完全割裂开来。基层政府对当地规模以上企业在财政上有一定的依赖性，一旦这些企业经营不善，不但财税贡献大为缩水，而且可能为了维护社会稳定还需要当地政府财政支持。不少地方的支柱财源都固定在有限的规模以上企业，一旦支柱财源出了问题，地方政府也难免会存在连带风险。

（五）偿债压力越来越大

近三年来，债务偿还进入了高峰期，偿债压力越来越大。随着更大规模减税降费政策的实施，资金矛盾将更加突出。

（六）土地市场风险不可小觑

当前，地方政府化解政府债务的主要途径之一是取得土地出让收入。地方政府寄希望于通过稳定的土地出让收入化解政府债务，这无可厚非，但一个不争的事实是，土地是不可再生资源，随着可供出让土地的逐步减少，过度依赖土地会出现无地可卖的风险，同时也会造成房地产市场的不稳定。虽然大部分隐性债务对应有土地资产，但由于土地出让市场行情等具有不确定性，会出现土地不能按照预计时间出让，出让收入达不到预期等情况，进而导致土地出让时间、出让收入不能根据债务期限结构按时匹配的风险。而对土地的过度开发出让，会造成土地价格大起大落，既不利于形成稳定的财政收入，也会影响房地产市场的稳定。

（七）非法集资防控形势依然严峻，互联网金融风险依然存在

由于非法集资情况复杂，案件处置周期长，涉及人数众多，投资人“要求追回受损经济利益”，上访维稳压力较大。在全国大量P2P机构爆雷进入清理整顿的大背景下，襄阳市P2P机构风险形势较为严峻，机构规模占全省规模的十分之一，仅次于武汉，情况复杂，外地分支机构多。辖内7家法人网贷机构均存在未落实银行存管、违规宣传、单户借款金额超限等违规问题，2家已立案，个别规模较大的机构也存在爆雷风险。

（八）不良贷款仍在较高水平运行，短期压降压力较大

截至2019年上半年，全市银行机构不良率3.36%，较年初上升0.81个百分点，其主要是国有大型银行按照银保监会要求，从2019年2月起，将逾期60天以上的贷款纳入了不良，1-6月5家国有银行不良贷款新增18.73亿元，占全市新增不良贷款的77.27%。

三、对策与建议

面对地方政府债务和金融风险的挑战，必须突出问题导向，综合施策，规范政府举债融资行为，将风险苗头和风险聚集点扼杀在萌芽状态，及时化解潜在的风险。

（一）正确处理好防范政府债务风险、重大金融风险与高质量发展的关系

各级党委、政府要充分认识到防范化解政府债务风险和重大金融风险的极端重要性。防范政府债务风险和重大金融风险，不仅是经济工作，也是政治工作，不仅关系到经济社会可持续发展，而且关系到社会稳定。如果对这个问题认识不足、站位不高，很容易在工作中出现极大偏差，导致局部风险的爆发。不要把防范政府债务风险、重大金融风险与高质量发展对立起来，二者是并行不悖的，是有机统一的。只有坚持高质量发展才是防范化解政府债务风险和重大金融风险的根本之策，不发展才是最大的风险。

（二）高度重视立法和分权的问题

一方面，要通过立法解决举债的问题。地方政府债务的产生固然有多方面的因素，但立法滞后不能不说是一个重要的原因。2014年开始实施的新预算法放开了地方政府的举债权，为地方政府融资提供了法律支撑，开辟了合法渠道，但还缺乏相关配套法律，换言之，地方债务管理的法律体系还不够完备。完善立法才是解决地方政府举债的各种问题的根本途径，要通过不断完善地方债务管理的法律体系，严格地方政府举债的法律程序，让地方债务资金在举借、融资、使用、偿还以及法律责任等方面都通过立法加以规制，做到有法可依。另一方面，要通过立法解决分权的问题。中央与地方的事权划分不清，不断扩大的地方事权和相对有限的财权之间的不平衡，是诱发地方政府债务风险的重要原因之一。在现行的管理体制下，“上面点菜，下面买单”的现象不同程度地存在，上面要求的刚性支出必须满足，但地方财力“捉襟见肘”，又缺少合法的融资渠道，地方政府往往不得不违规举债、变相举债。有鉴于此，必须以立法形式明确各级政府的财政事权与支出责任，避免中央与地方相互转移事权和债务风险，从源头上加强对政府债务风险的防控。

（三）把政府债务的分析与处置放在突出位置

加强对地方政府债务的管控，离不开监测、分析、处置。目前，襄阳市已按照中央和省的要求，按月统计监测政府债务及隐性债务变动情况，但在分析、处理层面仍有欠缺。债务分析，不仅仅是了解债务底数，而是要分析债务风险等级、债务承载能力、债务偿还措施、未来借债方案，等等，必须予以高度重视。一是要核实资产情况。对资产情况进行清理核实，确保偿债的重要来源底数明确、权属关系清晰。二是要坚持宏观与微观相结合，把国家、省、市出台的债务管理政策、经济发展政策与当地的产业经济情况、债务单位偿债能力等有机结合起来。三是要坚持定性分析与定量分析相结合。对债务数量、性质等有定性了解之后，可以建立数据模型，引入财政、资产及外部经济数据，以及融资平台公司的财政转移收入、融资、投资、还本付息等信息。对此，襄阳市财政局拟建立市本级债务风险监控系统，根据本地需要进行债务分析、预警，提高风险处置能力。四是不断提高债务管理人员的专业水平。政府债务管理工作政策性强、专业要求高，做好政府债务风险管理，债务管理人员不仅需要具备财政业务知识，还需要综合运用经济、金融、财务、统计等专业知识对债务进行监测分析。为此，必须加强对政府债务管理人员的业务培训，同时债务管理人员也要加强自身的学习。

（四）积极稳妥化解存量政府债务

化解债务的重要来源是资产，需要对资产进行梳理处置。一则，要对土地资产进行梳理。一方面，组织对政府收储的土地、棚户区改造腾出的土地按绿化用地、公共用地、住宅用地、商业用地、交通用地等类别进行梳理，对土地成本、收入进行评估确认；同时，建立土地台账，制作形象示意图，将地块位置、面积、成本核算、收入测算等在地图上清晰反映，适时更新，做到心中有数。另一方面，对行政事业单位资产进行梳理评估。再则，要妥善处置存量资产，合理出让部分政府股权和不直接关系国计民生的经营性国有资产权益，偿还一部分债务。同时，依法依规通过注入经营性资产方式向政府投融资平台注资。

1.针对不同债务主体和类别，进行分类化解。一是对政府债务及政府中长期支出责任，根据当年财力状况，统筹本级预算偿还政府债务本息，落实政府中长期支出责任。二是对事业单位债务，由事业单位作为偿债主体，通过其经营收入和项目收入逐步化解。三是对政府投融资平台债务，要全面梳理公司资金、资产、资源状况，编制偿债计划，对银行贷款、企业债券，要强化主体责任，分类落实偿债资金；对短期债务、财务成本高的债务，利用存量闲置资金提前归还；对长期债务，要制定中长期偿还规划，妥善化解债务。

2.对融资平台公司到期存量隐性债务，根据国家有关政策，分类采取针对性缓解风险措施。一是盘活各类资金资产，及时偿还。二是政府依法依规通过预算安排资金和注入经营性资产方式向国有企业注资。三是补充有效抵质押物或由第三方担保机构担保等方式合法合规增信，保护债权人合法权益。四是债务单位与金融机构协商研究设立企业周转便利类融资工具，对债权债务关系清晰、对应资产清楚、项目具备财务可持续性、化债方案明确、短期偿债流动性压力较大的到期债务，可适当延长债务期限，并降低利息成本。五是融资平台债权人将到期债务按照市场化、法治化原则协商转让给金融资产管理公司。收购到期债务的金融资产管理公司，依法依规承继原债务合同中设定的还款承诺、还款来源和还款方式等合法权益。金融资产管理公司应当按照盘活存量、化解风险的功能定位，对融资平台公司债务进行实质性重组，整体化解风险。六是根据需要成立由最大债权机构发起、主要债权人参与的债权人委员会，债务人、债权人按照市场化、法治化原则平等协商，落实到期债务应对措施。

（五）加快推进政府投融资平台转型

政府投融资平台市场化转型，是化解债务并持续健康发展的必由之路。襄阳市本级在推进市级城投公司即汉江国投转型上取得了一定成效，接下来，要按照现代企业制度“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的要求，建立规范的公司治理架构，继续强化国有资本的“管、运、融、投、研”能力，优化内部资源布局、突出培育主业发展、“压层级减法人”，以市场化方式开展并购重组、债务处置、资产经营管理、股权投资、控股经营、市值管理等，进一步增强企业活力、核心竞争力和影响力。提升企业经营能力和抗风险水平，维持现金流稳定和守住资产负债率70%的红线。完善法人治理结构，规范董事会建设，加强对董事会、董事考核评价和管理，建立完善董事会年度工作报告制度。以信息化管理为抓手，持续深入推进企业内部“三项制度”改革。当前县（市、区）政府投融资平台转型较慢，根据各县（市、区）实际，市级指导县（市、区）按照“一企一策”原则分类推进投融资平台公司市场化转型，积极剥离融资平台公司原承担的政府债务，并通过兼并重组、整合归并同类业务等方式，转型为国有企业，承接政府委托实施的基础设施等公益性项目建设。

（六）严格项目审批和投资计划审核

政府债务大多对应有项目，除了对债务本身进行监控外，还应从债务的源头即项目上严格把关。规范政府公益性项目投资审批程序，重点审核项目投资是否在财政承受能力范围内，对于资金来源不明确或通过违规举债获得资金的项目，以及脱离实际、好高骛远、过度负债的各类“政绩工程”“形象工程”，一律不予立项；对于未纳入年度政府投资计划的项目，一律不能启动工程实施；对长期未开工资金趴窝、已开工进展缓慢以及资金使用不规范的项目，及时收回资金或调整投资计划。