运用PPP模式盘活存量资产研究

徐进 张明

内容提要：改革开放以来，经济水平的飞速发展带来了人们物质和精神需求的日益增长，也催生了对于基础设施建设的大量需求，基础设施建设也成为了衡量地方政府业绩的重要指标之一，由于基础设施的建设也给地方政府带来了债务负担、资金压力，也造成了对财政改革的阻碍，如何处理好存量资产的问题十分关键。本文以案例的形式，着重研究PPP模式盘活存量资产的意义，梳理了PPP盘活存量资产主要举措，认为应该加强相应的平台建设、绩效管理，并完善有关制度政策。

在党的十九大报告中，习近平总书记指出：中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。基础设施作为人民生活的基本保障，在人民追求美好生活的道路上有着至关重要的作用，在资源和预算有限的情况下，如何最大限度地利用所拥有的人力与物力资源来缓解政府性投资项目建设资金紧缺的压力成为了政府亟需解决的问题之一。近年来国家陆续发布了重要政策文件，指导推动相关工作的顺利开展。运用PPP模式盘活存量资产，作为PPP模式的一种重要应用，越发得到社会各界关注。

一、运用PPP模式盘活存量资产可行性分析

（一）政策可行性

近年来，我国政府愈加关注国有存量资产管理松散、使用效率普遍不高的问题，陆续出台了多部文件，指导地方运用合理模式，盘活存量资产，形成良性投资循环。如国发〔2014〕60号、财金〔2014〕112号、财金〔2014〕113号、国办发〔2015〕42号、财政部财建〔2015〕号、发改投资〔2016〕2698号等等，尤其是国家发展改革委印发的《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》（发改投资〔2017〕1266号），明确提出积极推广PPP模式、加大盘活存量资产力度，形成良性投资循环，有利于拓宽基础设施建设资金来源，减轻地方政府债务负担；有利于化解民营企业融资能力不足问题，更好地吸引民间资本进入基础设施领域，丰富民营企业投资方式；有利于吸引具有较强运营能力的社会资本，提高基础设施项目运营效率，降低运营成本；有利于推进国有企业混合所有制改革，促进各种所有制经济共同发展；有利于加快补齐基础设施短板，推进供给侧结构性改革。国家不断出台的各类文件，不仅肯定了运用PPP模式盘活存量资产的重要意义，还从实施办法、管理机制等各方面给出了具体建议，为运用PPP模式盘活存量资产提供了明确支持、坚实保障及指导意见。

（二）经济可行性

首先是充足的项目储备。改革开放以来，经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利等基础设施领域形成了大量优质存量资产。但是截至目前，其中只有很小部分项目是通过PPP模式来运营的，这为运用PPP盘活存量资产提供了充足的项目来源。其次运用PPP盘活存量资产后，政府能够获得较好回报，有利于解决债务问题、破解融资困境。例如兰州自来水项目中兰州自来水公司出手前的资产评估值约为4.2亿元，法国威立雅集团收购时出价17亿元，项目成功实施后政府获得了充足现金流。又如玉溪市江川区污水处理厂（厂网一体化）PPP项目采用TOT+BOT（移交-运营-移交，建设-运营-移交）模式并成功落地后，有效化解了地方政府存量债务3400余万元，在一定程度上改善了当地财政收入状况。最后，盘活存量项目资源拓宽了社会资本的投资途径。通过合理的结构设计，使得项目现金流能够覆盖投资人收益，且在未来增长可期的前提下，社会资本方是有足够的参与积极性的，例如上述几个案例中竞标都非常激烈，充分说明了存量项目对于社会资本方的吸引力。

（三）技术可行性

现阶段，在PPP模式盘活存量资产的先行实践中，除了公共管理理念、法律、金融、税务、市场、监管等方面无法配套或匹配得不足外，还面临着在估值、国有产权交易、存量债务处理、人员安置、税收等现实难题。但经过各方努力与创新，上述问题也得到了较为妥善的解决，出现了一部分运用PPP模式盘活存量资产的成功案例，如南京城东、仙林污水处理PPP项目、合肥王小郢污水处理厂TOT项目、深圳大运中心ROT项目等等，从技术手段、实现路径等方面为后续项目提供了很好的借鉴。另外，随着各类制度的不断完善，PPP的合作领域更加开放，ABS等新型手段愈加丰富，运用PPP模式盘活存量的方法和路径必将日益丰富和多元化。

二、国内外运用PPP模式盘活存量资产的案例研究

（一）国内项目研究（以荣成市固废综合处理与应用产业园PPP项目为例）

荣成市垃圾处理为填埋方式，仅有两处填埋场，市内产生的生活垃圾只能依靠现有自然环境。随着荣成市城市化进程的全面加快，越来越多的城市生活垃圾与日益恶化的环境等伴随而来，解决垃圾围城问题迫在眉睫。为落实国家各项政策，满足荣成市城市对固体废弃物安全处置的需要，经综合规划考虑，荣成市政府规划建立荣成市固废综合处理与应用产业园，形成从源头到终端治理的城市固体废弃物系统化处理的新模式。项目总投资约20亿元，分三期实施。

1.存量项目规模

存量项目累计资产3.9亿元，包括生活垃圾卫生填埋场、生活垃圾卫生填埋场渗滤液处理、生活垃圾焚烧发电渗滤液处理、生活垃圾焚烧发电飞灰处理、生活垃圾焚烧发电炉渣处理（含新建）、生活垃圾焚烧发电循环水供热（含新建）、沽河取水等子项，具备运营的条件，建设手续均完备，均为一期实施。

2.PPP运作模式

项目设计合作期限为28年（含建设期）。一期建设期为2015—2016年，二期工程2017—2020年，三期工程2021—2042年。

项目运作模式为BOT（建设-运营-移交）+TOT（转让-运营-移交）。荣成市城乡建设局作为实施机构与中选社会资本签订《PPP项目合同》，社会资本方及其引进的第三方共同出资注册成立项目公司（SPV）。项目公司负责配合政府方办理建设过程中各项手续并承担相应费用，以及本项目的投融资、建设、运营维护和移交工作。根据各子项情况，回报机制分别包括政府付费、可行性缺口补助及使用者付费等情形，独立核算。存量部分自资产转移手续完成后，第二年年末由荣成市财政开始逐年按季度支付补贴额。

3.盘活前后对比

（1）项目融资落实情况

项目公司自行融资，与浦发银行达成融资意向，采用PPP项目收费权质押的形式进行贷款。贷款周期为12年。融资贷款于2016年9月份已经发放。

（2）项目实施进程

目前已经有垃圾焚烧发电飞灰项目、垃圾焚烧发电渗滤液项目、生活垃圾卫生填埋场项目、生活垃圾卫生填埋场渗滤液处理项目、生活垃圾焚烧发电低温循环水供热项目、沽河供水项目、科普馆项目、生活垃圾焚烧发电项目共8个子项目投入使用。

生活垃圾卫生填埋场渗滤液处理项目在进行升级改造，目前改造完毕，投入试运行。生活垃圾焚烧发电项目也在进行升级改造，预计年底投入使用。产业园配套项目正在建设中，预计年底投入使用。炉渣处理与应用项目正在做前期准备工作，预计9月底前开展设计工作，年底前投入使用。

4.项目总结与启示

（1）盘活存量资产，有效化解地方债务

社会合作投资人具有运营管理经验和投资融资能力，通过PPP模式合作，能够降低地方政府的财政负担，拓宽项目融资渠道，能够为荣成市基础设施建设提供更多的资金来源。本项目中存量资产约3.9亿元，通过TOT的运作模式，项目公司直接获取边界条件明确、商业模式清晰、现金流稳定的优质存量资产，如生活垃圾卫生填埋场项目、生活垃圾卫生填埋场渗滤液处理项目、生活垃圾焚烧发电渗滤液处理项目。

采用TOT模式，目前已由项目公司完成10058万元的项目存量资产购买，直接化解地方债务10058万元，回收资金可继续用于新的基础设施和公用事业建设，实现良性循环。既极大地缓解了政府债务压力，又发挥了社会资本方的技术管理优势。本项目兼顾固废处理与公共产品产出服务的协调发展，解决了附近居民供热需求。同时本项目在不影响生态环境的基础上解决了荣成市固废处理的急迫需求。

（2）小结

项目作为荣成市较早实施PPP模式的项目，对其他类似项目的建设运营具有良好的示范意义。有利于转变政府职能，充分发挥社会资本的建设运营经验及融资能力。

（二）国外项目研究（以澳洲联邦PPP项目为例）

1.环境分析

2008年澳洲联邦政府通过INFRASTRUCTURE AUSTRALIA ACT 2008法案，并成立了IA（Infrastructure Australia）部门。该部门主要负责统一和协调全国的PPP项目管理。各州和领地的道路和交通领域也相继出台了系列指南和技术性指导方案，并在全国各政府部门推广。各政府部门每年要按期向澳大利亚联邦政府委员会（Council of Australian Governments）就全国基础设施的建设情况做汇报总结。这一举措确保了全国开展的基础设施建设与国家、地方发展战略紧密地结合起来。澳大利亚国家机构从政策、法规和技术等不同层面管理PPP项目，同时赋予各州政府一定的司法灵活性。截至目前，澳洲总计开展PPP项目130多个（含不同阶段项目），其中维多利亚州、昆士兰州和西南威尔士PPP项目总金额分别列居前三位，甚至有个别高校（Murdoch University、Edith Cowan University）也尝试以PPP模式进行开发和建设。

澳大利亚的PPP项目涉及医疗、法庭、监狱、教育、水务、体育场馆、保障住房、单身公寓、科研中心、铁路、公路、停车场等不同的细分市场领域。绝大多数的PPP项目金额在5千万美金以上，合同期限从 15年［Ballarat North（and Creswick）Water Reclamation Scheme]到 40年（RailCorp NewElectric Suburban Rail Carriages）不等。澳洲本土四大银行（ANZ，Commonwealth，NAB，Westpac）在国内 PPP 项目融资市场上也占据了50%以上的市场份额。澳洲政府也与日本、加拿大、菲律宾、印尼等东南亚国家开展着广泛的PPP项目与技术合作。

2.案例分析-澳大利亚阿德莱德水务项目

案例背景：项目于1994年11月开始资格审核，1995年10月联合水务公司中标。联合水务公司（社会资本方）接手并负责管理、运营和维护南澳大利亚阿德莱德地区的既有供水及污水处理厂、水网和污水管网。

参与方：社会资本方—联合水务公司。公共部门方—南澳大利亚水务公司，负责获取收入、管理客户关系、管理集水区与制定服务标准，对基础设施拥有所有权并控制资本支出。

项目管理：资产管理计划由联合水务与南澳大利亚水务公司协商制定，包含1年期、5年期和25年期，最后由南澳大利亚水务公司验证计划的可行性并对其进行调整。

项目成果：（a）联合水务公司通过编制年度资产管理计划、引入费率合同、创新污泥处理措施等方式，不仅在合同履行方面出色，指标完成率超过90%，而且该项目的成果也促使联合污水公司将业务扩展到维多利亚州和新西兰等地。（b）在经济效益等方面，该项目通过PPP模式为南澳大利亚水务公司节省了约2亿美金的成本，另由于采用工程采购与建设管理方法进行工程建设，为国家节省了近4300万美元的资金。（c）社会效益方面，项目引入了第三方质量控制体系和环境管理体系，建立了世界级的研发中心，改进了污水处理技术。

案例总结：此项目有强烈的市场需求和稳定的现金流入是PPP项目成功的前提，而公共部门对项目实施状况赏罚分明，亦使得私营部门有较强动力把项目做大做强。成功之处在于责任明晰、利益分配均匀、风险控制得当。虽然各个PPP的管理模式有区别，不同项目也面临不同的困难，但总体看，成功的PPP都有强烈的市场需求和相对稳定的现金流入，公共与私营部门责任清晰、私人部门在PPP中能获取相当的利润或补偿，在项目实施过程中有成熟的应对方案等共性。

3.澳大利亚PPP模式的特点及启示

一是既统一又相对独立的PPP项目管理结构。2008年金融危机以后，澳大利亚联邦政府通过法案在（COAG）组织架构下正式成立IA，来对各个州和领地的基础设施PPP项目进行整体管理。所以澳大利亚的PPP项目管理分两个层级，即各州和领地组成的联合政府间的管理与协调，以及各个州自身对PPP项目的管理。以PPP项目最早且成熟的维多利亚州为例，其早在2000年时就制定并推出了针对本州PPP项目的政策和指南（Partnerships Victoria Policy and Guidelines）。随着2008年澳洲联邦基础设施管理部门IA（Infrastructure Australia）的设立，上述文件被一个全国性的政策指南（National PPP Policy and Guidelines）所替代。鉴于六个州具有独立的立法权，所以州政府在PPP项目管理上通过COAG（Council of Australian Governments）来取得整体上的一致和协同，但涉及地方PPP项目具体问题时，州政府又保持着一定的司法灵活性，从而保持了统一和独立之间的协调。

二是联邦政府发展战略下的项目整体优先选择。澳大利亚联邦政府将国家未来重点基础设施建设划分为七个主题，分别为：全国货运网络、城市交通、城市和区域水务、能源、国家宽带网络、国际港口与土著社群。IA与联邦各州、领地政府共同成立国家PPP论坛以及相应的工作组，共同探讨未来的PPP国家立法和发展趋势，并接受州政府、领地与社会机构的项目申报。在收到项目申报后，IA将依据不同的方面将项目划分为不同的优先级别予以相应的推荐（分Early Stage、Real Potential、Threshold、Ready to Proceed四个等级），并定期更新和公示。主要的依据有项目与国家和州政府重大发展战略规划之间的协同程度、项目对国家重大基础设施瓶颈的缓解程度、项目本身的成本与经济效益系列指标（BCR）等。获得最高级别政府推荐的项目可以在税务机构注册登记为“基础设施建设指定企业单位”，获得无须COT和SBT测试的税收减免等优惠措施（例如以十年期国债的利率对企业损益进行未来税收减免或结转）。

国家统一的项目审批、申报接口、统一的评审标准和公开透明的信息化建设，使得整个澳大利亚PPP市场在国家重大发展战略和州政府重要战略指引下得到了有效的推广和发展；政府提供财政和税收等扶持性措施，使得PPP项目对社会资本的吸引力增加，并实现了市场资源的有效配置。

三是完善的项目实际操作指南与信息管理体系。在项目执行层面，各个主要州政府在财政部下都设立了相应的PPP管理工作部门，建立了完善的管理流程及相应的实践操作指导手册来管理和指导PPP项目的实施。

IA联合州政府（Infrastructure Australia）就先后出台了一系列的文件和指南来指导项目的管理和实施。其中包括国家 PPP政策概述（National PPP Policy Framework）、国家 PPP指导总则（National PPP Guidelines Overview）等政策性总体指导说明、招标分析指南（Procurement Options Analysis）、项目实操指南（Practitioners Guide）、社会性基础设施商业规范（Commercial Principles for Social Infrastructure）、公共项目指标对比分析指南（Public Sector Comparator Guidance）、PPP项目贴现利率选择方法论（Discount Rate Methodology）、司法规定（Jurisdictional Requirements）、经济性基础设施商业规范（Commercial Principles for Economic Infrastructure）、风险分配指南（Risk Allocation Guidance）、合同管理指南（Contract Management Guidance）等一系列文件。这些指南和文件从项目框架设计、法律法规、项目运作流程、具体问题的方法论选择和管理指标体系等方面对PPP项目管理进行了全面的归纳总结，为各政府管理机构提供了大力的支持和帮助，从而保障了项目管理的科学性和有效性。

三、运用PPP模式盘活存量资产的意义

（一）对于财政改革的重要意义

党的十九大报告指出，“中国已经进入中国特色社会主义的新时代，中国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。加快推动财政改革、建立现代财政制度，让财政真正成为国家治理的基础和重要支柱，可以更好地促进不平衡不充分发展问题的解决。因此十九大报告中对财政改革提出了如下要求：加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。

从报告中可以看出财政改革的重点领域仍然在央地财政关系、预算、税制三大方面。在央地财政关系方面，报告中提出财力协调，其核心最终还是要寻求地方政府财力和支出责任之间的匹配，积极推广PPP模式，加大存量基础设施盘活力度、形成良性投资循环，有利于拓宽基础设施建设资金来源，更好地吸引民间资本进入基础设施领域，有利于提高基础设施项目运营效率，降低运营成本，进而很好地平衡政府财力和支出责任。同时也有助于优化转移支付结构，进一步提高转移支付的效率。

在预算管理方面，预算管理制度改革要求增强预算的约束力，提高预算效率。财政支出的走向体现公共政策目标的要求，民生领域的短板在很大程度上需要财政助力，而财政资源是稀缺的，成功运用PPP模式盘活存量，有助于解决这个问题，这就给预算编制以及预算管理提供了较好的弹性，能够有效推动财政资源被配置到最需要配置的民生短板领域，有助于优化政府的预算管理、资产管理。

在税收制度改革层面，现阶段开展PPP模式盘活存量工作，涉及到增值税、土地增值税、印花税、契税、所得税、流转税等税种，目前来看税费成本较高、税收配套政策也不尽完善，因此随着国家大力推动PPP模式转化存量资产且成功案例的不断增多，能够从实践层面为相关领域税收制度的改革完善提供支撑和现实依据。

（二）对化解地方债务的意义

政府要解决资金来源问题，一是增税，二是获取上级政府更多的转移收入，三是举债。由于税收收入遵循法定原则，并不能随意增加，增税不现实；而上级政府的转移收入与当地的经济发展系数相关，且要受制于上级政府的宏观调控目标，获得多少转移收入并不能由地方政府决定。因此，举债成了地方政府的必然选择。但是1994年颁布的《预算法》明确规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”迫于地方经济发展的需要，各地政府在政府融资方面“修暗渠”，通过融资平台方式变相进行融资。地方政府投融资平台是地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等方式建立的。地方政府投融资平台与地方政府之间密切的关系，导致了一旦投融资平台无法偿清债务，最终将会由地方政府来承担的问题。投融资平台的债务来自于企业的直接或担保债务，而且从宏观角度分析，一旦投融资平台经营失败，地方政府必将承担平台公司所有的债务，并由政府直接偿还。而政府债务规模必须与当时经济发展水平、财政支出和财政收入水平相匹配，地方政府通过平台公司进行大量超出其自身负担能力的融资将最终导致地方政府无力偿还债务的情形，地方政府性债务由此产生了恶性循环。

同时，巨额的地方政府性债务以及地方政府偿还债务的财力疲软对其信用产生了严重影响，地方政府的担保或承诺并未被纳入政府预算收支，但却是一种隐性的预算外开支或责任；其次，地方政府通过各种形式的欠款、挂账和担保产生了巨额的非显性债务。由于各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，直接危及中央财政安全。因此，地方政府急需一种新的模式，在缓解所面临的债务风险的同时，继续推动公共基础设施的建设，满足更多的民生需求。

从本质上来讲，PPP模式本身就是在赋予地方政府发债权之外的又一条重要融资渠道，运用PPP这一利器，一定程度上改变了政府建设项目单一财政投资主体的问题，通过吸引盘活社会资本存量在客观上起到了减轻地方政府财政压力、分散化解地方政府债务风险、拓宽城镇化建设融资渠道的效果。运用PPP模式盘活存量资产，选择的标的主要包括已经建成的存量项目以及需要改扩建的项目，针对不同形态的基础设施项目可以选择不同的PPP模式，如对已建成存量项目，可考虑选择TOT模式，将已建成的基础设施或其运营权转让给私人部门，政府将转让所得化解原来债务；而对于改扩建项目，则可以通过ROT、BOT+TOT等形式，化解原来的债务和防范未来发生的债务。同时，由于PPP以风险最优分配原则为核心，可以充分利用政府和企业之间的比较优势，将不同风险独立分配给能以最小成本、最有效管理它的一方，从而事先提高项目收益的目标。项目市场收益的提高，有利于防范存量债务风险和新增债务风险。

总体来讲，成功运用PPP模式盘活存量资产，可以实现政府跨期资金调度，改变政府的收入支出现金流，缓解当期支出压力，有利于降低当期财政风险；同时还能够提升效率和项目收益，有效防范存量债务风险和新增债务风险。

（三）提高资产管理绩效层面

经过长期投资建设，我国在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、重大市政工程等基础设施领域形成了大量存量资产。但是资产来源和资产结构的复杂、政府运营和管理的缺乏、管理模式的粗放等原因，直接导致巨额的国有资产分散于行政事业单位，处于所有者“虚位”、管理者“缺位”和占用者“越位”的管理状态，造成大量资产的闲置浪费，国有资产的综合效益难以发挥，制约了经济社会的协调健康发展。

通过PPP模式盘活存量资产，一方面可以加快资金的流动，另一方面注入社会资本方专业的管理和经营技能，使公共资源达到“物有所值”。这样不仅能够全面提高存量资产使用效益，还有利于提高基础设施项目运营效率，降低运营成本，从而加快补齐基础设施短板，推进供给侧结构性改革。

此外，运用PPP模式盘活存量资产，可以建立形成相对完善的绩效考核体系，提升产品服务水平。引入社会资本能够推进政府现有的绩效考核体系的完善，增加结果导向的绩效考核指标，这也促使地方政府关注项目的后续进展以发挥项目的最大效益。而对于社会资本而言，在规范的政策制度下，由于社会资本参与建设或经营公共项目的机会取决于自身的竞争力，在合作过程中还要受到政府的规制，社会资本出于自身利益的考虑必然想方设法提高服务质量，以维持合作伙伴的地位，因此，消费者将享受到更优质的产品和服务。

四、运用PPP模式盘活存量资产的政策建议

（一）加强平台建设

当前，我国的PPP正处于发展初期。国务院及相关部委出台了一些规范PPP的文件，为PPP模式的发展提供了良好的政策环境。但是整体来说，我国社会资本在参与公共服务领域方面还刚刚起步。另外，我国现有的存量资产体量大、范围广，对其进行数据采集储存、权益交易流转以及管理监督的需求是客观存在的，为了更好地发挥PPP模式盘活存量资产的作用，有必要从以下三个方面进行平台建设：

1.数据平台

我国现有的存量资产体量大、覆盖范围广，且分散在全国各个公共部门内。如何统一管理各地政府辖内的存量资产并有效地传递存量资产信息是推行PPP模式必须考虑的问题。

现有平台如财政部设立的PPP综合信息平台系统目前已经实现信息的填报、审核、查询、统计和分析等，通过为合作各方提供大数据服务，强化示范项目规范性督导，加大项目信息披露力度，拓宽公众监督渠道和手段。在现有基础上，应大力加强统筹整合和共享共用，统筹构建一体化整合平台、共享共用数据、协同联动系统，推进解决互联互通难、信息共享难、业务协同难的问题。构建全国一体化的数据平台（汇集数据、流转、监督、管理等）中心以及各地分中心，形成存储数据、交换数据、共享数据、使用数据、开放数据的核心枢纽，系统性打破信息孤岛，有力促进存量资产信息化整合，为PPP模式创新和强化在存量资产领域奠定基础。显著提升宏观调控科学化、政府治理精准化、公共服务便捷化、基础设施集约化水平，总体满足存量资产在PPP模式中创新需要和社会公众服务期望。

2.资产流转平台

PPP项目往往具有资金需求规模大、公益性较强、收益率较低、投资周期与回报周期长、投资回报相对安全等特点，在合理的设计与架构下，具有流转性。PPP资产流转平台的建立，能够为PPP项目中的社会资本提供进入、退出或流转的可能，也为新的社会资本进入存量项目提供了通道，从而保持社会资本积极参与PPP项目的动力和活力，是对PPP项目从发起、融资、建设、运营到退出整个生态链的充实和完善，有助于构建PPP事业的长效发展机制，也符合中央关于“供给侧改革”“盘活存量”的政策导向。

目前财政部PPP中心分别与天津金融资产交易所和上海联合产权交易所建立PPP项目资产交易管理平台，引导PPP市场创新与规范并举，“希望从资产交易和管理端口入手，探索市场基础能力建设、资产流动性、价格发现和退出机制等。”这在交易渠道方面给PPP项目注入了一定的活力和动力，也在一定程度上给PPP项目规避了风险。

现阶段，建议以上述两个PPP资产交易管理平台作为典型，探索如何有效解决交易流转对PPP各参与方合作稳定性的影响，以及PPP类资产非标化程度高对交易行为的影响，探索适合流转的项目类型以及流转办法，逐步建立共享、开放、透明、高效的PPP资产交流平台，在此基础上由点带面，在全国推广。

3.监督平台

PPP存量项目涉及众多利益主体，不同主体在项目监管动机上可能会存在一定差异。而对于PPP存量项目监管，地方性法规未明确规定各方的监管责任及相关法律后果，致使项目监管成为空中楼阁，因此监督平台的建设势在必行。监督平台应该是一个跨部门、跨地区的协同监督治理系统，能够支撑协同监督治理新格局，满足跨部门、跨地区综合调控、协同治理、一体服务需要，在支撑存量资产的运作创新上取得突破性进展。

与此同时，还要对PPP存量项目落实和监管承担主体责任，开展项目全生命周期管理。合理引入社会资源对项目进行监督，广泛听取社会公众、社会资本和有关部门意见，及时披露项目运行过程中的成本变化、公共服务质量等信息，接受公众、媒体等社会力量监督。

（二）科学实施绩效管理

项目绩效评价针对的是从整个项目的开始到项目结束的全过程，针对的是全程参与人员，而在PPP项目中涉及的利益相关方主要是政府部门、私营部门和公众三大类，由于政府部门、私营部门和公众对PPP项目绩效的关注点不同，因此PPP项目的绩效指标与纯粹的社会资本投资建设项目和一般政府投资项目有很大区别。因此如何培养一个良好的绩效管理环境也是值得探索的问题之一，该问题可从以下三个方面进行考虑：

1.推动绩效评价法律制度的设立

在现有的体制中，对PPP项目进行绩效评价主要是依靠财政部门发布的相关文件作为参考依据，如财政部《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》（财金〔2016〕92号），国家发展改革委关于印发《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》的通知（发改投资〔2016〕2231号），《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例（征求意见稿）》，这些文件不具备法律效应，没有法律制度的约束，PPP项目的绩效评价效果就得不到保证。因此政府应该推动与绩效评价相关的法律法规出台。

2.设立PPP存量资产项目独立评价机构

目前PPP项目绩效评价的主体一般是财政部门或发改委下设的评审中心或评审委员会，这些部门通常还需要承担除绩效评价以外的其他工作职责，并且这些部门缺乏绩效评价的专业性。另外，由于这些部门依附于政府主管部门参与项目，而存量资产又处在各级政府的管辖内，其独立性相对较弱。对于PPP存量资产项目而言，绩效评估人员稳定性和专业性要求较高，因此建立一个独立评价机构能够提高对PPP存量资产项目评价的效率。

3.建立项目全生命周期绩效考核体系

从项目的初期至项目最终完成，应形成一个整体的绩效考核体系，其中项目立项阶段应主要关注项目特性指标，项目招投标和项目特许权授予阶段需关注项目投入指标，项目建设阶段应关注项目过程指标，项目运营阶段和移交阶段则应重视项目结果、影响指标。完整的评价指标体系不仅包括指标框架，还应包括指标权重及评价标准，甚至还可以考虑加入一些扣款条款来加强绩效体系的约束性，最后根据设立的绩效考核标准，验收PPP存量资产项目的完工效果，并根据绩效考核标准进行付费。

4.注重PPP盘活存量项目绩效管理特殊性

由于存量资产转型为PPP模式的原因不一、资产原存在形式和状况差异较大，存量资产转型、打包为PPP项目或者与新建项目共同打包为PPP项目（简称“两类项目”）的绩效管理应该与其他PPP项目的绩效管理有所不同，需要重点关注两类项目涉及存量资产打包为PPP项目的产出效果和预期效益，是否真正实现资产盘活，提升了公共资金使用效率、化解了地方债务。为此，建议建立两类项目全生命周期绩效预算管理机制，科学实施绩效管理，如：

（1）在绩效目标设置上，要考虑增加存量资产盘活对提升公共资金使用效率、化解地方债务的目标考核。为此，涉及存量资产转型、打包为PPP的项目需要建立多维度的、可量化的绩效目标。

（2）在预算申报、审批和拨付过程中，申报单位要认真分析存量资产预计或实际收回投资对预算资金安排的影响，科学申报预算，财政部门要结合PPP项目实施方案、PPP合同及预算申报资料开展审查和资金拨付工作。

（3）项目执行中，要开展两类PPP项目存量资产盘活前后的效率分析和对比、化解地方债务的效果分析，并围绕上述内容设置绩效评价指标，根据绩效评价结果支付费用。

（4）项目移交结束，要开展项目整体后评价，重点对存量资产打包、转型为PPP项目的目标实现情况、执行效果进行深度分析，为政府完善存量资产管理制度提供依据，也为今后存量资产打包、转型为PPP项目提供经验总结和案例研究。

（三）优化宣传导向

1.加大事前宣传力度

在中国推广PPP模式，初期要消灭潜在合作方对于PPP模式的误区，这就需要政府加强对PPP模式的宣传与推广，认真做好培训工作，以利于形成良好的市场与社会氛围。从国际经验看，宣传、培训作为PPP协调管理机构一项重要职责，对PPP模式的普及和推广起到了重要的推动作用，政府应重点做好以下工作：一是要抓紧开展全方位、多层次的培训。要使财政部门和企业的相关人员熟悉PPP的运作模式与管理要点，更好地在实践中运用PPP模式。二是要加强社会舆论引导，通过广泛的媒体宣传，增进政府、社会与市场主体共识，提高公众对PPP模式的认可度。各级地方财政部门要充分利用报纸、电视、广播、网络等渠道，继续以多种形式组织开展宣传工作。

2.结合数据平台扩大社会效应

通过建立PPP存量项目数据平台，规范PPP存量项目的信息来源，形成一个官方的PPP存量项目报告口径，降低信息的不对称性和信息获取的门槛，有助于消除推广PPP模式的信息传达障碍，同时通过共享数据平台，引入社会监督方，加强公众的参与度，从而加强PPP模式的社会效应。

3.注重盘活效果与满意度宣传

在地方政府盘活存量资产或者通过采用PPP模式盘活存量资产的过程中，建议认真贯彻国家相关政策法规要求，优先关注存量资产所代表的公共服务属性，政府方在盘活存量资产、引入社会资本方的同时，应该把项目今后形成的公共产出物的建设及提升标准、运营服务质量要求、运营服务效率与人民群众对于存量资产相关的公共服务关注度及满意度相结合，并以此作为宣传的重点向社会公众进行宣传、公示。

4.做好典型案例示范

各级地方财政部门要在详细调查的基础上对存量项目进行全面梳理，尽快筛选出合适的项目先行先试，发掘优秀存量资产转PPP示范项目，以示范项目的运营经验及运营模式为导向，进行推广、宣传。同时在操作过程中，积累经验，尽快提炼和形成相对统一的范例，积累数据，并且通过在数据平台上进行示范带头项目情况的公示，逐步形成PPP盘活存量资产领域的可借鉴案例库，促进良性竞争风气的形成，从而对各级地方政府PPP推广运用工作给予支撑和借鉴。

（四）健全政策扶持体系

政府在PPP模式中是不可或缺的角色，PPP模式天然具有较强的政策性，政策导向、政策支持是能否有效运用PPP模式盘活存量资产的先决条件。建议从以下几个方面健全政策扶持体系：

1.完善国有资产统计口径，厘清存量资产状态

由于PPP模式盘活存量资产的基础在于存量资产的界定，因此规范存量资产的统一口径十分重要，政府应出台相关政策或相应的指导意见来帮助健全存量资产的数据库，摸清现有存量资产的现状、管理及运营情况，为相关项目的开展提供政策支持。

2.完善国有资产管理办法

对于PPP模式盘活存量资产而言，存量资产的管理和项目资金的管理是两个重头戏。因此国有资产监督管理部门，应根据经济形势和发展需求，在彻底摸清国有公共存量资产的现状和问题的基础上，完善和细化国有资产管理办法，加强对使用部门的监督，建立绩效考核机制和问责机制，让国有存量资产首先在现有使用者、经营管理者手中“盘活”，提高使用效率。

3.出台各项鼓励政策

历史遗留问题导致运用PPP模式盘活存量资产的推行困难重重，这也打压了很多社会资本投资的积极性，因此对于选择采用PPP模式盘活国有存量资产的社会资本，政府除了加强财承能力评估的监管外，应在相关的审批流程、涉及的税收等方面，给予相应的政策鼓励和扶持。此外，政府可研究出台“以奖代补”措施，引导和鼓励地方融资平台存量项目转型为PPP项目，对符合条件的项目按照化债规模的一定比例给予奖励，着力化解地方政府存量债务，提升项目运作的规范性和科学性。

4.分门别类、循序推进

鉴于我国的国有资产形态丰富、涉及领域较广，因此，对国有存量资产的“盘活”，应分门别类、循序推进。现阶段建议先针对基础设施和公共服务领域，对那些不善管理、不懂经营、利用效率低下、产出低下、贡献微弱甚至给财政造成较大负担的单位或部门，制订强制性整改措施，建立绩效考核机制和问责机制，并制订一系列对资产经营者具有较强约束力的措施。

5.多渠道探索盘活国有存量资产的模式

除私有化这一与社会主义制度相悖的措施外，建议政府有关机构和部门，不仅限于与社会资本合作模式，可以多渠道探索盘活国有存量资产的模式，例如某省市盘活存量资产的政策措施，就包括积极利用存量资产招商，盘活存量引进增量，采取引资扩股、引技转型、腾笼换鸟、靠大联强、以企引企、劣汰优进等多项措施，把盘活闲置厂房、存量土地资源、效益低下企业等作为招商引资的有效载体，研究出台有利优质项目整合存量资产、出租利用存量厂房的相关政策。

6.盘活土地资源

2004年3月，国土资源部、监察部联合下发了《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》（71号令），要求从2004年8月31日起，所有经营性的土地一律都要公开竞价出让，各地不得再以历史遗留问题为由进行协议出让。同时要求此后发展商须及时缴纳土地出让金，两年不开发政府可收回土地（俗称“831大限”）。土地作为组成国有资产的主要资源，国土资源管理部门应在71号令的统领下，制订新的土地政策，尤其是目前PPP项目普遍面临的用地供给方式。例如某市在盘活存量资产的方案中，提出国土资源部门应尽快组织制定新的节地标准体系和相关标准规范，探索先出租后出让、缩短出让年限等新的出让方式，实行工业用地分期考核监管，约定宗地应达到的亩均投资、亩均产出、亩均税收等节约集约用地指标，以及企业达不到投入产出标准应退出用地的要求和条件；实行定期评估考核制度，每3年评估考核一次宗地的节约集约用地指标落实情况；对评估考核不达标的企业，根据分期考核监管协议实行约定监管，追究企业违约责任，引导闲置低效工业用地有序退出，全面提高土地利用效率。

7.探索盘活存量资产和化解存量债务的有机融合

在盘活存量资产的同时，应有效化解政府存量债务。例如2017年6月22日云南省人民政府办公厅发布的《云南省通过政府和社会资本合作模式化解存量政府性债务实施方案》（云政办发〔2017〕70号）采用PPP模式的存量政府性债务项目，纳入PPP项目库，并与政府债务管理系统进行对接，实现项目在PPP项目库和政府债务信息数据库的“两库锁定”。