城市精细化管理的实践偏差与逻辑遵循

伴随着快速推进的城市化进程，城市公共事务的外延不断扩大，传统的粗放式管理模式已经难以有效应对日益突出的“城市病”问题。2015年中央城市工作会议专门提出：“政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。”习近平总书记在北京、上海等地考察时也强调，城市管理应该像“绣花”一样精细。在这种背景下，以精细化为核心理念提高城市管理水平，正在成为越来越多城市特别是超大城市的重要政策导向，但是相关具体实践却未能精准对接精细化管理的本质要求。本文拟系统分析精细化管理的理论内涵及其应用于城市管理的基本要求，并结合实际归纳操作层面的实践偏差，指出推进城市精细化管理应该遵循的内在逻辑。

一、精细化管理：从企业生产到城市运行

精细化管理最初应用于企业生产领域，思想渊源可追溯至泰勒的科学管理理论，其精髓之处在于将工程技术领域精细严密的理念和技术引入企业管理过程当中[1]。面向城市的精细化管理则是这一理念的再嫁接，需要面对更加多样的资源要素和更为复杂的运行环境，相应的实践应更多地考虑系统性、延续性和全局性。

（一）企业生产中的精细化管理

企业生产是精细化管理的初始应用单元，泰勒的“科学管理”和戴明的“为质量而管理”分别从提高生产效率、改进产品质量两个层面为企业精细化管理奠定了理论基础。这一理念真正的规模化实践则始于20世纪50年代的日本企业，被称为“精益生产”或是“丰田生产方式”，其根本目标是不断提高企业的生产效率[2]。作为践行精细化管理的典型代表，丰田汽车公司曾以“消灭一切浪费”为核心指向，在生产过程中着力消除无用的动作、避免无用的努力、拒绝无用的材料，最大限度地管控企业生产运作流程以优化管理绩效。因此，精细化管理最初是作为提高生产效率最重要的手段而产生的，追求的是以越来越少的投入，包括较少的人力、较少的设备、较短的时间和较小的场地，来获取越来越多的产出[3]。20世纪下半叶日本企业的精益思想及其应用为企业精细化管理做了先行探索，其后更多的实践则推动精细化管理获得更加丰富的内涵和更加多样的应用环境。当前，以生产效率为核心、以产品质量为先导的精细化管理，可简要归纳为以下几方面的基本内容：一是严格细致的流程管控，以实时回溯的稳定预期保障企业生产各个环节平稳运行；二是严密紧凑的分工协作，以岗位职责的精准履行保障不同工序之间有效衔接；三是严谨完备的制度体系，以正式规则的稳定输出保障企业长时间模式化运作；四是严明规范的考核机制，以绩效指标的量化管理激励人力资本最大限度地发挥优势。

（二）城市运行中的精细化管理

现代城市及其管理是一个开放的复杂巨系统[4]，地域扩张、资源聚集、人口流动等城市化进程的附属产物大大拓展了城市管理的“部件”和“事件”，精细化管理被视为应对这一系列挑战的重要手段。与企业内部相对单一的有限空间相比，城市精细化管理面临着更为复杂的运行环境，需要更为细致而谨慎的设计。首先，城市管理涉及领域众多，即使仅从相对狭义的市政管理层面理解，也应该包括城市生态环境、交通运输、市容景观、环卫保洁、基础设施建设等重点领域。因此，城市精细化管理所指代的只能是宏观层面的一级框架，需要在层次上做进一步的延伸和细化，针对不同领域制订或完善相应的精细化管理体系与具体操作方案，这是一项需要不断完善的系统性工程。其次，城市运行过程中涉及的大量细节管理常常具有跨界特征，单一“部件”或“事件”的处置需要来自政府、市场乃至社会等不同渠道力量的通力协作才能完成，否则往往会引发难以预料的连锁反应乃至意外后果，所以推行精细化管理必然需要连接不同的治理主体。例如，对交通拥堵的整治，可能涉及车辆管理、道路建设、城市规划、科技创新等，单一力量无法实现最优化治理。第三，作为城市管理“产出”的产品或服务效果更多应由普通市民来评判，这样获得的反馈信息更加直接，同时可能在不同群体之间出现较大分歧，这种交互性及其效应增加了精细化管理的权变因素，相关实践需要更加深入的准确研判和更加漫长的调整周期。第四，城市精细化管理的主导者是行政管理部门，而长期形成的部门分割问题突出。在路径依赖的背景下，精细化管理实践的落实需要耗费更多的组织协调成本。

（三）城市精细化管理的基本要求

第一，以服务市民为宗旨。城市精细化管理本质上具有公共服务属性，其本身并不是最终目的，而是回应市民需求和助力城市发展的手段。无论是体制机制层面的管理精准化，还是具体操作层面的作业精细化，最终都必须服务于城市居民日常生活的直接或间接需求。当前推进精细化管理不仅需要重视对“物”的管理，更要注重对“人”的服务，其中不可或缺的就是回应市民的急切反馈，渠道要顺畅、响应要及时、执行要到位。第二，以提升效率为中心。不论是在企业生产中还是在城市运行中，提高管理效率始终是精细化管理的中心目标。不同的是，由于城市各项公共事务涉及的行业、部门越来越多，提升效率需要频繁地跨界协作、联动实施，综合性统筹机构的稳定设置就显得很有必要。第三，以过程可控为抓手。现代城市特别是超大城市安全运行的隐患层出不穷，坚守安全底线是各项工作顺利开展的前提，这有赖于城市管理各领域特别是诸如工业生产、交通运输等敏感领域的过程可控和细节可控，尤其要注重源头风险防范和重点环节监控，确保环环紧扣并形成系统的监管闭环。“过程可控”的意义不仅在于防患于未然，同时也在于事中“救火”的及时性——确保事态发展得到及时有效的控制，遏制形势恶化使其不超出可控范围，最大限度地减少可能带来的损失。第四，以补齐硬件短板为要务。当前我国城市建设整体上处于快速发展阶段，但是基础设施仍存在不少突出的短板，特别集中于“城中村”、城乡接合部、老旧社区等薄弱区域，相关城市“部件”恰恰是精细化管理的必要基础条件。

二、当前城市精细化管理的实践偏差

近年来，国内不少城市包括超大城市将精细化管理作为提升城市品质、缓解乃至根治“城市病”的重要手段，纷纷推出了相应的实施意见或管理标准[5-6]。但是，在制定标准或执行方案的过程中，未能完全精准有效地对接精细化管理的本质要求，在后续实践过程中有可能会影响预期目标的达成。

（一）过于追求细节量化，增加基层管理末梢的额外成本

专注于细节是推进城市精细化管理的首要原则，也是扭转传统的粗放笼统式管理惯性的有效手段，关键细节的把握甚至可以成为影响管理效能的决定性因素。但是，过度追求细节的量化，可能陷入因对细枝末节的无谓重视而掩盖深层次体制机制问题的境地，最终演变为以治标替代治本、延误管理漏洞填补时机的不良后果，无益于城市运行效果的根本改善。更重要的是，过度追求细节的量化在具体执行过程中有时很难加以操作，即使勉强付诸操作化也不具备可持续性。比如，干净整洁的物理环境被越来越多城市视为重要的形象展示窗口，环卫保洁因而受到高度重视。但是，这种重视很多时候体现在对末端管理的不断强化，在城市保洁领域即表现为对垃圾清扫的重视，经常以细节量化的方式保证最终结果达到政策目标要求。而在精细化管理理念中，末端管理更多的是发挥兜底而非核心作用。2017年，重庆市出台了全国首个城市精细化管理标准，其中对道路清扫保洁制定了极为详尽的量化标准，包括“主干道和次干道每平方米废弃物残留量分别不超过3克和5克”“背街小巷及开放式居民小区每一千平方米果皮等垃圾不超过4片”“实行物业管理的居民小区每一千平方米果皮等垃圾不能超过2片”等诸多细化指标[7]。上述标准尽管很精确细致，但是很难长期不折不扣地执行，不但增加基层管理末梢的额外成本，还有可能造成形式主义、弄虚作假，导致舍本逐末的不良结果。又如，有些城市将“全覆盖”“全过程”“全天候”等理想化要求作为城市管理的基本原则，本质上也是一种对细节的量化。这些原则更多是书面性的，在执行阶段需要考虑不同区域、不同人群等差异性情况，盲目推行“一刀切”的管理模式反而可能导致忽略对关键环节的针对性布置，不符合精细化管理的根本原则。

（二）过于强调规范标准，放大理论与实际脱节的潜在风险

标准化是规范城市管理尺度、提高城市管理效率的重要手段，相应标准体系的建立和完善可成为实施城市精细化管理的基本依据。当前，以标准体系建设来规范引导城市管理已经成为普遍共识，很多城市在基础设施、市容环卫、园林绿化、房屋管理、地下空间、交通运输、应急管理等方面也都设定了各式各样的标准，但是有些仍然粗放笼统，甚至暂时还不具备操作化的条件，标准的规范性及其实现效果仍然存在不小的改善空间，梳理归纳既有的分散化标准体系本身就是一个巨大工程，需要大量前期清理准备工作。有研究主张制定更具“统领性”的标准体系，以确立和强化城市管理规范化依据，更好地把握城市发展方向，比如针对人口、产业、产品和服务设定不同的标准体系，建立健全人口服务管理标准、产业准入标准、产品质量监管标准和服务型政府的服务质量监管标准，以引导人口有序流动、消除城市高污染高能耗高排放企业、提高食品安全环保和健康等级、提升政府行政效率[8]。现实来看，这种面向城市发展战略的“大标准体系”或许不是最优选择。特别是考虑到城市化发展进程仍在加速推进，各种不确定因素不断增加，对标准的时效性和及时回应性要求很高，已经形成的标准体系不一定能够完全适应实际管理需求，因而需要更多周期性的修订完善才能不与现实发展脱节。最为关键的是，相较于正式的法律法规，标准化体系的约束力相对不足，在监督不到位的情况下会显著影响执行效果，甚至沦为一纸空文，最终只能依靠行政力量推动，这又会无形中增加政府的运行成本。因此，在标准建设方面必须以真正付诸实践为核心目标，竭力避免理论与实际脱节的风险。

（三）过于依赖信息技术，忽视人的因素及主观能动性的关键作用

城市精细化管理所需要的精分析、细操作、准预测、高投入等严苛条件，可能会影响现实中城市精细化管理的实际效果[9]。而以互联网、大数据为代表的新一代信息技术为降低管理成本、提升管理效率提供了高效便捷的工具支撑，正在如火如荼开展的“智慧城市”建设某种意义上就是信息技术应用于精细化管理的重要体现。目前，城市管理开始越来越多地应用新兴技术以提升智能化水平、节省人力成本支出，数据挖掘、实时监控、快速响应、模拟预测等技术已经或正在成为实施精细化管理不可或缺的辅助手段。但是，这并不意味着人的因素已经处于次要地位，恰恰相反，在信息技术快速普及的情况下，人的因素更为关键。首先，技术分析无法完全替代人的最终决策权，只是提供了多角度、程式化的参考依据，这一过程中人的思考加工和综合决策会变得更加重要。其次，技术应用依赖于良好外部环境的支持，包括政策环境、市场环境等等，这些都需要人为力量去主动构建。最后，技术手段不能替代管理机制建设，而只是其中的一个环节，如果试图以技术工具主导或取代管理机制的设计和运行，可能导致新的“形式主义”产生。比如，在当前“互联网+”战略背景下，政务类新媒体大量涌现，实现了民生事项在线办理、政务服务讯息快捷获取等功能，但是同时存在建而不管、用而不精的普遍问题，在基层甚至已经出现所谓“指尖上的形式主义”——手机政务App太多，每天打卡“留痕”，工作脱离实际，基层工作人员疲于应对[10]。这提醒我们，实现信息技术的效用最大化，必须始终保持人力因素介入应用全过程，而不能过于迷信“技术解放人力”这一可能产生适得其反效果的流行论调。

（四）过于强调微观治理单元，延长无效行政管理层级和链条

城市精细化管理的实施过程大量集中于基层一线，随着各类资源不断下沉，公共服务和管理走向更加精准细致获得了有力的物质保障。在资源下沉的同时责任也随之下沉，强化管理责任的主要形式之一就是属地管理条件下不断缩小的治理单元。当前，城市管理越来越依赖于不断增多的类行政化的多层级微观治理单元，比如，在推行网格化管理的背景下，城市基层社区普遍以居委会为核心建立起“社区—片区—居民小组—楼栋”的组织网络体系，并且实行类行政的人员配置，设置了诸如指导员、片长、居民小组长、楼道长等分工明确的岗位，同时采取了科层化的“岗位责任制”考核管理办法[11]。微观治理单元的构建意味着物理空间和社会空间不断缩小，有助于整合功能、关注细节，更及时地回应需求，因而成为一种组织惯性并被委以重任，但是城市精细化管理并不意味着无限缩小行政治理单元，最终结果可能只是延长了行政化层级，在层层任务下压的同时却没有真正落实责任，导致基层应付了事，还给上级部门推脱职责创造了条件。实际上，划分微观单元只是精细化管理的第一步，如何能让“部件”和“事件”在微观行政单元里得到有效解决才是最终目标，这就需要更好地促进微观单元和上级部门的联系，以更好地连接上级资源和组织力量。如果这一过程因需要经过更多的环节导致效率变低，那么微观单元的划分就失去了本来的价值，成为无效的行政化链条，产生新的官僚主义。

三、推进城市精细化管理的逻辑遵循

推进城市精细化管理是一项系统性工程，既要注重宏观层面的体制建设，也要把握中观层面的机制设计，还要关注微观层面的细节实操，关键在于顺应城市发展规律，把握和遵循精细化管理运作的内在逻辑，着力推动城市整体管理水平的提高。

（一）把握投入与产出的平衡

推进精细化管理在提高城市管理效率和公共服务品质的同时，也因其细致、精准、严格等高要求而不可避免地需要付出更多的人力、物力、财力等成本。尽管新一代信息技术可以发挥重要的辅助作用而节约部分成本，但是必要的物质保障是否到位仍然是影响精细化管理效果的首要因素。比如，很多城市的“部件”信息采集还不全面，包括土地现状、建筑物信息、地理信息、人口信息等，距离“数据覆盖全、数据采集准、数据精度高、数据更新快”的要求还有一定的差距，而且这些数据经常处于变动过程中，必须持续跟踪才能准确把握，而这些都是精细化管理赖以实施的重要依据，完成此类信息采集工作必须依靠坚实的组织保障和持续的成本投入。如同市场主体在进行经济活动前要进行成本收益分析，考虑相应行为在经济价值上的预期得失，以便对投入与产出关系有一个尽可能科学的估计一样，实施城市精细化管理也要重点考虑投入与产出之间的平衡，特别是在产出方面要更全面、更系统、更客观地评估实际应用效果，包括市民满意度反馈，以确保在节约成本投入的情况下取得尽可能多的回报，保证管理绩效的针对性和持续性，进而形成良性运转机制，避免精细化管理走向“形式化”“机械化”而造成资源浪费。

（二）优化过程与结果的衔接

精细化管理以提高城市治理效率、优化公共服务品质作为重要目标之一，“结果呈现”是最能直观体现管理绩效的方式。比如，环境卫生保洁、流动摊贩整治、违章建筑拆除等，都是城市管理中最能体现外在效果的重点领域，也因为便于量化测算而成为当前各管理主体特别是行政机构最为倚重的考核指标。结果导向固然很重要，但过多聚焦现象的最终呈现可能会走向偏颇，这也是导致过度追求细节量化的实践偏差产生的重要因素。更为重要的是，“唯结果论”会分散对事物发展“过程”和“本质”应有的关注力度，影响发现问题的敏锐度和资源配置的科学性，甚至阻碍解决问题的长效机制的形成。长远地看，精细化管理绩效的实现最根本的还是有赖于内在管理体制和机制的建立、运作和优化，只有由表及里地挖掘深层次的因素，不断完善管理过程并形成相应的实操方案，才能真正水到渠成、事半功倍地实现预期的外在管理效果。所以，在城市精细化管理中必须正确处理过程和结果的关系，由对结果的重视向更好地把握管理过程和内在规律延伸，最终实现二者的统一。

（三）理顺优先发展与长远目标的关系

如前文所述，城市管理尽管涉及领域众多，但是始终存在需要重点关注和优先处置的领域。有研究主张，建立“关键问题管理模式”，突出解决城市管理重点问题。选择区域城市发展的关键区域、关键问题作为区域城市管理资源配置、管理重心的依据[12]。推进精细化管理也可以借鉴这一理念，确立优先发展和均衡发展的辩证关系，把握好近期目标与长远目标的次序关系。在针对不同领域制定或完善相应的精细化管理体系与具体操作方案之前，需要以“底线思维”和“木桶定律”审视城市管理的方方面面，科学考察相关管理领域的急难险重程度，集中力量向短板环节率先推行精细化管理，加大配置资源力度。比如，从安全稳定的角度看，涉及应急管理的领域如抗灾救灾、安全生产等应该率先形成完善的精细化管理思路；从人口发展角度看，外来人口聚集区、流动性大的区域应该予以重点关注；从地理区位角度看，城乡接合部、城中村、老旧社区应该下大力气加以改善。在此基础上，应该循序渐进不断扩大城市精细化管理的覆盖范围，而先行制订和落实精细化管理方案并取得积极治理效果的实践领域则会对后续推广具有良好参考价值和示范带动作用。

（四）把握政府主导与社会协同的关系

实施城市精细化管理的主导者是各级行政部门，但是精细化管理涉及大量微观事务，完全依靠政府力量必然造成极大的行政成本支出，且未必能达到预期的良好效果。如同新时代社会治理必须营造共建共治共享格局一样，精细化管理同样也要推动参与主体多元化，既要强化市民、社区、企业的主体责任，也要发挥行业协会、商会、公益机构等专业性社会组织的作用，还要拓展公众参与渠道，建立健全社会监督和舆论监督机制[13]。需要注意的是，实施精细化管理需要打造的是“一主多元”的管理格局，即“加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”[14]，而不是缺少核心的“主体多元化”。因此，必须准确把握政府主导与社会协同的共治关系，在强化政府行政管理责任的同时，进一步通过各种方式调动各类社会主体参与精细化管理的积极性，包括加大力度出台各类激励措施，营造参与的文化氛围，活用各类非正式制度如村规民约、居民公约等。